论《香港国安法》的性质、成因、特点和意义

郝铁川

《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下简称为《香港国安法》）在立法程序上采取先由全国人民代表大会（以下简称为全国人大）作出立法决定、搭建好内容框架，再由全国人大常委会据之完成的做法，这在中国立法史上是第一次；《香港国安法》内容上集实体法和程序法、宪法相关法和刑法、行政法等内容于一体的做法，这在新中国国家安全立法史上也属首次。因此，它是一个非常值得研究的课题。但迄今为止，已发表的有关论著局限于对其现实意义的解释，学术探讨非常薄弱。本文将论述《香港国安法》的性质、成因、特点和意义，抛砖引玉，以求教于方家。

一、《香港国安法》的性质

（一）《香港国安法》是《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称为《香港基本法》）的特别法

《香港基本法》和《香港国安法》虽然在立法宗旨上都是坚持实施“一国两制”“港人治港”高度自治这一基本方针，两者从根本上是一致的、相辅相成的，但由于制定的时代背景不同，重点解决的问题各有侧重，《香港国安法》作出了一些《香港基本法》没有的新规定。

第一，增加了《香港基本法》所没有的新内容。《香港国安法》第 6条明确增加了香港居民和其他人维护国家安全的义务，第二章规定增设香港特别行政区设立维护国家安全的职责和机构，第三章规定了关于危害国家安全的四种罪行和处罚规定：分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪，勾结外国或者境外势力危害国家安全罪，第15条规定了香港特别行政区设立维护国家安全委员会及其职权、中央人民政府为其指派国家安全事务顾问等，第35条作出了关于公务人员任职资格的新规定等。

第二，作出了一些对《香港基本法》有所修改的新规定。首先，《香港基本法》第35条第2款规定居民有权对行政部门和行政人员的行为向法院提起诉讼，而《香港国安法》第14条第2款则规定香港特别行政区维护国家安全委员会的工作不受任何其他机构、组织和个人的干涉，工作信息不予公开，作出的决定不受司法复核。其次，《香港基本法》第88条规定了行政长官可以依法任命法官，而《香港国安法》第44条又规定了行政长官可以从法官中指定审理危害国家安全案件的法官。再次，《香港基本法》第86条规定香港特别行政区实行陪审制度，而《香港国安法》第46条规定审理危害国家安全案件是否需要设立陪审团，由律政司长依法决定。另外，《香港基本法》第89条规定，香港特别行政区法院的法官只有在无力履行职责或行为不检的情况下，行政长官才可依法予以免职。而《香港国安法》第44条规定凡有危害国家安全言行的，不得被指定为审理危害国家安全犯罪案件的法官。在获任指定法官期间，如有危害国家安全言行的，终止其指定法官资格。最后，《香港基本法》第19条规定香港特别行政区法院对所有案件拥有终审权，《香港国安法》第49条第4项和第55条规定了中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全公署依法拥有香港特别行政区三类危害国家安全案件的管辖权，第56条和第57条规定了根据第55条规定管辖有关危害国家安全犯罪案件时，由驻香港特别行政区维护国家安全公署负责立案侦查，最高人民检察院指定有关检察机关行使检察权，最高人民法院指定有关法院行使审判权，并适用《中华人民共和国刑事诉讼法》进行审判。

对于上述《香港国安法》带来的法制新变化，香港特别行政区的政界和学界共有三种看法：第一种看法认为，《香港基本法》属于宪法相关性法律，《香港国安法》是列入附件三的全国性法律，因此，《香港基本法》高于《香港国安法》。①参见林致茵：《基本法与港区国安法：需要理顺的法律问题》，载《明报》2020年7月8日，第6版。二是认为这两部法律处于同一位阶，地位平等，但因《香港国安法》颁行于《香港基本法》之后，按照“后法优于前法”的法理，要优先执行《香港国安法》。②同上。三是认为《香港国安法》和《香港基本法》之间不存在位阶谁高谁低，而是相辅相成。笔者认为，这三种看法都不妥当，《香港国安法》应是《香港基本法》的特别法，居于优先执行地位。③笔者在《香港国安法是基本法的特别法并居优先执行地位》一文中对此有所阐释。

有学者认为，特别法与一般法的关系，可以概括为两大类型：一是同一制定机关的特别法与一般法的关系；二是不同位阶（不同级别制定机关）的特别法与一般法的关系。④汪全胜：《“特别法”与“一般法”之关系及适用问题探讨》，载《法律科学（西北政法学院学报）》2006年第6期，第50～54页。同一机关制定的属于特别法与一般法的法律规范，适用“特别法优于一般法”的规则，对此学界比较熟悉。然而，不同位阶的法律也可以存在“特别法”与“一般法”关系的情况。这一情况可以分为两种类型：一是当行政法规、地方性法规、地方政府规章作为下位法时，它们的权限或内容之一是对上位法内容在不抵触原则下的具体化，以增加上位法的可操作性，它构成了上位法的特别法；二是下位法可以对上位法的一些规定作出不同甚至相抵触的规定，形成上位法是一般法，下位的变通法是特别法的关系。⑤同上。笔者认为，这一看法是对的。举例来说，《立法法》第90条规定了作为下位法的民族自治地方的自治条例和单行条例以及经济特区的法规，可以对上位法的法律、行政法规作出变通规定，允许自治条例、单行条例以及经济特区的有关规定与法律、行政法规不一致。全国人大法工委研究室编著的《立法法条文释义》认可了不同位阶的特别法与一般法的适用规则问题。它举例说，与《民法通则》相关的《邮政法》，与《海上运输合同》《铁路运输合同》《航空运输合同》相对应的《海商法》《铁路法》《航空法》，对《合同法》来说，都是特别法与一般法的关系，如果与《民法通则》《合同法》的规定不一致，应当优先适用后者。而《民法通则》和《合同法》都是由全国人民代表大会制定的基本法，《邮政法》《海商法》《铁路法》《航空法》则是由全国人大常务委员会制定的法律，在涉及到具体事项的规定时，全国人大常务委员会制定的法律能够得到优先适用。由此说明，“特别法优于一般法”的规则可以适用于不同位阶的法律规范中。

