生态损害救济体系的重构

刘 静，蒋婷婷

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

近年来，我国建立了多样化的生态损害救济方式。这既包含了蓬勃发展的诉讼模式，即通过两大诉讼法和《环境保护法》的修改引入的环境公益诉讼和《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》与《生态环境损害赔偿制度改革方案》 （以下简称《改革方案》）建立的生态环境损害赔偿诉讼，亦包括了发展相对缓慢的公法救济方式。

我国立法框架下并未明确多种方式的关系及其衔接，导致了实践中的种种问题。首先，立法对私法手段的偏重导致了环保组织和检察机关积极诉讼而行政机关消极卸责的情形。即使政府提起诉讼，也往往未穷尽所有行政救济手段，而直接以平等民事主体身份提起诉讼时，存在行政职能私法化之嫌。其次，两种私法手段，环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼在诉讼标的方面常具有同一性，但由不同主体提出，程序上也有所差异。二者关系为何，相关主体分别提起诉讼时如何确定顺位，尚存疑问。实践中就存在将案件合并审理，或中止公益诉讼优先审理生态环境损害赔偿诉讼等不同做法。

如何协调这些多元化的生态损害救济方式，使得行政权、司法权在生态损害的预防和修复中各司其职已成为一个重要问题。本研究通过对这些救济方式进行分析讨论，以期为建立形式多元、内容互补、系统协调的生态损害救济体系提供借鉴。

1 现行生态损害救济方式的局限

1.1 公法救济方式的局限

《环境保护法》尚未建立统一的生态损害修复义务体系。我国目前对公法救济方式的规定零星见于各环保单行法，主要体现为行政机关责令违法行为人限期治理、消除污染、支付治理费用等。但这类措施的适用受到较大限制。（1） 行政救济的适用前提是有违法行为，若是合法行为导致的生态损害，行政救济无法有效适用。（2）责令改正类的救济方式适用范围有限，且没有明晰的损害认定标准、修复基准和方法。（3） 行政权的行使受到诸如管辖权等因素的限制，在境外主体导致污染或跨行政区域污染的情况下，行政机关也无法有效行使行政职权。另外，作为公法手段保障措施的行政处罚和强制执行各有其缺陷[1]。而作为救济手段的行政公益诉讼在诉讼资格和受案范围上也受到较大限制。

1.2 生态环境损害赔偿诉讼的局限

我国立法框架下的私法救济方式主要有两种：《改革方案》下的生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼。二路径在适用中各有其局限，《改革方案》下的生态环境损害索赔在适用上存在如下问题：（1） 适用范围过窄。从原环保部有关负责人对《改革方案》的解读中可以看出，《改革方案》主要是为国家所有的自然资源受到损害时提供救济[2]。我国目前对自然资源的划分，存在国家所有、集体所有和无主资源三种类型，有的集体所有和无主资源也具有公共生态价值。在非国家所有自然资源的生态利益受到损害时，《改革方案》无法适用。（2） 《改革方案》授权地方政府制定具体的实施方案，但各地实施方案针对适用范围预设了不同情形，范围或宽或窄，容易引起不同地区在适用不同救济方式时的矛盾。

1.3 环境民事公益诉讼的局限

环境民事公益诉讼提供了生态损害私法救济的另一个渠道。实践中，请求恢复生态环境原状和赔偿修复费用、服务功能损失的这类案件也已经成为环境民事公益诉讼案件的主要部分，如2017年3月最高法发布的十件环境公益诉讼典型案例，其中有八起涉及生态修复或赔偿的请求。但其在发展中也暴露出自身的局限：（1）对生态损害的救济“治标不治本”。环境功能和社会功能的修复，需要依靠行政机关通过依法履行环境保护义务、行使环境行政管理权来实现，而环境民事公益诉讼在促进政府履职方面的功能非常有限。（2）易导致司法权和行政权关系的错位。在环境民事公益诉讼中，司法机关兼具了裁判者和部分执法者的角色，司法机关在诉讼程序中享有实质性的决定权，而行政机关更多的是充当辅助者[3]。以司法程序的方式来完成本应由行政机关履行的职责，易导致司法权过度介入到行政权领域[4]。

