派拉格斯公海保护区相关法律问题研究

郭文婕

（海南大学 法学院，海南 海口 570228）

公海保护区是为保护公海海域内的生物多样性，对公海自由原则进行合理限制，由几个临近国家合作，在公海海域内设立并管理的海洋保护区[1]。其特性是在特定的区域，根据特定生物的特殊需要，有针对性地开展生物保护[2]。派拉格斯公海保护区是目前国际上已有的四大公海保护区中建立最早的一个，已经有十多年的发展历程，目前已形成了较为成熟的管理机制。派拉格斯公海保护区地处意大利、摩纳哥与法国三国的交界处，海洋物种十分丰富。此保护区的建立有效地避免了三个沿海国因争夺此公海海域的海洋资源而引发的对海洋生物多样性及环境的破坏；同时集三国之力共同维护了此公海海域的生物多样性；对于毗邻三国海域的生态系统改善亦有很大的帮助。

本研究以与我国海域有相似特征的派拉格斯公海保护区为例进行相关法律问题的分析，旨在对我国未来公海保护区的设立与实践提出一些可行的建议。

1 派拉格斯公海保护区的历史背景及成效

1.1 保护区建立的背景

派拉格斯公海保护区的最终建立经历了十多年的历程，受多种因素的影响：

1.1.1 生态因素

派拉格斯公海保护区所在的海域具有优越的生态条件，生物种类非常丰富。首先，此区域内在海上形成了一个锋面系统，气流极不稳定，引发了海洋中强烈的生物活动；其次，此区域受温带盛行西风的控制，因而海洋活动频繁，海底的深层养分和其他有机物质都涌动到上层海域，为各类海洋生物的生长提供了充足的养料[3]。但有研究考察发现，在20世纪80年代末到90年代初，大型远洋漂网的使用、海上商业旅游活动（如观鲸活动、海上摩托艇竞赛等）、海上交通运输以及军事噪音等因素对鲸类动物的威胁逐渐显现，导致鲸类动物在一段时间内意外死亡率很高，此区域内的整体海洋生态系统亦因此遭到了严重的破坏。因而恢复该地区生物多样性的行动迫在眉睫。派拉格斯保护区最初就是基于保护鲸类动物的目标而建立起来的。

1.1.2 政治因素

派拉格斯保护区的建立离不开一些民间非政府组织的努力。起初特提斯（Tethys）研究所向欧洲环境扶轮社提出了“在公海建立生物圈保护区”的提案。法国和意大利两国政府关注到了这一提案后，于1993年与摩纳哥共同签署了“关于建立地中海海洋哺乳动物保护区”的联合声明，但这一声明并不具有拘束力，而后这一提案因未受到政府间的足够重视而搁置了五年时间。直至1998年，此议题才再次出现并开始有了实质性进展，三国于1999年正式签署协议，该协议于2002年生效。在此过程中一些非政府组织（NGO）起到了根本性的推动作用，他们不断游说政府，才使得这一提案最终变成现实[3]。

可以看出，在派拉格斯保护区设立的过程中，存在着相当大的政治阻力，政府不愿为了保护生物多样性而牺牲经济发展。而正是一些非政府组织的持续努力，才改变了政府的想法，使这一保护区真正地建立了起来。

1.2 成效

经研究发现，派拉格斯公海保护区除了在鲸类动物保护上有一定的成效外，其在保护海洋生物多样性和维持食物网平衡方面也发挥了根本性的作用，对维护利古里亚海域的生物多样性遗传资源作出了巨大的贡献[4]。此效果得益于其所采取的禁止捕获磷虾等海洋生物的管理措施。这些生物是大型浮游生物的关键食物来源，因而对其保护能够起到间接保护大型浮游生物的作用。但由于其执行机构缺乏充分的执行权，因此管理措施的效果受到了一定的影响。

此外，派拉格斯保护区在一定程度上疏忽了对海洋环境的保护，如对海洋垃圾的处理。经调查，在派拉格斯公海保护区临近意大利一侧的沙滩上聚集了大量垃圾，以塑料为主[5]。这些塑料在海洋中极易被海洋哺乳动物、海龟等生物误食，从而造成更多的生物伤亡。