明白了上述中国一般法和特别法的法理，就会对《香港基本法》和《香港国安法》之间的一般法和特别法的关系一目了然了。

第一，《香港基本法》和《香港国安法》可以被视为同一机关制定的法律。由于《香港国安法》采用的是先由全国人民代表大会作出《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》（以下简称为《决定》），该《决定》规定了维护国家安全法的立法宗旨、基本原则和主要内容，然后再由全国人大常委会根据该《决定》制定《香港国安法》，这一前所未有的“《决定》+法律”立法形式，既不同于全国人大的单一立法行为，也不同于全国人大常委会的单一立法行为，而是全国人大和全国人大常委会共同合作制定的。但《香港基本法》与《香港国安法》相同的是，两者都是全国人大主导制定的，因此可以把它们视为同位法。从内容上来看，《香港基本法》是全国人大对香港特区政治、经济、文化、社会、军事等领域事务的一种全面的规定，而《香港国安法》则是专就香港特区维护国家安全这一特定事项所作的规定，因此，按照一般法关涉全面事务和特别法关涉专门事项的区分原则，《香港国安法》无疑是《香港基本法》的特别法。

第二，退一步来说，即使人们不把《香港国安法》和《香港基本法》视为同一机关制定的同位法，而将《香港基本法》视为全国人大制定的上位法，《香港国安法》视为全国人大常委会制定的下位法，这仍不妨碍在效力上将《香港国安法》视为《香港基本法》的特别法。其道理如同全国人大常委会制定的《邮政法》中赔偿条款是《民法通则》有关赔偿条款的特别法。

总之，特别法优于一般法的含义是法律就某一事项的特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。《香港国安法》是《香港基本法》的特别法，在维护国家安全事务方面，《香港国安法》和《香港基本法》不一致的地方，则优先适用《香港国安法》。

（二）《香港国安法》是国家安全综合性立法

1.《香港国安法》集宪法相关法、行政法和刑法内容于一体

首先，《香港国安法》是一部宪法相关法。理据主要是：第一，《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》明确指出，制定《香港国安法》有四个依据，其中三个都与实施我国宪法直接相关。第一个依据是我国《宪法》第31条的规定，“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”；第二个依据是我国《宪法》第62条第2项的规定，即全国人大有权监督宪法的实施；第三个依据是我国《宪法》第62条第14项，即全国人大有权决定特别行政区的设立及其制度；第二，按照法理，一国宪法即为一国主权之规定，《香港国安法》维护的是我国的国家主权安全，因此，从内容上来看，它属于宪法相关法。第三，《香港基本法》属于宪法相关法，而《香港国安法》旨在解决《香港基本法》第23条长期不能落实问题，因此，《香港国安法》与《香港基本法》一样，都属于宪法相关法。

其次，《香港国安法》是一部含有行政法内容的法律。《香港国安法》第 9条规定，香港特别行政区政府应当加强维护国家安全和防范恐怖活动的工作。对学校、社会团体、媒体、网络等涉及国家安全的事宜，香港特别行政区政府应当采取必要措施，加强宣传、指导、监督和管理；《香港国安法》第10条规定，香港特别行政区应当通过学校、社会团体、媒体、网络等开展国家安全教育，提高香港特别行政区居民的国家安全意识和守法意识；《香港国安法》第12条规定，香港特别行政区政府设立维护国家安全委员会；《香港国安法》第16条规定，香港特别行政区政府警务处设立维护国家安全的部门，配备执法力量；《香港国安法》第18条规定，香港特别行政区律政司设立专门的国家安全犯罪案件检控部门；《香港国安法》第48条规定，中央人民政府在香港特别行政区设立维护国家安全公署；《香港国安法》第53条规定，中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全公署应当与香港特别行政区维护国家安全委员会建立协调机制；《香港国安法》第54条规定，中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全公署、外交部驻香港特区特派员公署会同香港特别行政区政府采取必要措施，加强对外国和国际组织驻香港特别行政区机构、在香港特别行政区的外国和境外非政府组织和新闻机构的管理和服务，等等。

同时，《香港国安法》也是一部含有刑法内容的法律。这主要表现在该法第三章“罪行和处罚”的规定里。

2.《香港国安法》集实体法和程序法于一体

上述《香港国安法》中的宪法相关法、行政法和刑法内容都属于实体法，而它同时还含有一些程序法的内容。一是行政程序法的内容，如《香港国安法》第11条规定，香港特区行政长官应当就香港特区履行维护国家安全职责的情况提交年度报告。如中央人民政府提出要求，行政长官应当就维护国家安全特定事项及时提交报告；二是刑事诉讼法内容，这主要集中体现在《香港国安法》第四章“案件管辖、法律适用和程序”和第五章第55条至第61条关于三类特殊案件管辖、法律适用和程序的规定里。

笔者将《中华人民共和国国家安全法》（以下简称为《国家安全法》）与《香港国安法》作一对比，不难发现，两者有很大不同。检索相关文献，学者评价《国家安全法》共有五个亮点：一是认为它具有坚持国家总体安全观、原则性规定多、填补空白的特点；二是强调维护国家经济安全，为以后修改、完善经济安全审查措施奠定了法律基础；三是强调确保文化安全；四是强调维护国家网络空间主权，第一次明确了“网络空间主权”这一概念；五是为太空、深海和极地等新型领域国家安全提供了法律支撑。而《香港国安法》具有的集宪法相关法、刑法、行政法、实体法、程序法等于一体的特点，《国家安全法》则不具有。

