国家治理现代化视域下人民政协的作用探析

田晓玉

（中共大连市委党校，辽宁 大连 116013）

“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”是新时代党和国家全面深化改革的总目标。为了实现这一目标，党的十九届四中全会出台了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对如何实现总目标进行了部署，提出了要求。人民政协作为我国基本政治制度、作为专门协商机构和重要协商渠道，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中具有重要价值、发挥着重要作用。同时，国家治理体系和治理能力现代化的总目标也对人民政协提出更高的时代要求。

一、国家治理现代化视域下人民政协的价值体现

（一）人民政协是实现国家治理体系现代化的重要助推器

国家治理的最终目标是实现国家治理的现代化。国家治理现代化包含两个方面，即国家治理体系现代化和国家治理能力现代化。国家治理体系是“在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。[1]从政治层面而言，国家治理体系主要包括作为根本政治制度的人民代表大会制度，作为基本政治制度的中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度。而中国共产党领导的多党合作与政治协商制度本身涵盖了人民政协制度。人民政协是以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一基本政治制度为依托的，是我国基本政治制度的重要内容，是国家治理体系的重要组成部分。毋庸置疑，人民政协制度的成熟与定型对实现国家治理体系的现代化具有推动作用，没有人民政协制度的成熟与定型，国家治理体系现代化就无法实现。

（二）人民政协是实现国家治理多元主体参与的重要渠道

国家治理的一个重要特征和重要表现形式就是治理主体多元化，强调的是不同的治理主体共同参与公众事务和社会管理，实现多元主体的协同共治。人民政协不仅是协同共治的主体，也是实现多元主体协同共治的重要渠道。人民政协是以界别构成为组织特点的，每个界别都有相应的民众基础。政协委员则是各个界别的代表，是民众参与政治的代言人。通过政协界别，政协委员可以把分散的、个体式的、自发的民众参与转变为团体性的、自觉性的、制度化的政治参与，使社会各界人士广泛、有序地参与国事，从而满足多元主体参与国家治理的需要。

（三）人民政协是实现国家治理民主化的重要支撑

现代国家治理有别于传统国家管理的根本点在于崇尚民主。国家治理现代化的实质是治理民主化，即“公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位”。[2]社会主义协商民主是保证人民当家作主、实现人民民主的重要形式。当前中国共产党要领导人民有效治理国家，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，必须发挥社会主义协商民主的作用。而人民政协是社会主义协商民主的重要渠道，是专门协商机构，有着长期的协商实践和理论积淀，有着较为完善的协商制度保障，在推进国家治理现代化的过程中将发挥着极大的支撑和推动作用。

（四）人民政协是实现国家治理决策机制现代化的重要途径

国家治理体系的现代化要求决策机制的现代化，决策机制的现代化体现于决策的科学化、民主化。人民政协作为协商民主的专门机构是我国决策体制中不可或缺的重要环节，是实现决策科学化、民主化的重要途径。人民政协协商民主是政治协商，这种协商涉及了国家和地方的大政方针、重大事项、重要问题及重要人事任免，党派间的共同事务等，事关中国改革发展稳定的大局。通过人民政协专门协商机构，执政党能够在重大决策和重大问题上充分吸收合理意见和建议，扩大政策决策的民意基础，避免重大决策失误的发生，从而促进国家治理决策的科学化、民主化，促进国家朝着治理现代化的轨道持续发展下去。

二、国家治理现代化视域下人民政协面临的时代要求

人民政协对推进国家治理现代化具有重要价值和作用，反过来，国家治理现代化的总目标也必然对人民政协提出更高要求，使人民政协在国家治理现代化的进程中更好地体现其价值。

（一）国家治理现代化要求人民政协必须建立完善的制度体系

邓小平就曾指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”人民政协作为国家治理体系的重要组成部分，作为专门协商机构必须具有完备的制度体系才能有效地发挥自身的价值和作用，助推国家治理现代化的早日实现。因此，习近平总书记着重强调，要“把推动人民政协这一具有中国特色的制度安排更加成熟更加定型、发挥好专门协商机构的作用作为新时代的新方位新使命。”[3]当前，在国家治理现代化的推进过程中，人民政协应围绕其性质和功能定位，加快建立健全符合时代要求、具有时代特征、务实管用、成熟定型的制度程序体系和参与实践，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平，使人民政协协商民主规范、高效。

（二）国家治理现代化要求人民政协必须拥有巨大的包容性

国家治理现代化需要全社会的共同协商治理，需要多元主体的参与，这要求人民政协必须具有巨大的包容性，弘扬包容精神，发挥包容优势。这种包容性一方面要体现在包容多元多样的社会主体，即要通过界别设置把不同党派、不同民族、不同阶层、不同信仰、不同团体以及各界人士和各界群众都吸纳到人民政协中来，使各个党派、民族、阶层以及各界人士在人民政协中都能拥有本群体的代表。另一方面，要体现在包容多元多样的利益诉求，最大限度地了解和反映社会不同阶层、不同群体的愿望和要求，充分表达各社会群体的利益诉求，为国家治理提供深厚的民意支撑。