2 派拉格斯公海保护区的管理机制

2.1 相关法律文件

派拉格斯公海保护区相关的法律文件有四个。其中一个是公海保护区建立之初签署的保护区协议，另外三个是将派拉格斯公海保护区所在海域纳入其保护范围的法律文件。

2.1.1 《建立地中海海洋哺乳动物保护区协议》

1999年，法国、意大利、摩纳哥三国签署《建立地中海海洋哺乳动物保护区协议》（Agreement on the Creation of A Mediterranean Sanctuary for Marine Mammals）。此协议是派拉格斯保护区第一个正式的官方法律文件，具有纲领性作用，对三个缔约国均具有法律拘束力。三国应以此文件为根本性依据，以开展后续的管理工作。

2.1.2 《黑海、地中海及邻近大西洋鲸类保护协议》

1996年11月24日，《黑海、地中海及邻近大西洋鲸类保护协议》（Agreement on the Conservation of Cetaceans of the Black Sea，Mediterranean Sea and contiguous Atlantic Area，ACCOBAMS） 签署，并于2001年6月1日生效。截至2018年，此协议的缔约国范围已覆盖地中海、黑海沿岸的24个国家，保护范围也从内陆海延伸到欧洲大陆西侧大西洋的部分海域。此协议的保护范围覆盖了派拉格斯保护区，且与派拉格斯保护区保护鲸类动物的目标一致，因此派拉格斯的管理活动亦遵守此协议的规定。

2.1.3 《RAMOGE协定》

1976年5月10日，摩纳哥、法国与意大利三国共同签署《RAMOGE协定》，该协定的名称是由Raphaël（拉斐尔）、Monaco（摩纳哥） 及Genoa（热内亚）三个城市的第一个音节所组成的。该协定与派拉格斯保护区的联系在于：首先，派拉格斯保护区所在的海域完全被此协定的保护范围所囊括；其次，RAMOGE协议的保护权限于1993年扩展到公海领域；再次，RAMOGE协定提出了一种分区域协作的管理方法，对于派拉格斯保护区分区的管理实践具有借鉴意义。

2.1.4 《地中海行动计划》

1974年，联合国环境规划署建立了《区域海洋计划》，《地中海行动计划》 （Mediterranean Action Plan，MAP） 是该计划制定的第一项倡议。1995年，地中海沿岸国家和欧盟各国批准加入《地中海行动计划》，并为其制定了一系列的框架性公约。《地中海行动计划》有两个发展阶段。第一阶段：1976年2月16日，在巴塞罗那签署《保护地中海免受污染公约》（Convention for the Protection of the Mediterranean Sea Against Pollution，Barcelona Agreement），并先后签订了两个议定书；第二阶段：1995年，缔约方通过巴塞罗那公约的修正案，更名为《地中海海洋环境保护与沿海区域保护公约》 （Convention for the Protection of the Marine Environment and the Coastal Region of the Mediterranean），且修订了之前的两个议定书，并先后通过了五项新的议定书。《地中海行动计划》针对的是地中海区域的海洋环境问题，因此，此计划适用于派拉格斯保护区所在海域。

2.2 管理机构

派拉格斯保护区包括以下四个管理机构：

2.2.1 缔约方会议（Meeting of the Parties）

它是派拉格斯保护区的决策机构，由主席、三方国家代表团、常设秘书处成员和观察员组成。每两年举行一次会议，主席由缔约国轮值担任。

2.2.2 科学和技术委员会（Scientific and Technique Committee，STC）

它与常设秘书处和国家联络点共同工作，由一位主席、一名代表团团长、每个缔约国的五名成员和专家组成。它为各缔约方提供执行协议的意见和建议，帮助常设秘书处编写决议、建议、战略决定、工作计划和国际优先事项等，其对管理计划、优先措施提出的建议由缔约方会议审议批准。

2.2.3 工作组（Working groups）

其于2007年成立，包括十个工作组：人类活动工作组、钓鱼工作组、高速赛车工作组、海上交通工作组、观赏鲸鱼工作组、规范性海洋监测工作组、研究和监测工作组、海洋污染工作组、沟通和意识工作组以及数据库工作组。工作内容是：检查协议的执行情况，研究存在的问题和挑战；拟定保护区近期和远期的目标；分析具体措施实施的总体背景和紧迫程度；确定相关的合作伙伴，研究可能出现的情况与问题；提出具体措施，并针对不同情况下的实际管理问题作出回应；提出明确的建议，具体包括目标总结、预测成本、融资情况、进度要求和评估标准等。

2.2.4 常设秘书处（Permanent Secretariat）

它是派拉格斯保护区协议的执行机构，工作内容是：负责上述三个机构工作与职能的协调，并协助科学技术委员会和缔约方会议的工作；确保相关决议得到执行；按照缔约方会议的决议总结协议的预算执行情况；代表派拉格斯公海保护区与一些地区或者国际机构进行必要的沟通与合作。