二、《香港国安法》的成因

《香港国安法》是被香港形势逼出来的。①笔者在香港《大公报》2020年7月6日《在法治轨道上确立香港新秩序》一文中对此有所论述。香港恒隆集团主席陈启宗在接受记者采访时所说的一段话很朴实地道出了这一点。他说，如果要做金融或商业中心，有两个先决条件：一个是社会的平稳；另一个是人身的安全。去年在香港发生的暴乱彻底破坏了这两个先决条件。从国家安全的视角去讲，现在是逼的没办法才这样做，如果不这样做是不可能恢复这两个基本条件的，香港的金融商业中心地位就会不复存在。他反复强调，设立《香港国安法》是没办法中的办法，是被逼出来的。香港能否继续繁荣那是后话；但是你没有这两个基本条件就没有后话了，就画上句号了。所以还好有《香港国安法》。②佚名：《香港是中美进入冷战的第一战场？恒隆董事长这样回答》，http://news.ifeng.com/c/7yGTYDCbZFu，下载日期：2020年7月12日；王恺雯：《美媒主播称香港问题有“两面性”，陈启宗反击：只有事实，承认吧》，https://www.guancha.cn/politics/202 0_08_01_559728.shtml，下载日期：2020年8月1日。《香港国安法》出台的成因主要有：

（一）香港反对派一改过去“见好就收”的心态，在香港特区政府停止《移送条例》制定工作之后，仍然动乱不已，变本加厉

从2019年6月9日开始，香港反对派和一些激进势力借口反对特别行政区政府修订《移送条例》，进行各种激进抗争活动。6月21日，在特区政府已宣布停止修订《逃犯条例》的情况下，他们得寸进尺、变本加厉，暴力行为不断升级，由激进抗争升级为出现恐怖主义苗头的暴乱，最后又变成外部势力插手的“港版颜色革命”。它与以往香港社会出现的见好就收的“抗争”大不相同。2003年因为特区政府要落实宪制责任，进行《香港基本法》第23条立法，香港出现大批市民上街游行，加上个别议员“临时倒戈”，特区政府作出让步，停止了《香港基本法》第23条的立法工作，而香港社会很快就平静下来；2012年7月特区政府准备推动“国民教育”工作，几万人集会抗议，后来特区政府作出让步，停止了这项工作，香港社会也是很快平静下来。

（二）香港社会平时比较理性的一些中间立场人士放弃了过去主张对话、沟通，在法治轨道上解决争议问题的心态，对香港社会的动乱默认，甚至纵容，在过了一段时间后，才对“黑暴”忍无可忍

人们看到，平时持中间立场的一些人放弃协商对话、和平游行的理性主张，对涉世不深、误入歧途的青年黑暴分子不但不加引导、阻止，反而在一段时期内不分是非，默许纵容，直到殃及自身生活工作才感到大事不好，但已束手无策，不得不呼唤中央和特区政府出手相救。这也是回归以来没有出现过的新情况。例如，自2019年6月9日“反修例”暴乱兴起，整整两个月，香港商界沉默不语。到了2019年8月16日这一天，香港多家媒体刊登落款为“一个香港市民李嘉诚”的头版整版广告，共有两个主题：一个是“黄台之瓜 何堪再摘”，李嘉诚曾多次在公开活动时，引用“黄台之瓜 何堪再摘”八字劝戒港人，比喻香港好像“黄台之瓜”，港人“何堪再摘”，认为香港人要从香港大局利益出发，不要做出伤害香港的事。另一个是一个红色的禁止标识盖在“暴力”二字之上，左右两边分别写着“爱中国 爱香港 爱自己”与“爱自由 爱包容 爱法治”，下方则写有“以爱之义 止息怒愤”。这是香港2019年6月9日发生“反修例”风波以来，李嘉诚首次公开表态。李嘉诚发言人表示，刊登广告主要因为他认为，香港长期繁荣稳定系于“一国两制”行稳致远。今日香港，要停止暴力，坚守法治。发言人并回应港媒以下问题。问：为何刊登两个不同广告？答：基于目前香港形势复杂，难以用单一语言或沟通方法回应，“应以何身得度者，即现何身而为之说法”。问：对政府有何看法？答：现时年轻人给政府的声音和讯息震耳欲聋，政府已在绞尽脑汁。问：对年轻人有何看法？答：投放资源在青年工作，永不后悔，因为投资青年，就是投资未来。不要让今天的激情，成为明天的遗憾。

在李嘉诚的整版广告中，对于“反修例”风波中的各方，“香港市民李嘉诚”并没有直言谁对谁错，而是以爱港和反暴力作为表述核心。这道出了香港社会“最大公约数”。但香港的“黑暴”并没有按照以李嘉诚为代表的香港中间立场人士的愿望消停下来。当2020年5月全国人民代表大会作出关于建立、健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的《决定》之后，李嘉诚于5月27日书面回复传媒查询时表示，希望涉港国安立法发挥长远稳定发展的正面作用。任何国家对自身国家安全问题有权责，大家不必过分解读。通过涉港国安立法，希望可以纾缓中央对香港的担忧。李嘉诚同时表示，香港特区政府责无旁贷，要巩固香港人对“一国两制”的信心，以及强化国际社会的信任。①香港各大报纸对此均有有报道。

李嘉诚先生在这场风波中的态度变化，折射出了香港社会中间立场人士先是对“黑暴”沉默，后来才忍无可忍的心态变化。

（三）台湾地区一些民进党人物为了地区领导人选举，美国一些政客为了遏制中国发展，香港反对派为了区议会和立法会的选举，对香港社会动乱极力支持

细心观察香港去年发生的一系列极端暴力违法事件，参与者看似多为自发的年轻人，但背后却出现了训练有素的组织者、指挥者，其中不乏外国人面孔甚至外国国旗；每次行动看似松散随机，实则有预案、有协调，有路线、有目标，有指挥、有掩护，甚至在游行中还出现了一套特殊的、十分专业的手语体系。整个暴乱发展之迅速，规模之庞大，有理由让人相信，这完全是有预谋、有组织的行动，是反中乱港势力内外勾结、里应外合，意图搞乱香港、牵制中国的“作品”。

