治理海洋酸化的国际法概况与路径选择

徐佳妮

（华东政法大学 国际法学院，上海 200042）

自工业时代开始以来，海洋表层水酸度增加了约30%[1]。据预测，到2050年，海洋酸度可能会提高150%。这一速度比过去2 000万年以来海洋环境所经历的酸度变化速度要快100倍，几乎没有给生态系统留下适应的时间[2]。海洋酸化正在逐渐恶化。据研究，海洋酸化对海洋生态系统造成的影响是复杂且多变的，对海洋生物的生存造成了极大的威胁，同时，还会产生重大的社会经济影响，特别是对依赖海洋及其资源的行业和部门。由于海洋酸化带来的严重后果以及酸化程度的日趋加重，国际社会逐渐重视海洋酸化，大批全球性和区域的政府间组织都在讨论海洋酸化问题。

本研究回顾并梳理了目前国际社会存在的可能适用于海洋酸化或者对海洋酸化能够直接或间接产生抑制作用的国际法文件，包括条约、协定、宣言、行动计划等，为改善海洋酸化问题寻求一条明晰的法律路径，并尝试提出一些法律建议。

1 现有的治理海洋酸化的国际法概况

从法律层面看，专门针对海洋酸化制定的法律文件较少。当前国际社会主要把减少CO2的排放作为解决海洋酸化问题的主要途径，从源头问题进行解决。控制温室气体的排放能够对控制海洋酸化产生间接作用。但由于国际环境法的分散性与不连贯性，海洋酸化治理呈现碎片化。鉴于此，有必要对相关法律制度、法律文件进行梳理，以明晰解决海洋酸化问题的下一步路径。

在气候变化制度方面，《联合国气候变化框架公约》 （UNFCCC）第二条规定了温室气体的总体目标，即“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平”。众所周知，大气中排放的过量CO2溶于海洋成为海洋酸化的主要原因，同时，海洋酸化又会影响气候系统所有因素的相互作用。因此，气候与海洋是联系紧密、互相影响的两个系统，将海洋酸化纳入“危险的人为干扰”的范围是合乎逻辑的，由此，海洋酸化可以被纳入UNFCCC的考量范围。《京都议定书》（Kyoto Protocol）通过制定具有国际约束力的减排目标来使各方承诺，为每个成员国设定量化的排放限值。但是，议定书只关注温室气体的排放总量。因此，根据议定书负有义务的国家可能不会选择减少CO2，而是减少其他温室气体的排放量，但这对抑制海洋酸化无益。值得注意的是，议定书并不限制发展中国家，且美国和加拿大两国均已退出《京都议定书》，因此其能发挥的影响也较为有限。《巴黎协定》（Paris Agreement）重申了限制全球气温升高的目标，强调通过生态系统方法进行减排，把重点放在发展中国家的森林保护、可持续管理和森林碳储量上。但是会议没有具体讨论海洋问题，由于政治错综复杂，海洋问题具有跨界性质，而且UNFCCC主要侧重于要求各国控制其领土范围内温室气体的排放，因此《巴黎协定》没有具体解决海洋环境问题，会议高度关注的是政治而非环境[3]。《摩纳哥宣言》强调基于海洋酸化定义的大气中CO2的稳定目标应当与基于海洋表面温度升高、气候变化的稳定目标不同，但是并没有提出具体的海洋酸化定义下大气中CO2的稳定目标的计算方式，也没有提供一个计算的思路。因此该宣言更多的是一个倡议性的文件。