2 生态损害公私法救济方式的顺位

多元化救济手段的并行使其衔接问题日益凸显。相对于公法救济方式，立法对私法方式更为偏重。这导致实践中，社会组织和检察机关在提起生态损害救济诉讼方面十分积极，行政机关则常存在消极卸责，等待法院处理的情形。而法院在处理生态损害诉讼时，相对于行政机关，在损害认定、救济方式的选择、修复行动的监督上都缺乏专业性，影响到私法救济方式的实效[5]。因此，明确公私法救济方式的适用顺位尤为重要。

生态损害的复杂性和严重性决定了对其救济仅依靠某种单一的救济工具存在较大困难。从生态损害救济体系的长远发展来看，无论是单独依靠公法救济，还是私法救济，都容易陷入困境。基于此，我国应建立公私法救济手段并用的复合救济模式。在救济体系的建立中，应从克服各救济模式自身局限的可行性入手，明确公私法手段的适用顺位。

我国生态损害救济的立法体系是私法先行、公法滞后的。公法手段的局限很大程度来源于立法的不发达，如综合性的修复义务体系未能建立，行政公益诉讼的适用范围、主体资格范围狭窄等。但这些问题可以通过立法的完善来解决，如修改《环境保护法》或制定生态损害救济的专门立法来建立修复义务体系。在现有环境行政公益诉讼的经验基础上，建立多元主体参与、针对具体行政行为和事实行为性质修复活动的行政公益诉讼制度并不存在体系化障碍。就保障措施而言，将来也可以通过建立委托强制执行机制和协助强制执行机制、探索建立重大案件行政强制先予执行机制、构建多元化的行政处罚体系来进一步加强[4]。然而，私法救济中的问题不仅表现为立法技术的问题，更因为着眼于私益救济的私法手段本身与着眼于公益保护的生态损害救济本身的契合问题。当诉讼主体提出救济方案之后，由于法院职能和专业性的限制，仍然需要依靠行政机关的力量来执行和监督，容易造成司法权和行政权的关系错位。故而我国应选择以公法救济为主、私法救济为补充的复合救济模式[6]。

3 生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接

两种私法手段的并行也带来了衔接处理上的困惑。最高法公布的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》为解决这一问题进行了尝试，但只规定了相关主体先后提起诉讼时的处理规则，而未明确一般意义上的适用顺位，缺乏对整个生态损害救济体系问题的全局性把握。有学者认为，从二者关系来看，生态环境损害赔偿诉讼在本质上属于公益诉讼[7]，二者的衔接实际上是需要解决不同适格主体提起民事公益诉讼的顺位问题。亦有学者认为二者法律属性不同，是两类不同的诉讼[8]。本研究从生态环境损害赔偿诉讼法律属性着手，研究两种诉讼的关系，为解决二者衔接问题提供指引。

3.1 生态环境损害赔偿诉讼的法律属性

对生态环境损害赔偿诉讼的请求权基础认识不同，在很大程度上奠定了对其法律属性的认知争议。目前学界主要存在“公益说”“私益说”“国益说”和“公私交错说”这四种观点，其中后三种学说都认为生态环境损害赔偿诉讼的请求权基础是自然资源国家所有权。虽然逻辑起点一样，但落脚点并不完全相同，后三种学说分别认为该诉讼是基于所有权人身份，为了维护受损私权提起的诉讼[9]；体现为防御责任，而非传统民法上填补责任的国益诉讼[10]；或兼具公私益双重属性的特殊类型的诉讼[11]。而“公益说”则认为，生态环境的生态价值不能被私权性的所有权所囊括，故该诉讼是对环境公共利益的救济[12]。

笔者认为，生态损害侵犯的应当是一定范围内公民作为一个整体不可分的利益。该利益体现为社会大众对于良好环境本身所享有的利益，即个体在良好环境中的生命健康、财产权、审美、娱乐等人格性利益[13]。这些利益的不可分性并不影响公众作为一个整体对环境享有利益的民事利益属性。换言之，生态环境损害赔偿诉讼实质仍是对环境公共利益的救济，在生态损害救济体系中的定位应当是一种特殊的环境民事公益诉讼。