乱局背后有外部势力操纵、策划、甚至组织实施的迹象。2019年2月底，时任美国驻港澳总领事史墨客公然指责特区政府修例。3月，美国国务院发表2019年《香港政策法报告》，妄称修例威胁香港法治，侵蚀“一国两制”。此后，美国高调邀请香港反对派头面人物陈方安生、李柱铭等人访美，副总统彭斯、众议院议长佩洛西分别会见香港赴美的反对派人物。5月，由反对派人士组成的所谓“反对引渡修例美加团”赴美与国务卿蓬佩奥会面，请求美国干预香港修例；他们还参加了“美国国家民主基金会”（被曝为世界多地“颜色革命”的幕后黑手和金主，人称“第二中情局”）的论坛。6月，美国国会众议院议长佩洛西居然公开称，发生在香港的示威游行是“一道美丽的风景线”。美国部分国会议员重提所谓“香港人权与民主法案”，要求美国政府每年认证香港的“自治状态”以调整对港政策。7月，彭斯、蓬佩奥、美国国家安全顾问博尔顿分别会见香港《苹果日报》老板黎智英。8月，“港独”分子黄之锋、罗冠聪等人被曝与美国驻港澳总领事政治组主任伊朱丽在港私下会面。8月14日，美国总统特朗普在说到中美经贸问题时，宣称中国首先应“人道地”处理香港问题，暴露其为了攫取利益，遏制中国发展，大打“香港牌”的政治意图。

而修例风波爆发后，蔡英文当局对香港暴力示威活动持续进行舆论声援，不断表达肯定和支持，令台湾沦为“港独”势力大后方。台湾民进党当局积极为香港暴徒筹集物资，“时代力量”高雄市议员黄捷在社交网站发起为香港暴徒筹集物资活动，她更宣称要“港人冲前线，台湾做后勤”。在“港独”分子窜台之后，岛内“台独”势力“时代力量”大力推进台湾地区制订“难民法”及修订“港澳条例”，为“港独”分子提供“政治庇护”。2019年7月1日，香港暴徒冲击香港特别行政区立法会并大肆进行破坏的事件发生后，已有30名香港暴徒在台湾当局协助下，直接潜逃至台湾地区躲避。9月，黄之锋、朱凯迪、岑敖晖等 3名“港独”分子公开造访台湾地区，更受到了台湾地区“朝野”各党欢迎，不仅与民进党、“时代力量”会面，甚至连国民党也加入了与“港独”分子黄之锋的对话。11月，蔡英文赤裸裸地在FB发文力挺香港中文大学黑衣人与警队冲突事件。未来随着“港独”“台独”进一步合流，台湾地区有可能沦为香港“港独”势力的大后方，成为“港独”分子的“避罪天堂”。

各种目的不同、但都想浑水摸鱼的水流汇聚到一起，造成了香港社会自身再也无法自救、无法自拔的泥潭。实事求是地说，即使在暴徒之中，也没有任何人、任何力量能够掌控这一疯狂的乌合之众，如同当年非法“占中”发起人最后也被狂热的参与者抛到一边，反对派无人能够掌控暴乱局面，只能一味地抽水。

为了恢复香港社会的正常秩序，为了14亿中国人民的根本利益，中央不得不出手制定《香港国安法》。德国哲学家康德说过，人是目的，物是手段。事实证明，依靠香港现行法律已无法止暴制乱，所以，中央只能从香港实际出发，制定管用、有效的法律，保护香港绝大多数人的人身和财产安全。

（四）《香港基本法》第 23条所规定的香港特区必须进行维护国家安全立法的宪制责任，迄今没有履行，香港特区成为世界上罕见的国家安全不设防的地区

《香港基本法》第“23条立法”23年来之所以没有完成，一个关键原因是香港社会一些人没有国家意识。香港恒隆集团主席陈启宗指出，香港有一批人的“政治基因”跟内地的中国人不一样，他们从根本上不认同中华人民共和国的政体，但没有不认同大英帝国的政体。他们认老外，不认中国人；对他们而言老外放屁是香的。可以说在回归之后香港问题一直没有根本解决，或者说根本没有解决这批香港人对内地政治合法性的认同问题，而且这个情况在一些阴暗势力的操纵下还在恶化，本来普通香港人是不关心政治的。但是英国人走之前突然把“政治”放出来了。这些年来教育掌握在反对派手里，香港被他们搞的高度政治化，炮制出一种反中国的身份认同。①陈启宗：《香港民生有问题，但根在政治生态》，https://www.guancha.cn/chenqizong/2019_09_17_518161.shtml，下载日期：2020年7月17日。

陈先生还说，一些港人没有国家意识的原因主要有三：第一，香港人的“政治基因”跟内地人不一样，有新中国成立时跑下来的，有“三反五反”时跑下来的，有大饥荒时跑下来的，有“文革”跑下来的，有学潮时跑下来的，所以这些人自然对内地存有戒心甚至敌意，他们使香港人的“政治基因”变得跟内地老百姓相当不一样。第二，英国人为了自身的利益，在香港回归之前的几十年里，特别是上世纪60年代中期之后——因为那时发生了两件事：一个是银行挤兑，一个是受“文革”影响而发生的六七暴动——促使英国人培养出一种世界少见的人，即完全没有国家观念且完全没有政治意识的人。港英政府也怕香港人在国家观念上认同英国，所以绝对不承认你是英国人，不让你移民去英国，可见他们对国家观念极度敏感，所以他们就彻底抹杀香港人的国家观念，用经济来麻醉香港人。第三，那些反内地的人控制了教育界。现在上街的这些孩子们二十多年来读的书、受的教育，都是所谓的泛民派写出来的东西。你说他们会有怎样的政治意识，会形成怎样的政治生态？学校要推行国民教育，香港人不接受，为什么不接受？政治原因。①陈启宗：《从回归第一天起，在港敌对势力就瞄准了北京》，https://www.guancha.cn/chenqizong/2019_10_14_521169.shtml，下载日期：2019年10月14日。

因此，依靠香港社会来落实《香港基本法》第23条，制定维护国家安全的地方性法律，是不可能马上做到的事情，而国际反华势力和香港反中乱港分子又变本加厉地挑战、威胁国家主权，直至出现去年以来的暴乱。在这种情况下，中央不得不出手制定《香港国安法》来止暴制乱。