在海洋污染控制制度方面，《联合国海洋法公约》 （UNCLOS）主要从原则性规定方面对海洋酸化的遏制产生影响。在原则层面上规定了各缔约国保护海洋环境的义务。《伦敦公约》和《伦敦公约议定书》主要是关于防止由废物及其他物质引起的海洋污染。《联合国海洋法公约》第二百一十条第6款规定，倾倒造成的海洋污染的国内法律、规章和措施在防止、减少和控制这种污染方面的效力应不低于全球性规则和标准。这样，即使不是《伦敦公约》的成员国，这一条款的存在，也受《伦敦公约》的约束[4]。2006年通过的修正案在附件一中规定了CO2可以在海洋中进行处置，但是必须要满足一定的条件：（1）在海底地质构造上进行处置；（2）绝大多数物质是CO2，可能包含偶然的来自于原料和捕获、封存过程中的相关物质；（3）没有添加其他任何废物或物质。此外，倾倒附件一中列举的物质需要许可证，缔约方应采取行政或立法措施以确保许可证的颁发和许可条件符合附件二的规定。因此，议定书解决了CO2向海底的封存问题，并且2012年通过了评估海底地质构造中的CO2封存的具体指导原则，补充了决策者在决定是否批准海底封存CO2时应考虑的各种因素，例如，其他处置方案的可行性、潜在的渗漏途径、泄漏的CO2可能造成的环境影响（包括pH值的变化）等[5]。《防止船舶造成海洋污染国际公约》（MARPOL）主要涉及防止船舶因操作或意外原因而造成海洋环境污染。2011年修订的附件六新增了第四章，涉及旨在减少船舶温室气体排放的强制性技术和能效措施[6]。该规定旨在通过一系列技术性能标准提高船舶能效，从而减少任何来源于燃油和其燃烧过程中产生的物质。《保护海洋环境免受陆源污染的全球行动纲领》 （GPA）是一个软法文件，旨在防止陆地来源的污染造成海洋环境的退化，敦促各国制定国家行动计划以防止海洋环境因陆地污染而退化[7]。然而，GPA只是一个软法文件，并没有强制执行效力，在全球范围内没有拘束力，原因在于许多国家认为这些问题属于区域性的，而非全球性的，区域差异使得共同的国际做法变得困难，过分强硬的国际监管是对他们国内事务的侵犯[8]。《东北大西洋海洋环境保护公约》 （OSPAR公约）旨在要求缔约方采取一切可能的措施防止和消除污染，保护海洋区域免受人类活动的不利影响。与1996年《伦敦公约议定书》附件一相似的是，OSPAR公约也规定了向海洋处置CO2的严格条件。在OSPAR评估中委员会也关注气候和海洋酸化的情况，并通过建模的形式加深对气候系统的了解，这将有助于对短期海洋气候进行预测并对未来的评估产生作用[9]。

其他国际法文件也对海洋酸化的抑制能产生一定的影响，如《生物多样性公约》 （CBD）。《2011—2020年生物多样性战略计划和爱知生物多样性目标》中的目标十提到：到2015年，将受气候变化或海洋酸化影响的珊瑚礁和其他脆弱生态系统的多重人为压力降至最低，以保持其完整性和功能[10]。CBD主要在四个方面对治理海洋酸化产生作用：（1）跟踪和总结海洋酸化对生物多样性影响的科学知识状况，目前已经形成了关于影响的两份综合报告[11]；（2） 强调采取适应措施来对抗海洋酸化；（3）强调采取缓解措施来应对气候变化。通过生态方法，如保护天然林、可持续湿地管理等手段应对气候变化，此种方法也有助于减少CO2的排放，从而对海洋酸化的抑制产生间接作用；（4）收集与气候有关的地球工程信息并鼓励对未来的地球工程采取一定的预防措施[12]。强调地球工程项目必须在理论上有充分的科学依据以及有效的监管机制，否则不应被允许[13]。因为不合理的地球工程项目不仅不能缓解海洋酸化，甚至可能会使其加剧。此外，联合国大会的某些决议也对海洋酸化表示关切。

2 上述国际法文件的局限性

2.1 政策的复杂性与不一致

尊重条约的法律独立性阻碍了政策的连贯性[14]。分散的法律制度和制度安排、不同条约之间缺乏协调可能会导致效率低下。如前所述，在解决海洋酸化问题上，有多个政策与之相关，并且这些政策是相互独立的，没有体系化，存在一定程度的冲突、重叠，缺乏协调。比如各议定书、协定设定的减排目标就存在不同，关于温室气体的汇和库问题的立场也不同。《联合国气候变化框架公约》重视海洋生态系统中温室气体的汇和库的作用，《京都议定书》和《巴黎协定》都要求保护和增强温室气体的汇和库，但是《伦敦公约议定书》和《OSPAR公约》对于CO2向海底的封存问题规定了严格的条件，采取了较为谨慎的态度。

2.2 缺乏针对性

大多数条约都未明确提及海洋酸化，缺乏明确的与海洋pH值水平直接相关的CO2减排目标，难以衡量这些措施对治理海洋酸化的总体效果，也可能导致治理海洋酸化的效果不够明显。

具体来说，UNCLOS没有具体规定各国应如何履行保护海洋环境的义务，它要求各国在其管辖或控制范围内采取措施防止海洋污染，但主要是一种原则性的规定，并没有具体的措施。UNFCCC虽然直接针对海洋酸化的源头问题——CO2排放，但是，基于海洋酸化定义的大气中CO2的稳定目标应当与基于海洋表面温度升高与气候变化的稳定目标不同，用后者的目标来应对前者的问题将不可避免地导致效率低下，治理效果不明显。此外，有学者研究得出，假如各缔约国保持在《京都议定书》的排放限值范围内，即使美国也参与议定书，到2100年气温也只会下降0.5℃，CO2浓度也会继续上升。因此，目前的气候制度不能有效改善海洋酸化的负面影响。并且，上述气候变化控制条约基本都将温室气体作为一个整体进行控制，而不是特定地针对CO2，从而可能对海洋酸化的治理效果有所限制。