3.2 不同主体提起民事公益诉讼的顺位

上文分析可见，生态环境损害赔偿诉讼是由特定的行政机关提起的，针对较为严重污染事件导致生态损害要求赔偿和修复的民事公益诉讼。要协调二者关系，主要是解决不同主体提起诉讼时的顺位问题，这需要从不同主体的请求权基础入手。民事公益诉讼实体层面的请求权基础为社会大众对良好环境所享有的整体性利益，在程序上则需解决哪些主体可以代表受损利益提起诉讼，其权利基础为何的问题。

我国《宪法》规定国家具有环境保护义务，各单行环境法律也常规定由当地政府对污染防治或生态保护实施统一监督管理，并对当地环境质量负责。因此，国家是天然的公共利益代表主体，政府作为国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，正是基于具体履行环境保护义务而享有提起民事公益诉讼的诉权及具体的救济请求权。《环境保护法》第五章则将赋予社会组织提起诉讼的权利视为保障公众参与的一种途径。

从公益代表性的序位来看，行政机关作为公共利益的代表，理论上的正当性根植于社会契约论，现实正当性的来源包括行政机关的产生方式、拥有国家预算拨款、在管辖领域的专业知识和信息等，尤其是具有法律规定的主动性和强制性，使得行政机关在维护公共利益方面具有社会组织所不具备的独特优势[4]。社会组织提起环境民事公益诉讼的请求权基础来源于公众参与权，在公共利益的维护上具有补充、监督职能。故而行政机关应当有提起生态损害赔偿类民事公益诉讼的优先顺位。

就检察机关提起公益诉讼而言，检察院办理公益诉讼案件主要任务是发挥法律监督职能作用，以维护国家利益和社会公共利益，督促适格主体依法行使公益诉权。其提起民事公益诉讼的请求权基础即是宪法赋予的法律监督职权，而不是行政机关、社会组织直接作为公共利益的代表和维护主体。其在公益诉讼中属于补位性质，只有在适格主体都未行使公益诉权时才从监督转向主动寻求救济，应属于民事公益诉讼起诉主体的第三顺位。

4 生态损害救济体系的重构

我国目前公私法救济手段并行，实践中偏重私法救济方式，出现行政职权民事化和司法权行政化的问题。未来立法应完善顺位机制，明确公私法救济手段的适用关系，以公法手段为主、私法手段为补充，充分发挥行政机关的职能。当行政机关救济不力时，应当存在相应的补充救济措施。这种救济不力体现在两个方面：行政机关未采取行政救济手段或不提起生态环境损害赔偿诉讼；或者行政机关虽然采取了相应措施，但未能将受损生态修复到基线状态，为公共利益提供足够保护。本研究分别就这两种情况进行分析，以构建相应的补救体系。

4.1 行政机关未采取措施

行政机关未采取措施的情形可分为两种：一是未履行行政职责，要求义务主体采取修复措施或组织实施修复，二是未提起生态环境损害赔偿之诉。首先，在行政机关未履行行政职责的情形下，可通过环境行政公益诉讼监督其履职。此时应注意以下两方面问题：（1） 赋予环保社会组织提起环境行政公益诉讼的原告主体资格，充分发挥诉讼主体多元化的监督作用，否则环保组织只能通过提起民事诉讼来迂回地寻求救济。（2）应拓宽行政公益诉讼的受案范围，在一定程度上纳入对事实行为的审查。如此，才能将行政机关未经行政命令或代履行程序，自行组织实施的修复行为纳入审查范围。