三、《香港国安法》的特点

“一国两制”是世界上一个新生事物，《香港国安法》是建立在“一国两制”基础上的维护国家安全的法律，因此，必然与内地和国外维护国家安全的法律制度有所不同。

（一）确立了“一元两层次”的维护国家安全法治体系

不管是联邦制国家，还是单一制国家；不管是大陆法系国家，还是英美法系国家，维护国家安全都属于中央政府的专属权力。但中国从“一国两制”的实际出发，创造了世界上独一无二的“一元两层次”的维护国家安全法律制度。

1.“一元”系指维护国家安全是中央的专属权力

根据我国《宪法》规定，国家一切权力属于人民，全国人大行使国家主权。“一国”高于“两制”，就是指全国人大及其常委会、国务院拥有对香港的主权性（全面）管治权，香港特区的自治权是中央赋予、并可增减。职之是故，中央对香港特区体现主权的国家安全事务具有根本的管辖权，《香港国安法》第 3条第 1款规定，中央人民政府对香港特别行政区有关的国家安全事务负有根本责任。所以然者何？《香港国安法》第 2条明确规定中央对香港特区的国家安全事务负有根本责任：“关于香港特别行政区法律地位的香港特别行政区基本法第一条和第十二条规定是香港特别行政区基本法的根本性条款。香港特别行政区任何机构、组织和个人行使权利和自由，不得违背香港特别行政区基本法第一条和第十二条的规定。”而《香港基本法》第1条规定的是“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分”，第12条是“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府”，这两条是表明中华人民共和国的国家结构形式是单一制，中央拥有主权，非如联邦制下中央和地方共同拥有主权。

《香港国安法》体现“一元”（中央对香港特区国家安全事务拥有根本管辖权）精神的规定主要表现为中央行使对香港特区的主权性创立制度之权。

第一，《香港国安法》第48条规定，中央在香港特区设立维护国家安全机构及其职责和特殊职权。笔者认为，中央人民政府在香港特别行政区设立的国家安全公署的权力，是一种特殊职权，特殊在于它由中央派驻，行使职权只受国家监察机关的监督，不受香港特别行政区管辖。

第二，《香港国安法》第49条规定，中央决定授予香港特区维护国家安全职权，而不是香港特区固有此项权力。因此，《香港国安法》第11条规定，香港特区行政长官必须履行就特区维护国家安全事务向中央政府负责的义务。即，定期报告和随时应中央要求而报告。

第三，中央决定香港特别行政区设立维护国家安全的专门机构并规定其职权。一是《香港国安法》第12条规定，香港特别行政区设立维护国家安全委员会，负责香港特别行政区维护国家安全事务，承担维护国家安全的主要责任，并接受中央人民政府的监督和问责；二是《香港国安法》第16条、第17条规定，中央决定香港特别行政区警务处设立维护国家安全部门机构及其人员、职责；三是《香港国安法》第18条规定，中央决定香港特别行政区律政司设立专门国安犯罪案件检控部门和负责人人选；四是《香港国安法》第19条规定，中央决定香港特别行政区财政司必须拨出维护国家安全的专门款项，并且毋须得到立法会的同意。

2.“两层次”指中央和香港特别行政区分别立法、分别设立专门机构、分别执法和分别审判

虽然别的国家从不把维护国家安全的权力交给地方，但由于中国在香港特区实行“一国两制”，所以破天荒地把一些维护国家安全的权力下放给香港特别行政区，出现了“中央”和“地方”两个层次的维护国家安全的法律制度。

第一，中央制定《香港国安法》，香港特别行政区不仅要制定配套的《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法第四十三条实施细则》（以下简称为《实施细则》）刊宪公布（《实施细则》已于7月7日生效），同时还要按照《香港基本法》第23条制定香港特区自己的维护国家安全条例。

第二，中央在香港特别行政区设立派出机构——.维护国家安全署，并对一些特定的违法案件进行执法；香港则成立维护国家安全委员会，并在律政司、警务处设立专门的执法机构进行执法。所谓特定的案件，是指《香港国安法》第55条所规定的如下三种情形之一的、经香港特区政府或者中央驻香港特区维护国家安全公署提出，并报中央人民政府批准，由驻香港特区维护国家安全公署对其直接行使管辖权：一是案件涉及外国或者境外势力介入的复杂情况，香港特别行政区管辖确有困难的；二是出现香港特别行政区政府无法有效执行本法的严重情况的；三是出现国家安全面临重大现实威胁情况的。而其他危害国家安全的案件则由香港特区国安执法机构管辖。

第三，中央司法机关和香港特区司法机关分别审理一些危害国际安全的案件。根据《香港国安法》第56、57和58条的规定，由驻香港特别行政区维护国家安全公署负责立案侦查的上述三种情况下的案件，最高人民检察院指定有关检察机关行使检察权，最高人民法院指定有关法院行使审判权；适用《中华人民共和国刑事诉讼法》等相关法律的规定；执法、司法机关依法行使相关权力，其为决定采取强制措施、侦查措施和司法裁判而签发的法律文书在香港特别行政区具有法律效力。对于驻香港特区维护国家安全公署依法采取的措施，有关机构、组织和个人必须遵从；犯罪嫌疑人自被驻香港特别行政区维护国家安全公署第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托律师作为辩护人。辩护律师可以依法为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助。犯罪嫌疑人、被告人被合法拘捕后，享有尽早接受司法机关公正审判的权利。

除了驻港国安署管辖的三类案件之外，其他危害国安的案件则归香港特区管辖。《香港国安法》第42条至第47条对此作了规定。

（二）坚持在“一国”原则基础上尊重“两制”差异

1.“两制”差异不仅表现为内地社会主义制度和香港特区资本主义制度的差异，还表现为内地大陆法系和香港特别行政区英美法系的法律技术差异，《香港基本法》兼顾了这两点差异。

在尊重内地社会主义制度和香港特别行政区资本主义制度差异方面，《国家安全法》的立法宗旨是维护国家安全、保卫人民民主专政政权和中国特色社会主义制度。而《香港国安法》的立法宗旨则是坚定不移并全面准确贯彻“一国两制”“港人治港”高度自治的方针，维护国家安全（集中表现为维护国家政治主权安全）。