2.3 措施缺乏多样化

总体来看，上述条约与海洋酸化治理直接相关的方面就是控制CO2排放，因此措施不免存在较为狭隘的可能性。实际上，除了控制CO2排放，还有其他途径可以对抑制海洋酸化产生作用。比如，管理通过雨水、河流和地下水到达海洋系统的陆地物质可以减少或消除许多海洋压力因素。维持近自然水平的淡水径流也将保持沿海生态系统的稳定。这些可以通过要求缔约国对国内的河流、雨水和地下水进行治理，防止来自陆地群落的营养物质和淤泥的径流对海洋造成影响，使沿海生态系统维持在正常范围内。

化石燃料燃烧导致大气污染物溶解在雨水中，雨水进入海洋会进一步降低近海区域的pH值。对于化石燃料的燃烧也可以要求制定具体政策来规范。此外，消除破坏性捕捞，例如禁止在脆弱的栖息地进行底拖网捕捞，防止沿海渔民对海洋底栖环境的物理破坏，使沿海生态系统保持更大的生物多样性和恢复力，使海洋生态环境能够得到更好地维持。

2.4 义务规定较弱

上述国际法文件对于义务规定得较为宽泛，违反的后果规定得较少，且缺乏具有拘束力的执法程序。例如，UNCLOS第一百九十四条第1款中的“按照其能力使用其所掌握的最切实可行方法”的说法似乎更加削弱了各缔约国的义务。各缔约国只需按照自己的能力来履行防止、减少和控制海洋环境污染的义务，这给了缔约国一定的逃脱义务的空间。公约本身并没有包含具体的海洋污染标准，也没有明确表明违法行为的构成以及后果。因此UNCLOS对海洋环境的保护似乎并不足以遏制海洋环境污染。虽然海洋酸化是一个海洋问题，但是根据UNCLOS处理海洋酸化问题可能不是最合适的方法。

此外，对于是否可以对未能减轻海洋酸化的国家进行索赔，是否可以针对海洋酸化对某个国家追责，UNCLOS是否可以成为追责的根据，这些问题都悬而未决。

3 治理海洋酸化的下一步路径

3.1 促进法规、政策间的沟通协调

鉴于目前国际法治理海洋酸化的碎片化状态以及缺乏针对性，有学者指出，应当在上述公约、议定书之外重新谈判、制定一个治理海洋酸化的公约，专门应对海洋酸化问题。笔者认为这没有必要。重新谈判、制定一个海洋酸化公约过于耗费人力、物力以及时间成本，现有的国际条约和论坛已经在解决海洋酸化问题，当前需要做的应当是在这些国际条约和论坛之间进行沟通协调，以期达到一个统一的减排标准以遏制海洋酸化。目前来说，遏制海洋酸化的全球主要应对途径应当是联合国气候变化框架公约制度。虽然联合国气候变化框架公约制度下的CO2排放量可能进一步减缓的程度仍然不确定，京都议定书之后的新议定书尚未成型，主张通过新议定书实现海洋酸化的减缓也不失为一种途径。当然新的议定书要将海洋酸化纳入考虑范围。

3.2 制定和实施适应措施

如前所述，仅仅采取缓解措施（即减少CO2排放量和CO2去除措施）还不足以解决海洋酸化和其遗存问题。酸化的影响已经发生，并且由于已经排放的CO2，未来酸度的增加是一定的。在排放开始下降后，酸度将持续增加几十年，并且只有在大气CO2稳定后才会停止这种情况。即使积极行使了减缓措施，由于酸化和气候变化的复合威胁，温水珊瑚和壳类所面临的风险也会持续在很高的程度。由于缓解措施无法避免与海洋酸化有关的所有后果，因此需要考虑制定和实施适应措施以减轻损害。适应措施可以为管理不可避免的影响提供重要手段。