其次，行政机关可能穷尽了行政程序也未能为生态损害提供有效救济，或因为缺乏授权、管辖权等原因，而无法启动行政程序。此时，生态环境损害赔偿诉讼为其提供了另一条救济路径。如果行政机关不启动生态环境损害赔偿诉讼，能否如前一种情形，通过行政诉讼进行救济？这涉及到对提起生态环境损害赔偿诉讼行为的定性。一般而言，行政不作为是指行政机关不履行法定职责的行为[14]，或行政主体负有某种法定的作为义务，在应当且可能为之的情况下，却不履行或拖延履行的一种行为形式[15]。行政主体实现其法定职责或义务的方式应当是通过行政行为，尽管学界对何为行政行为及其构成要件的认识存在最广义说、广义说、狭义说和最狭义说等争议，但行政权的行使作为行政行为的必要要件已达成共识[16]。行政机关提起诉讼的行为不属于行使行政权的范畴，故而难以就其不提起生态环境损害赔偿之诉的行为进行行政诉讼审查。此时，应允许其他适格主体提起民事公益诉讼，对生态损害进行救济。

4.2 行政机关作为但未达到应有修复状态时

生态损害的行政救济不力还可能表现为，虽然政府已经履行相应职责，但并未达到应有的修复状态。此时，亦可通过公益诉讼予以救济。

针对政府的组织修复行为，相关主体可以提起行政公益诉讼（包括诉前程序）。政府发布的行政命令是对特定相对人课以义务的具体行政行为，代履行作为行政强制执行的一种，纳入司法审查范围也无疑义。通过将受案范围放宽至事实行为，使政府在未采取此两种措施的情形下，自行组织实施的修复纳入行政诉讼审查范围，从而在行政修复不力情形下提供补救措施。根据《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》第五条规定，我国环境行政公益诉讼将对不作为的认定拓宽至包含履职不适当，并确认了“行为加结果”的认定标准，即从行政主体是否采取有效措施制止违法行为、是否全面运用行政监管手段、国家或公共利益是否得到有效保护来进行判断。在此标准下，即使行政机关采取了责令修复或自行组织实施修复等行政手段，但受损公共利益未能得到有效保护时，行政机关仍会被认定为不作为，适格主体可对之提起行政不作为之诉。

实践中还存在如常州毒地案的情形，政府组织修复工作，但环保组织认为其修复并不能消除危险、保护公共利益，故而直接对污染者或破坏者提起民事诉讼。值得注意的是，在民事诉讼中，法院很难审查政府行政活动，包括组织修复这一事实行为的合法性。即使法院认为修复未能使公益得到足够保护，而要求企业进行新的修复工作，也会使之与行政活动处于潜在冲突之中。故而，在政府采取措施不足以修复受损生态时，应通过行政诉讼予以救济，而非由其他主体再另行启动民事诉讼。

5 结语

生态损害救济方式及主体的多元化，对生态保护具有重要意义，然而这些救济方式各有其局限性，其并存也带来实践操作中的困惑。在未来的制度完善中，应建立以公法救济为主导、私法救济为补充的复合救济模式，两种私法救济方式的关系也应厘清，并在具体适用上明确三类原告提起诉讼的顺位关系。重构生态损害救济体系，首先需要在未来立法中明确行政救济与其他救济方式的适用关系。以穷尽行政救济为原则，在行政救济无法适用时，转向民事公益诉讼救济；在行政救济不力时，运用其他方式予以补救。具体表现为当政府不履行行政监管职责时或修复未达足以保护公益程度时，由检察机关或社会组织提起环境行政公益诉讼以督促政府依法履职；当政府不启动生态环境损害赔偿诉讼时，由其他符合条件的主体提起民事公益诉讼予以救济。

（编辑：周利海）

Reconstruction of Remediation System for Ecological Damage

Liu Jing,Jiang Tingting
（Law School,Wuhan University,Wuhan Hubei 430072,China）

Abstract：A variety of methods coexist in remediating ecological damage in China,which are dominated by private law approaches.The lack of coordination between varies methods also attracted broad academic attention.According to the analysis of the characteristics and limitations of different relief methods,a mixed mode should be adopted,dominated by public law approach and supplemented by private law approaches.The coordination between them is actually the order of different subjects to bring such civil litigations.Based on the analysis of diversified relief methods,suggestions were put forward for the reconstruction of the relief system for ecological damage,starting with clarifying the applicable relationship of public and private law relief methods and the establishment of remedial measures when administrative relief is ineffective.

Key words：ecological damage,administrative remediation,compensation litigation for ecological environment damage,environmental public interest litigation,remediation system