2.3 管理制度

派拉格斯保护区的管理制度表现为缔约方会议通过的管理计划。最新通过的管理计划适用于2016—2022年，是对2004年初次制定的管理计划的第一次修改。本次修改主要是基于近几年来的执行报告，以及缔约方会议、科学技术委员会提出的建议所进行的。管理计划主要包括以下几个方面的内容：

2.3.1 了解生态系统、物种和活动

该保护区的主要目标是了解关于物种以及对生态系统造成威胁和影响的知识。（1） 了解生物栖息地丧失和退化的影响因素：通过定期制作绘图、空间分布图、物种密度图等方式，对一些可能对物种和生态系统造成影响的因素（如矿产资源开发、商业捕捞活动、噪声污染等）进行统计。（2）了解物种的丰富度与分布情况：通过卫星、地图、照片等方式，对沿海、远洋、深海的物种丰富度及其重要栖息地的分布情况进行监测。（3）了解人为活动对生物的影响：评估带有捕鱼装置的渔船的偶然捕获物、海洋水产养殖设施对于相关物种的影响程度；评估商业航运交通对物种的影响。（4） 通过对生物体内的污染物种类和毒理学水平的监测，对塑料污染物集中区域的监测等，研究各类污染物对海洋生物的影响程度。（5）通过研究保护区的整体情况，以重新评估管理措施的有效性和局限性。

2.3.2 采取措施预防和减轻影响

通过制定管理措施预防和减轻人为活动对保护区生物和生态系统造成的影响，并制定应急方案。（1）减轻一些中长期影响因素对海洋哺乳动物的影响，对于可能危害海洋生物的人类活动进行限制。具体而言，如在赏鲸活动方面支持“高品质赏鲸”（High Quality Whale Watching）、在捕鱼方面建立规定禁渔期和禁渔区，在船舶设计和改造中以减少航行产生的噪音为准则，在船舶碰撞方面建立鲸鱼所在位置的实时共享系统，制作鲸类动物潜在栖息地的预测模型等。（2）在紧急情况的应急管理方面，建立应急小组并进行培训，以应对船舶大量搁浅、生物大量死亡等严重问题；同时制作一个网络共享系统，使三国能够在网络上实时共享关于海洋哺乳动物死亡事件和原因的监测信息。

2.3.3 加强公众和社区参与者的沟通及参与意识

其目标是让公众、地区、整个国家以及国际各方利益相关者都认识到保护区对于保护海洋哺乳动物及其栖息地的重要性。一方面，面向公众开展一些关于海洋保护区、海洋哺乳动物及其栖息地的培训；另一方面，让人们了解到塑料、化学、声学污染等对海洋哺乳动物的危害，以提高人们对海洋产业的认知，增强其海洋保护意识。

2.3.4 协调治理

其目标是通过协调各方行动，提高管理的有效性。主要措施包括：加强管理机构、缔约国政府和一些具有合作关系的地方政府之间的信息交流；加强治理行动中地方政府的参与；加强对海洋哺乳动物及其栖息地相关知识的培训。最终目标是使多方主体参与到增强公众海洋保护意识的行动中。

3 三国对于派拉格斯公海保护区的态度及行动

3.1 法国

总体上，法国在派拉格斯公海保护区的建立、发展以及与合作伙伴的协作过程中都发挥了积极的作用。

3.1.1 积极进行保护区的前期筹备工作

1999年12月，法国环境部委托了很早就参与过保护区建设的Port-Cros国家公园团队，来负责派拉格斯协议中法国部分的一个任务。此团队由两名全职人员组成，负责与其他两国环境部的国家联络点进行联络，以及与法国国内政府、渔业、旅游、科学、专题工作组等专业人员进行磋商，提出管理措施。

3.1.2 建立了多个机构协调保护区的工作

协调机构包括国家保护区委员会、指导委员会和专题工作组。国家保护区委员会根据管理计划审查工作组提出的提案措施；指导委员会则更偏向于政治作用，负责将法国提出的建议与其他两国进行共享；专题工作组则根据周期性的需要组织更具针对性的国家工作组。

3.1.3 对科学研究作出卓越贡献

法国对保护区的科学研究也作出了卓越的贡献。法国共进行了44项科学研究，其中对于鲸类动物的生物学研究，以及海洋生物受人类活动影响的研究取得了重大的进展。正是有了这些科学研究的支持，法国对于派拉格斯保护区的建设有了更多的话语权，也因此在普通民众、民间团体、政府官员之间引起了广泛的反响。