适应措施也意味着增强海洋系统的适应能力。在观察到不利影响之前，可以主动地进行适应，或者一旦观察到不利影响，就立即作出反应。适应可以是自主的，在人类或生态系统内自发进行调整，或者由政策进行计划，包括人为干预自然系统。例如可以通过海洋空间规划保护海洋生态环境和生态系统，包括建立海洋保护区和减少过度开发、减少海洋酸化的负面影响。海洋保护区不仅提供了增强生态系统的整体潜力，而且还可以通过保护能够缓和海洋化学变化的植被和鱼类来缓和海洋酸化。此外，减少过度捕捞，保护和增加鱼类的丰度，也可以大大提高渔业适应能力。保护特定类型的栖息地免受过度开发或破坏，例如那些被底层捕捞破坏的栖息地，可以帮助保护易受害群体，因为栖息地偏好可能是海洋酸化对特定类型海产品影响的预测因素。

3.3 建议增加关于船舶能效技术转移的规定

国际海事组织（IMO）海上环境保护委员会（MEPC） 已经出台了《IMO船舶温室气体减排初步战略》，该初步战略从背景、愿景、减排力度和指导原则、短期/中期/长期候选减排措施及其影响、存在的障碍及支持性措施、后续行动、定期审议等7个方面，对国际航运业如何应对气候变化作了总体安排，旨在与《巴黎协定》中规定的温室气体控制目标保持一致，推动国际航运业尽快减排。然而，笔者发现，目前的初步战略关于船舶能效技术转移的规定较少，虽然海上环境保护委员会已经意识到这一问题，同时认为，开发和制造全球可用的、对船舶安全的新能源可能是实施措施的一个难题。但是初步战略也仅是提到了委员会应当继续提供促进信息共享、技术转让、能力建设和技术合作的机制，同时把MEPC.229（65） 号决议中关于改进船舶能效的技术合作和技术转让的规定纳入考虑范畴[15]。

考虑到知识产权保护制度的存在，要制定此方面技术合作和技术转让的条款并获得广泛的认可不是一件易事。毕竟目前拥有船舶能效相关技术的主体是发达国家中的私人机构，两类国家之间的技术合作与转移本质上取决于能否有效调动这些企业参与其中，而发达国家私人机构出于对发展中国家知识产权保护体制不完善的担忧，而极少同这些国家的企业开展相关技术转移活动，不少发展中国家企业则因获取技术所需支付的高昂费用而放弃获取这些技术。因此，实践中发达国家与发展中国家间的船舶能效技术转移活动依旧举步维艰。在这种情况下，发展中国家往往无法较快拥有国际海运减排所需的能效技术，相应的国际海运温室气体减排活动也随之停滞。

考虑到目前拥有减排技术的主体是发达国家的私人机构，发达国家无法直接要求这些机构向发展中国家进行技术转移，因此，发达国家相关的技术转移义务最合适的实现方式是提供资金。发展中国家应当承诺该资金是用来投入本国船舶能效技术的开发或者用于向发达国家的私人机构购买这些技术。针对以购买方式获得技术的发展中国家，其在利用受让技术时应当履行妥善的保护义务，不得随意侵犯技术转移方的合法权利。具体来讲，即完善本国的法制环境，强化对知识产权的保护，使发达国家那些参与技术转移的企业能够免除后顾之忧[16]。

3.4 强化治理海洋酸化的义务

鉴于当前国际法文件对于治理海洋酸化的义务规定得较为宽泛，且缺乏具有约束力的执法程序，笔者建议可以通过联合国气候变化框架公约新议定书的形式增加明确的治理海洋酸化的义务规定，以及违法必究的执法程序规定。气候变化框架公约的议定书在全球的接受面相对较广，能够对多数国家起到约束作用。新的议定书应当有明确具体的抑制乃至治理海洋酸化的义务，并且应当增强惩罚措施，加大违法成本，促使国家及时采取措施制止加剧海洋酸化的行为。

4 结语

由于现有的国际条约、协定、宣言以及行动计划等已经存在并正在解决海洋酸化问题，遏制全球海洋酸化的主要应对途径应当是促进这些国际法文件之间的沟通与协调。以期目标与行动的一致性。全球海洋酸化观测网络、海洋酸化国际协调中心等平台应当发挥其作用，通过论坛、研讨会等方式进行成果的交流和问题的沟通，促进科学数据的收集和研究，以供决策机构参考。同时还要通过建立海洋保护区，减少过度开发、过度捕捞，保护和增加鱼类的丰度，保护特定类型的栖息地等适应措施，辅助治理海洋酸化，通过对生态系统的保护增强海洋的自我调节能力。鉴于船舶排放的CO2量不容小觑，虽然国际航运业就如何应对气候变化已作了总体安排，但具体实施上，考虑到国家间的船舶技术水平不一，船舶能效技术转移是能够帮助各国统一减少船舶CO2排放的必要手段。