（三）国家治理现代化要求人民政协必须充分体现协商性

国家治理是民主化的治理，人民政协是专门协商机构和重要协商渠道，只有“把协商民主贯穿履行职能全过程”，才能发挥好自身的功能作用，满足国家治理民主化的需要。因此，政协不仅要在决策前与决策实施中做实政治协商，也要在履行“民主监督”与“参政议政”职能的全过程中开展好协商。这就要求政协在协商过程中一方面必须坚持平等性原则，即协商的参与者享有平等参与、获取信息、表达意见等基本权利。另一方面要具有“共同商量”的行为，即要有辩论、争论和询问的环节，要在交换意见、商讨切磋中达成共识。如同习近平总书记指出的那样：“社会主义协商民主，应该是实实在在的、而不是做样子的”，[4]要真正做到“有事多商量、遇事多商量、做事多商量”，[5]而不是徒有虚名。

（四）国家治理现代化要求人民政协必须展现很强的履职能力

国家治理既包含以国家制度为核心的治理体系，也包含以制度执行能力为标志的治理能力，这就要求政协委员必须具有很强的履职能力。政协履职的主体是委员，委员的履职能力如何，关系政协作用发挥的效果，关系国家治理的成效。政协委员必须“懂政协、会协商、善议政，要做到建言建在需要时、议政议在点子上、监督监在关键处”。[6]“要坚持理论联系实际，在履职实践中提高思想政治水平，悟原理、求真理、明事理，……努力使建言资政更加建之有方、言之有理、资之有效。[7]”这是有效发挥政协作用的主体因素。

三、国家治理现代化视域下影响人民政协作用发挥的现实因素

当前按照国家治理现代化的要求，人民政协在制度建设、界别设置、协商效果及履职作用的发挥等方面还存在有待改进的地方。

（一）制度建设还有待加强

十八大以来，人民政协协商民主制度日益完善，但还不能完全适应国家治理现代化的需要。主要表现在几个方面：一是精细化上有待加强。目前制度规定有些原则笼统。仅拿协商内容而言，相关文件规定了政协协商民主的内容，但几乎都是用“大政方针”“重要举措”“重要问题”“重要事务”等用语，在概念上比较模糊，内容不甚明确。二是配套制度保障上有待加强。政协协商民主制度的有效实施需要相关配套制度的配合。目前政协协商民主制度缺乏包括知情制度及监督制度等一系列相关的配套保障制度，制约了协商民主的成效。

（二）界别设置还有待优化

科学合理的界别设置才会体现人民政协的巨大包容性，才能满足日益广泛的多元群体参与的需要。目前政协的界别设置还存在不尽合理之处，主要体现为：一是界别设置未能完全体现时代性。现阶段我国在经济社会结构方面发生了深刻变化，涌现出了许多新的社会阶层，但有些新的社会阶层却在政协界别的构成中没有相应体现或体现不足，甚至出现“真空地带”。二是精英委员过多。目前政协界别的委员构成中党政官员、民营企业家等精英委员过多，一线从业人员、弱势群体等草根委员过少，弱化了这些群体在政协的政治话语权。三是交叉重叠，缺乏特色。目前政协界别设置标准不统一，有按政党划分的、有按照团体划分的、有按照职业划分的、有按区域划分的、有按民族和宗教信仰设立的，导致政协界别设置有些交叉重叠，特色不突出。

（三）协商效果还有待增强

十八大以来，随着社会主义协商民主逐步推进，人民政协协商民主的成效日益增强。但某些地方，仍然存在着协商形式化问题。比如：一些地方党委、政府决策前主动协商的意识不强，有时以通报代替协商、以邀请政协负责同志参加会议代替协商，对一些重要事项，尚不能做到经常协商；有些地方由于缺乏健全的协商程序，人民政协协商民主仅仅限于咨询性的政治参与，未形成完整的程序性的政治参与；有些地方政协的工作总结、规划和研究成果，似乎只给已经做过的工作加上一顶“协商民主”桂冠，或者将“政治协商”职能转换成“协商民主”概念而已。[8]

（四）履职能力还有待提升

目前政协委员的履职能力有很大提升，但还不尽人意。比如：有些政协委员未能认识到自身作用，协商意识淡漠，参与协商动力不强；有的政协委员工作繁忙，所在单位对政协委员的工作支持也不够，参与协商的积极性不高；有些政协委员虽然对自己行业比较擅长，但是缺乏参政议政、政治协商的能力；有些委员学习动力不足，在履职过程中不能适应发展需要，工作方法较为落后。上述种种原因，导致在政协协商民主过程中，出现了“参会”委员，不发言、不提案；“好好”委员，歌功颂德，不批评建议；“平平”委员，人云亦云、毫无见解。[9]这极大影响了政协协商民主的成效。