3.2 意大利

意大利对于派拉格斯保护区的作用是起源性和前瞻性的。早在20世纪80年代后期，意大利超过700艘船舶获准使用漂网，在靠近西利古里亚海岸的地区被发现至少有六种鲸类物种有很高的意外死亡率，而这些鲸类动物的尸体上带有明显的网纹痕迹。意大利政府因而倍感压力，开始在国内和国际两方面对该地区的漂网行为进行限制。到了20世纪90年代，在意大利高等法院判决的推动之下，意大利政府在利古里亚海的一部分地区建立了无漂网区，规定在该区域内，除了少数当地船只以外，都不允许使用漂网。这是首次在地中海区域引入的、以封闭某个区域来保护鲸类动物的管理措施。

事实证明，意大利的这一举措是十分具有前瞻性的，为其后保护区的渔业管理提供了很好的借鉴。在派拉格斯保护区建立之后，禁止使用漂网也被纳入到管理措施之中。

3.3 摩纳哥

摩纳哥对于派拉格斯公海保护区的作用可以说是先导性的，主要体现在派拉格斯公海保护区创立之初，其加速了特提斯研究所提出的保护区提案变为现实。

当时这一提案公布后，摩纳哥兰尼埃三世亲王向公国提出了对该提案的支持，并建议通过法国、意大利和摩纳哥三方协议在利古里亚—科西嘉—普罗旺斯盆地建立一个鲸类动物保护区，由摩纳哥作为总部进行管理；后来在摩纳哥向法国、意大利的倡议以及非政府组织的不懈努力之下，建立公海保护区的提案得到了实现。

4 派拉格斯公海保护区做法对我国的启示

4.1 积极同周边国家进行区域合作

公海保护区一个最大的特点就是其存在于国家管辖权以外的公共海域，这就意味着其周边的沿海国可能会对其主张权利。因此，为了调和各沿海国的矛盾，进行区域性的合作是一个很好的解决方法。派拉格斯公海保护区就是在三个邻近的沿海国，即法国、意大利、摩纳哥三国的努力下建设起来的。既避免了国家之间海域争端的产生，又很好地维护了派拉格斯地区的生物多样性。

我国与一些国家存在海域争端，如菲律宾、日本、马来西亚等国。近些年来，由于海域争端的问题，我国与这些国家的关系受到了很大影响，而且海域争端也没有得到很好的解决。与其破坏国家间的关系，不如尝试借鉴派拉格斯保护区三国的做法，与这些国家进行建立海洋保护区（包括公海保护区）的区域合作，共同开发，共同保护，实现互利共赢。另外，我国尚没有任何公海保护区的经验，因而可以考虑先加入一些有关于海洋生态及生物多样性保护的区域性条约，再逐步推进公海保护区的建设[6]。

4.2 对海洋生物进行针对性保护

派拉格斯保护区建立的一个重要契机就是地中海地区的鲸类动物保护，而此保护区的一系列措施也是针对性地围绕鲸类动物的保护展开的。此外，派拉格斯管理计划的第一部分就是要通过对一些可能的影响因素进行监测和评估，以了解是哪些原因导致了海洋生物栖息地的退化和丧失以及对海洋生物的侵害。

同样，我国要建立公海保护区，应当对我国海域附近公海海域的海洋生物状况进行实地调研，观测哪一类动物在这片海域内受伤害的程度最大，或者濒临灭绝，并通过监测和评估分析是哪些影响因素（如污染、过度捕捞等）引起的，再针对性地提出保护措施。在具体方法上，国外有学者提出利用生物学的方法，对鲸类动物的多样性进行监测。此方法也应用到了派拉格斯保护区中，具体做法就是对相关生物制作一个毒物学压力数据模型，揭示生物体内的毒理状况，以了解哪些污染物对于此物种的损害较大，并着重提出措施严厉打击可能产生此种污染物的行为。此举大大地提高了生物多样性保护的效率。我国在进行公海保护区实践时，也可以借鉴此种做法，运用生物学、化学等知识，对特定公海海域易受侵害动物的生物活性样本进行模拟生态环境分析，来了解该种生物物种在该海域受到侵害的现状以及受侵害的影响因素，并对受侵害严重的物种以及影响较重的因素提出针对性的措施。