《国家安全法》第1条规定的立法宗旨是“为了维护国家安全，保卫人民民主专政的政权和中国特色社会主义制度”。《国家安全法》第二章“维护国家安全的任务”中的第15条规定：“国家坚持中国共产党的领导，维护中国特色社会主义制度，发展社会主义民主政治，健全社会主义法治，强化权力运行制约和监督机制，保障人民当家作主的各项权利。”《香港国安法》第 1条规定的立法宗旨和任务是“坚定不移并全面准确贯彻‘一国两制’‘港人治港’高度自治的方针，维护国家安全，防范、制止和惩治与香港特别行政区有关的分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动和勾结外国或者境外势力危害国家安全等犯罪，保持香港特别行政区的繁荣和稳定，保障香港特别行政区居民的合法权益”，其中没有提到《国家安全法》第1条规定的中国特色社会主义制度，因为香港特区实行资本主义制度。

2.《香港国安法》防范、制止和惩治危害国家安全的行为集中在国家政治主权和领土完整领域，而内地的《国家安全法》惩治的危害国家安全的行为较之多了很多种类。

在防范、制止和惩治危害国家安全行为方面，《国家安全法》所要防范、制止和惩治的危害国家安全的行为计有第15条至第34条中所规定的二十种；而《香港国安法》所要防范、制止和惩治的危害国家安全的行为，只有分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪、勾结外国或者境外势力危害国家安全罪等四种。

《国家安全法》所要防范、制止和惩治的维护国家安全的如下行为，在《香港国安法》中都没有，即《国家安全法》第十九条规定的国家维护国家基本经济制度和社会主义市场经济秩序；以及《国家安全法》第23条所规定的国家坚持社会主义先进文化前进方向，继承和弘扬中华民族优秀传统文化，培育和践行社会主义核心价值观，防范和抵制不良文化的影响，掌握意识形态领域主导权，等等。

（三）《香港国安法》在防范、制止和惩治危害国家安全行为方面采取了一些较为严厉的法律规定

1. 一般来说，域外对法官审理案件的职业操守要求，都是着眼于专业技能和行为廉正，而《香港国安法》规定了对法官必须带头遵守《香港国安法》的政治要求，例如，《香港国安法》第44条第2款规定，自身有违反国安法言论和行为的不得担任审理危害国安法案件的法官，审理期间有危害国家安全言行的，终止其制定法官资格。

2. 一般来说，域外关于是否准予被告人被保释的条件为疑犯是否会逃跑，而《香港国安法》第42条第2款规定法官在没有确保被告人不再有危害行为的情况下，不得批准假释。

3. 一般来说，域外对行政机关的具体行政行为，都允许公民和有关法人提出行政复议及诉讼，而《香港国安法》第14条规定香港特区国安委维护国家安全的工作不受香港其他机构干涉，有关信息不公开，香港特区法院不能对香港国安委作出的决定进行司法复核。

4. 一般来说，域外刑事审判是否需要设立陪审团，是由被告人的主观愿望来决定，而《香港国安法》第46条规定律政司长基于保护国家秘密、案件具有涉外因素或者保障陪审员及其家人的人身安全等理由，有权依法决定是否需要陪审团参与审理。

5. 一般来说，域外审理案件的法官由法院内部按照有关程序决定，而《香港国安法》第44条规定，香港特别行政区行政长官应当从裁判官、区域法院法官、高等法院原讼法庭法官、上诉法庭法官以及终审法院法官中指定若干名法官，也可从暂委或者特委法官中指定若干名法官，负责处理危害国家安全犯罪案件。

6. 一般来说，域外没有把操纵、破坏选举列入危害国家安全行为，而《香港国安法》第29条第3项将“对香港特别行政区选举进行操控、破坏并可能造成严重后果”列入“勾结外国或者境外势力危害国家安全罪”。

以上六项与域外有所不同的法律规定，可以归纳为三类：一是涉及对法院和法官政治要求和权力限制的，如以上1、2、3所述情况；二是扩大政府权力的，如以上4、5所述情况；三是严格约束一些反中乱港势力选举行为的。如以上6所述情况。下面对这三类规定产生的原因做一简析。

第一，之所以对香港特区法院和法官提出政治要求和权力限制，一是因为香港法院有不少是外籍法官，危害国家安全的行为涉及对国家的忠诚，外籍法官审理危害国家安全案件容易陷入是效忠中华人民共和国，还是效忠其母国的尴尬境地。连美国最高法院的法官审案尚不能完全避免党派情结，《香港国安法》做出这样的规定是合乎情理的。二是不能不防止英国撤离香港之前有计划的“埋雷”。香港回归前，司法机构内90%是外籍人士。到了1997年，这些外国法官在司法系统内的地位，已经到了如果改变就将严重影响香港法律制度的程度。所以回归之后，为了保持社会平稳，特区政府只能继续沿用港英时代留下的外籍法官。但他们中的一些人在审理涉及国家主权的案件时，态度、判词确实令人生疑。同为“一国两制”的澳门特别行政区，2018年其立法会就一致性通过《司法组织纲要法》，规定关于涉及国家安全的案件，必须由中国籍法官审理。他们的理由是：外籍法官对涉及国家安全案件的认知往往有偏差，更倾向于用“人权”之类的所谓“普世价值”来进行判断，未能站在捍卫国家安全角度公正审判。澳门特别行政区立法时就以香港作为反面教材，香港外籍法官，在审理侮辱国旗等政治敏感性较强的案件时，往往轻判，甚至判决无罪。此外，英国人在撤离香港前，曾给香港社会政治、经济、文化等界别的5万个精英家庭、涉及22.5万人秘密发了随时可以加入英国国籍的密码。这些人实际上具有“双重国籍”，其中也可能有些司法人士，他们能否捍卫中国国家安全，是一个不能不考虑的现实问题。