四、国家治理现代化视域下充分发挥人民政协作用的路径选择

在新时代，人民政协要努力适应国家治理现代化的新要求，积极推动自身发挥更大的作用。

（一）加强制度建设

要按照国家治理现代化的目标要求，推动人民政协制度更加成熟更加定型。一是完善相关法律法规。要进一步提高政协协商民主的法治化水平，加快人民政协协商民主的法治化进程。建议在宪法的指导下，以人民政协章程和相关文件等为基础，制定《政协协商民主条例》，用法律保障政协协商民主的各项事宜。二是细化制度规范。要加强制度的细化和量化，对于协商内容，要进一步明晰界定什么是“重要决定”“重大问题”“重要文件和重要情况”，要出台协商内容的名目清单，实现协商内容的规范化和制度化，减少歧义和分歧。三是注重程序性制度建设。要从实际出发，大胆探索，不断完善政协协商过程中的一系列相关程序，包括协商议题的提出和确定、通报情况和听取意见、及时整理并报送协商成果、意见建议处理与反馈等程序，通过健全的、可操作性的程序规则，保证协商民主健康有序运转。四是完善相关配套制度。要健全完善知情明政制度，建立健全政协协商民主的监督保障制度等，强化政协协商民主的执行力度。

（二）调整界别设置

要在深入调查研究的基础上，对政协界别进行合理调整，使政协真正做到“代表大多数、兼顾各方面”，体现更大的包容性和代表性。一是增设新界别。要随着社会结构发展变化，围绕经济社会发展大局以及各社会群体在经济社会发展中的贡献及规模，增设新界别。尤其要考虑把新社会阶层整体或部分地纳入到新增界别范围之内，使新社会阶层人士在政协中拥有自己的“代言人”，满足政治参与需求。二是调整界别比例。要规范界别构成的比例分配,按照界别设置数量以及委员总人数，计算各界别委员平均比例，统筹分配，要扩大“草根委员”比例，减少“精英委员”，平衡各界别在政协中的话语权。三是整合界别设置。要建立界别设置的评估制度，规范、细化界别设置标准，整合相似界别，避免出现重复交叉现象，保持界别鲜明特色。

（三）完善协商形式

国家治理要求增加人民政协协商民主的参与度，既要增加界别设置的包容性和代表性，还要不断丰富和创新人民政协协商民主的实现形式。一是要完善会议协商形式。要完善全体会议协商制度、健全专题议政性常务委员会会议制度、规范专题协商会，适当增加专题议政性常委会议和专题协商会次数，完善双周协商座谈会制度。在会议协商时，要保证各方代表都能参与协商，充分发表意见。同时还要更加灵活、更为经常地开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。二是要完善网络协商形式。要运用现代信息技术等手段，探索网络议政、远程协商等新形式，推动网络协商。要建立协商网站，搭建网上互动平台，让党委政府相关部门、政协组织与政协委员、人民群众网上互动交流，对国家治理和社会事务进行广泛讨论，加强沟通协调，探索解决问题的办法；建立网上征求民意机制，通过网络建立发帖、跟帖、定期上网对话的机制，或通过QQ、微信、微博等交流方式，让民意得到充分表达；推进提案网络协商，将委员提案及办理情况、回复情况在网络上向社会公布，由委员和群众在网上评判，提出建议意见。三是要探索新的协商形式。各级人民政协要结合本地实际，积极探索，大胆实践，不断创新协商形式。比如贵州省充分发挥政协委员视野开阔的优势，在每年7 月举行“省长和政协委员对话座谈会”，并形成制度；遵义市落实政治协商“三在前”要求，打破以往市政协、人大两会“套开”的会期安排模式，实行市政协会提前于人代会之前单独召开，将“一府两院”的报告在提交人大通过之前，先由政协委员对其进行协商，广泛吸纳意见后再提交人代会审议通过；荣县政协努力探索“面对式”“开门式”“专题式”“跟踪式”协商，广泛听取意见。[10]这些形式值得研究和借鉴。

（四）提升履职能力

要进一步加强政协委员的履职能力建设，使政协委员真正担负起国家治理现代化的新要求新使命。一是改进委员产生机制。目前政协委员是由各界别协商、推荐产生的，要考虑这种产生方式的合理性和背后存在的问题，要注重界别群众在委员产生中的话语权，提高各界群众对委员的认同度，把好委员“入口关”。二是促进委员履职能力的提升。要注重加强对委员的教育培训，为他们创造学习进修的机会，帮助他们学习领会党的重大方针政策，了解政协理论和相关知识，掌握履职技巧。政协机关各工作部门要积极组织委员搞好调查研究，组织委员深入调研第一线，及时了解现实情况，找准存在问题，提出具有针对性、可操作性和决策参考价值的意见建议，让党委、政府取之可用、用之有效。同时，政协委员自身要“不忘初心，牢记使命”，加强学习，崇尚学习，把学习作为自身的政治责任，“着力提高能力素质、保持良好形象、增强委员意识”[11]，要站在全局高度、战略高度，充分认识到自身的责任和使命，当好人民政协制度的参与者、实践者、推动者，写好每年的“委员作业”，答好时代给出的考卷[12]，不辜负党和人民的信任与重托。