4.3 对违法者引入合规数据监测

在派拉格斯保护区的管理计划中，数据监测是了解生物栖息地的分布和对物种造成负面影响的因素的重要途径。其监测项目中有一项就是针对于海上的人类活动进行的合规性监测。

合规性监测对保证海洋执法活动的有效性具有重要的价值和意义。在合规数据中，可以了解到违法者的年龄段、性别倾向，或者其他构成（比如当地人，还是游客违法较多）；还可以了解到何种处理方式（如进行文明教育、没收渔业工具等）对于重复违法者的影响更大。这些均有助于更好地对症下药，以完善相关的政策措施，提高执法的有效性[8]。

我国在进行公海保护区的实践中，尤其在监测海上人类活动的过程中，也可以引入合规数据的监测，通过这种方式可以直观地了解到违法者的结构，并适当调整监测的目标人群以及监测的程度；对于重复违法者，也可以根据合规数据的变化，对其采取更有效的惩罚方式。

4.4 建立一个有充分政治授权的执行机构

派拉格斯公海保护区已经建立了20年，但是并没有完全实现预期的保护鲸类动物生物多样性的目标，其中一个很大的原因就是此保护区并没有建立一个有充分政治授权的执行机构。目前派拉格斯保护区由常设秘书处负责执行，此秘书处由一位执行秘书和助理组成，并没有得到缔约国的充分管理授权，缺乏人力资源和执法权。

我国应当吸取派拉格斯保护区的教训，在建立公海保护区的同时，建立一个有各方缔约国政治权力授权的执行机构。此种权力授权应当体现在国际合作条约以及各缔约方的国内法中，让公众充分了解到管理机构的权力，以加强威慑力，减少违法行为。

4.5 完善执法队伍

派拉格斯保护区的管理机构中包括十个工作组，分别根据不同的工作需要而设立。有效地进行分工能够避免管理工作的无序化，充分提高效率。但是这些工作组的主要任务是检查情况、建立目标、探索措施和提出建议，并不负责对于海上活动的违法者进行执法的工作。仅在监测、制定目标等层面做出努力，而不对违法行为进行处罚，显然不能解决根本性的问题。

我国可以借鉴派拉格斯保护区的经验，针对不同的工作需要设立多个部门，并配备相应的专业性工作人员。建议设立海洋生物保护部、监测部、执法部、数据研究部、法规部等部门，分别负责不同的工作任务，互相协调，但互不干涉。如海洋生物保护部负责对易受侵害的海洋生物的特性进行研究，数据研究部对易受侵害的生物进行毒理学数据分析，两部门结合以探索更好的保护相关生物的措施。此外，还应当加强执法队伍的建设，建立专门的执法部，配备一定数量的具有警察资格的警务人员进行执法，并为其配备一些警械等。在此保护区区域内成员国可以对其他成员国的违法行为进行处罚；对于第三方违法者，执法国可以基于全球性国际条约，如《联合国鱼类种群协定》，或者区域性条约、习惯法对其相应的违法行为进行处罚[9]。

4.6 在公海保护区一定范围内设立永久禁渔区

在地中海区域，关于海洋保护区的研究目前没有把渔业类非传统保护区纳入到保护区的范围，但实际上它们符合国际上对于保护区的定义，而且也属于海洋生物多样性保护成果的评估因素之一。经调查，在实行禁止拖网政策的某些保护区以及一些多用途保护区内，并没有发现明显的生态改善，有一个很重要的原因就是没有考虑到其他渔业活动，如工艺性、娱乐性捕鱼对于生物多样性的影响[10]。

因此，建议我国建立公海保护区时，在生物多样性受到严重影响的海域内直接设立永久禁渔区，永久禁止一切性质的渔业活动。将禁渔区纳入到公海保护区的范围之内，也是与世界趋势相符的。

5 结语

在当前国际社会对于海洋越来越重视的大背景下，我国也在加大对海洋的投入，但是目前对于海洋生物多样性的保护尚处在起步阶段。“蛟龙号”载人潜水器在我国南海以及各大洋的深海下潜任务的一次次突破，彰显出我国对于海洋的探测一步步加深。认识海洋的同时，也预示着我国对于海洋环境及生物多样性保护的开始。因此，在对地中海派拉格斯公海保护区相关法律问题、先进经验和失败教训的研究基础上，对我国未来公海保护区的建设与管理实践提出了一些建议。相信在我国国际法学者的深入研究以及国家愈发重视海洋的大趋势下，我国必将参与到公海保护区的实践中，并建立一套完善的公海保护区管理体系。