第二，之所以要适当扩大行政长官和行政机关的权力，是因为香港特区的政治体制是行政主导，行政长官实行“双负责”，既对香港特别行政区负责，又对中央政府负责，特首有权依照法定程序任免各级法院法官，由特首在现有法官中指定审理危害国家安全方面的案件，并不违背《香港基本法》 “行政主导”的法律精神。

同时，规定特首指定审理危害国家安全案件的法官，也是从香港特别行政区目前的法官过去执业情况而考虑的。香港媒体人士屈颖妍在《开卷有益》一文中指出，香港东区裁判法院的一位裁判官多次在审理黑暴袭警案中，明显偏袒黑暴，令社会议论纷纷。①屈颖妍：《开卷有益》，载香港《大公报》2020年7月5日，第A3版。

与此同理，之所以让律政司长决定审理危害国家安全案件时是否设立陪审团，也是基于陈启宗先生所指出的香港社会国家认同意识较低来考虑的。万一出现让一些没有国家意识的人组成陪审团，来认定涉嫌危害国家安全的被告人是否有罪的情况，其后果可想而知了。

第三，之所以要把操纵、破坏选举列入危害国家安全的行为，是因为外国反华势力、香港反中乱港分子除了进行街头暴力犯罪之外，一直试图把操纵、破坏选举作为夺取、控制香港管治权的重要目标。2014年的“占中”非法活动就是企图推翻《香港基本法》和全国人大常委会有关决定另搞一套选举办法而进行的。

从上述三个原因来看，《香港国安法》确实如人所言是针对香港现实“定身而作”的。这再次印证了马克主义法学的一个基本观点：“社会不是以法律为基础，那是法学家的幻想。相反，法律应该以社会为基础。”②《马克思恩格斯全集（第六卷）》，人民出版社1961年版，第292页。宪法和法律“都表现了阶级斗争中各种力量的实际对比关系。”③《列宁全集（第15卷）》，人民出版社1988年版，第309页。

四、《香港国安法》的现实意义及其实施中需要注意的问题

党的十八大之后，以习近平为核心的党中央就未雨绸缪地作出判断，今后若干年，可能是我国发展面临的各方面风险不断积累甚至集中显露的时期。因此，我们必须把防范重大风险摆在突出位置，一方面力争不出现重大风险，另一方面在出现重大风险时扛得住、过得去。香港从去年 6月开始的“反修例”暴乱就是威胁国家安全的重大风险，而本次全国人大常委会会议全票通过的《香港国安法》，则是我们在出现重大风险时扛得住、过得去的一次成功立法。

（一）《香港国安法》的现实意义

1.《香港国安法》创造了一个依法抗击重大社会风险的成功范例

多年来处理香港特区问题的经验告诉人们，人心回归任重道远，解决香港一些问题是等不得，也急不得。必须注意站在道德高地、法治高地，引导多数港人认清形势，明晰利害关系，最终寻找出香港社会共同利益的最大公约数，提醒港人加以护卫。

这场暴乱的本质有一个逐渐显露的过程，香港同胞对它也有一个逐渐的认识过程。中央根据暴乱不断升级的演变过程，先后及时作出“一场暴乱”“出现恐怖主义苗头的暴乱”“外部势力插手的‘港版颜色革命’”等由表入里的系列判断分析，引导舆论，集聚民意。

到了大多数香港同胞深受暴乱危害、忍无可忍的时候，中央顺应民意，按照依法治国、依法治港的方针，采取“《决定》+法律”的立法策略，实现依法止乱、恢复秩序的目的。这两步走的立法策略，不仅体现中央处理香港问题一向的审慎态度，还体现了不仅注重惩罚、更为注重教育、指引等法律功能的理念。

这次制定《香港国安法》，可以令香港特别行政区善良的人们更加坚信一个古老的真理：“多行不义必自毙”“物极必反”“置之死地而后生”；可以令一切反中乱港的恶人们必须明白一个硬实的道理：反中乱港、做黑暴之徒是没有出路的，善有善报，恶有恶报；不是不报，时候未到；时候一到、一起都报。所以然者何？因为十四亿中国人民不希望香港乱，不希望香港是西方反华势力掌控的地区，而是一个“一国两制”下和平友爱、充满活力的资本主义社会。

2.《香港国安法》扎扎实实地告诉港人什么是“一国”的含义、什么是“一国”高于“两制”原则

在《香港国安法》出台之前，香港社会没有多少人知道“一国”的含义，而这次制定的《香港国安法》非常清楚地告诉港人，“一国”就是指中华人民共和国的主权，主权主要包括两大项内容：一是国家对内的统治权，二是国家对外的防御权。对于前者，《香港国安法》第三章中的第一节“分裂国家罪”（两条）、第二节“颠覆国家政权罪”（两条）和第三节“恐怖活动罪”（五条）作了详细的规定；对于后者，第四节“勾结外国或者境外势力危害国家安全罪”（两条）作了详细规定。从“分裂国家罪”的规定中，人们可以知道煽动、实施“港独”，或者宣扬香港拥有“次主权”、试图把香港变成一个“半独立政治实体”都是涉嫌犯罪；从“颠覆国家政权罪”的规定中，人们可以知道实施所谓“结束一党专政”行为、推翻中央政权和香港特区地方政权行为都是涉嫌犯罪；从“恐怖活动罪”规定中，人们可以知道一切造成严重社会危害的黑暴恐怖活动都会涉嫌犯罪；从“勾结外国或者境外势力危害国家安全罪”的规定中，人们可以知道一切为美领馆等外国或者境外机构、组织、人员窃取、刺探、收买、非法提供涉及国家安全的国家秘密或者情报的；请求美国政府国会等外国或者境外机构、组织、人员实施，与美国等外国或者境外机构、组织、人员串谋实施，或者直接或者间接接受美国国会民主基金会等外国或者境外机构、组织、人员的指使、控制、资助或者其他形式的支持，实施危害国家统一、严重干扰包括香港在内国家内政、操纵破坏香港特区选举并可能造成严重后果等行为的，均涉嫌犯罪。这些规定不溯及既往的行为，旨在“先教后刑”“先礼后兵”，德治和法治相结合。

在《香港国安法》出台之前，香港社会没有多少人知道什么叫“一国高于两制”，而这次制定的《香港国安法》非常清楚地告诉人们，“一国”高于“两制”的基本含义，就是中央的主权（对内统治权和对外防御权）不可分割、不可转让、不可动摇，香港特区的资本主义制度是维护中央主权权威条件下的资本主义制度。中央可以行使对香港特区的创制权，为香港建章立制（建机构、定规矩）；中央可以行使对香港特区的主权性管治权，凡是香港特区不能自行解决的重大问题，中央可以出手解决。有人说一旦中央维护国家安全机构出手惩治若干特殊情形下的危害国家安全犯罪活动，就是“两制”即死之时，但说这种话的人更应该明白：如果中央不能有效制止香港特区不能制止、不便制止的危害国家主权的犯罪行为，那就会“一国”不在，还何谈“两制”！坐下来，都好说；动起手，那就是“你死我活”。

3.《香港国安法》对平息香港社会延续一年多的暴乱起到了立竿见影的作用

法律应该使人免于恐怖，这是《联合国宪章》明确强调过的国际社会共识。从2019年6月开始的香港反“修例”风波，黑浪迭起，恐怖主义横行，飞机场被占领，交通要道被堵塞，地铁被迫中止运行，内地赴港学习的学生被驱赶，中资企业和机构受冲击，无辜老人被焚烧，使香港市民生活于水深火热之中，止暴制乱成了香港头等大事。《香港国安法》实施之后，暴乱立刻止息，涉嫌犯罪分子闻风而逃，策划者纷纷洗手、退出，“一法安天下”绝非夸大之说。法律的基本功能之一是稳定秩序，要管用，要让人民能够安定生活和工作，而《香港国安法》做到了这一点，这正是绝大多数香港市民最后认同《香港国安法》的根本原因。

（二）实施《香港国安法》需要注意的问题

法律的生命和权威在于实施。在实施《香港国安法》时，要注意以下两个问题。

1. 坚守法律注重惩罚人的行为而不是思想的法治思维，在防范、制止和惩治危害国家安全行为中，坚持“打击极少数，保护大多数”的原则。香港人心回归是一个较长的历史时期，对国家认同意识还需要一个较长的过程。在这种背景下，只要没有实施危害国家安全的具体行为，对仅仅限于言论、而没有行为的人，还是要立足于教育。这样才能“打击极少数，保护大多数”，这也正是《香港国安法》的立法指导思想之一。

2. 特区政府要尽力创造有效实施《香港国安法》的前提条件，即“集中精力发展经济、切实有效改善民生、循序渐进推进民主、包容共济促进和谐”。战争是政治的继续，政治是经济的集中表现。香港回归以来，尽管历届特区政府都积极努力地培育新的支柱产业，但一直效果不彰。没有新的支柱产业，年轻人的创新创业等上升渠道就堵塞了。经济不增长，就业就会有问题；就业有问题，住房就会有问题。一系列的民生问题必然接踵而来。解决民生问题的根本途径不仅仅给困难群体“输血”，更重要的是政府要采取有效措施激发大众创新、创业的热情和行动，激活大众的“造血”功能。现在是“输血”不够，“造血”也不够。

民主的实质是监督政府，选举仅是其中选项之一。一些人想倒退到港英时期，但英国人一百多年来都不让香港搞民主。现在不是不搞民主，而是要搞什么样的民主。是要通过民主选举选出对抗中央政府的人吗？是要选出勾结外国势力、遏制中国和平发展的民族败类吗？是要选出不懂经济、不懂管理、只会搞民粹主义的变色龙政客吗？这些显然是不行的。还是要依法循序渐进推进民主，选出一个认同主权中国、融入经济中国、热爱山水中国、尊重政治中国的特首。

香港反对派中本来有些人是主张与政府对话、反对违法“抗争”的，但就是为了捞取选票而背离初心，落入疯狂的潮水中。民主应当理性，然而有时却会使人疯狂。包容共济，就是开展对话，发展协商民主。香港素有“行政吸纳政治”的协商对话传统，香港反对派也不是没有尝到对话协商的甜头。现在尘埃落定，还是坐下来和政府协商解决问题吧。票决民主和协商民主如今是世界两大民主形式，香港不要死守一种。协商民主的精神就是社会各界、各方共建、共治和共享。

3. 积极实施国家安全和国民教育，奠定实施《香港国安法》的思想文化基础。香港大概是世界上唯一缺少国家意识的地区，许多报纸至今还是分为“香港版”和“中国版”；过去国家领导人到香港特区被说成“访港”，直到2017年才被纠正为“视察香港”；过去特区官员到北京述职，特区官员和中央官员面对而坐，似乎两者平起平坐，直到近年才改为中央主要领导人坐中间，主持述职，其他人坐在下方。这才体现了“一国”高于“两制”的原则。一沓子纲领不如一个行动，国家安全和国民教育的成功与否，关键是能否进课堂、进教材、进考试，关键是抓好教师的培训、授课资格。现在有了《香港国安法》，政府有依靠、有抓手了，绝对不能错失良机，必须让《香港国安法》在香港特区生根开花。

在上个世纪90年代之前，港英政府几乎从不任用华人担任高官。后来觉得香港回归势不可挡，才任命几个华人高官，但这些华人高官无权参与决策。回归后实施“港人治港”，但管治能力总要有一个锻炼、提高过程。我们相信，香港特区政府会在风风雨雨中百炼成钢，成为香港实施“一国两制”的熟练水手。

中国共产党人是诚心诚意地在香港搞资本主义的，香港的爱国爱港爱家乡人士为内地发展所做的巨大贡献，我们从来没有忘记。同样，内地为香港提供的发展发财机遇，大多数香港同胞也从未忘记。香港好，祖国好；祖国好，香港更好。内地和香港，血浓于水，《香港国安法》不是希望“一国两制”变成“一国一制”，而是真心地希望“一国两制”行稳致远。