“监管沙箱”模式对海南自由贸易港离岸金融监管的启示及对策

王淑敏 ，李艾玲

引言

离岸金融是设立在一个国家境内，与该国家本土金融体制相区分，不受该国家金融法律及法规的管制，主要是非居民之间的金融交易和财务活动。①何念如：《离岸金融：定义、类型及实践》，载《区域金融研究》2017年第11期，第17页。从国际实践出发，世界上多数自贸港（区）为顺应经济全球化的发展都配备了相应的离岸金融市场。但离岸金融市场的建立是一把“双刃剑”，离岸金融因其“两头在外”的自然属性，必然会带来相应风险。基于海南自由贸易港境内关外的法律地位，具备开展离岸金融创新业务的先天优势。采用何种模式更适宜海南自由贸易港，并被载入未来“海南自由贸易港法”值得我们深思。在这方面，英国等国的“监管沙箱”模式具有一定的先进性。基于此，本文通过比较域外各国“监管沙箱”模式，说明对海南自由贸易港的启示，为“海南自由贸易港法”立法提供合理的建议。

一、“监管沙箱”模式对海南自由贸易港离岸金融监管的必要性

基于海南自由贸易港具有境内关外的法律地位，在这一区域内从事离岸金融活动，与一般区域内的离岸金融业务有所区别，表现在自由的离岸业务环境与适当的风险监管的辩证统一。

（一）“监管沙箱”模式为海南自由贸易港离岸金融提供更加宽松空间

1. 海南自由贸易港的金融创新需要离岸金融业务

中国共产党中央委员会和国务院于2020年6月1日公布了《海南自由贸易港建设总体方案》，该方案一方面支持跨境资金流动自由便利，构建多功能自由贸易账户体系。另一方面，支持推进服务贸易，破除境外交付、消费等壁垒，实施与跨境贸易服务相配套的资金支付与转移制度。①《海南自由贸易港建设总体方案》第9条，第10条。建立海南自由贸易港作为自由贸易区的最新版，为发展离岸金融业务提供了额外的机会。目前，国内具有开办离岸金融业务的银行均已在海南设立分支机构开展离岸金融业务。

2.“监管沙箱”具有监管优势

“沙箱”由计算机信息技术方面传布而来，它提供了一个虚拟的执行环境，允许用户在其中运行或执行其他软件程序，如此一来，即使软件中存在恶意程序，也将会被其检测出来，检测出来的恶意程序会被迅速安置在临时文件中，立即丧失了对计算机的实质性伤害。②李仁真、申晨：《监管沙箱：拥抱Fintech的监管制度创新》，载《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2018年第5期，第107页。

首先，“监管沙箱”具有独立性。从“沙箱”到“监管沙箱”，其不同之处在于：“监管沙箱”提供相对独立的试验环境，规定一系列的试验标准和要求，然后对金融创新产品进行基于真实金融市场的试验，该金融产品只有完全达到监管要求才算试验成功，方可投入到金融市场。一方面，这样的监管方式有助于为创新产品提供迅速投入市场的机会，保持金融市场创新活力。另一方面，“监管沙箱”在保证试验结果有效性的同时，始终将测试风险约束在可控范围内，以确保消费者权益及维护金融市场稳定。

其次，“监管沙箱”具有便利性。一是在有效防范金融风险的前提下，提供更加便利的平台。金融企业在这一自由的平台中模拟测试，不用担心触犯监管规则；二是为金融监管机构与金融企业搭建了合作沟通的桥梁。针对不同企业提供多种方案，并派以专员及时沟通；三是“监管沙箱”对进入测试的金融产品进行实时监控，从而有效地防范和化解不确定风险。而当前海南自由贸易港离岸金融风险的防控工具显然不能妥洽现代金融发展与风险防范之间的平衡。

3. 海南自由贸易港离岸金融存在风险，需要“监管沙箱”守住底限

根据学者评估，我国离岸金融一般风险分为几类（见表1），其中，信用风险为首要风险。③陈云英：《海南自贸区（港）离岸金融的风险防控研究》，载《中国集体经济》2019年第35期，第83页。这主要是离岸金融“两头在外”的自然属性使得离岸金融活动双方具有“非居民”的性质，广泛的外延大大增加了金融监管的难度。

表1：我国离岸金融一般风险类型④ 童士清：《自由贸易区离岸金融风险监管研究》，载《科学发展》2019年第8期，第37页。

利率风险离岸金融业务由于市场利率变动导致的离岸金融业务收益或价值损失。市场风险 汇率风险 汇率变动导致的离岸金融业务损失。股票价格风险 离岸客户贷款质押股票价格变动带来的风险。资产价格风险 离岸金融业务所持有的各类抵押资产价格变动带来的风险。法律风险（1）离岸银行在决策时未充分考虑到离岸客户所在地的法律；（2）离岸金融业务经营活动中因内部系统、人员或外部因素带来的风险；（3）其他风险转化而来的法律风险。操作风险 （1）离岸银行内部职员违反法令和银行规则的行为；（2）离岸金融服务处理过程中的业务错误等风险。

（二）海南自由贸易港现行的离岸金融监管模式的弊端

基于现行的离岸金融监管模式过于严格，不利于海南自由贸易港宽松的金融环境，主要存在以下问题：

首先，采用严格的事前准入监管体制，限制金融牌照的发放范围。目前，我国离岸金融市场业务主要体现于离岸银行业务，以离岸银行的资质为例，国内目前仅有四家具备从事离岸金融业务资格的银行：交通银行、平安银行、上海浦东发展银行和招商银行。①辛继召：《海南离岸金融怎么做：引入金融机构、建设大宗商品及离岸贸易交易所》，http://news.10jqka.com.cn/20181017/c607577 290.shtml，下载日期：2019年11月8日。事实上，监管机构并未向同样具有经营离岸金融业务资格的外资银行发放专门牌照，这似乎限制了某些具有实践经验且客户资源丰富的外资企业在离岸金融领域大展拳脚的机会。

其次，金融产品进入市场之前缺少专业测试机制，专业人士才能尚未充分发挥。按照海南省公布的第二批 5个自由贸易先导区制度创新成果：海南省不单单第一次开创了“候鸟”人才工作站，还创建了“候鸟人才服务网”在线服务平台。这些站点和平台为海南自由贸易港的建设筹备了关键的人才补充。根据相关数据表明，全省已经联系掌握了171名“候鸟”院士，②李磊：《重磅！海南发布第二批5项自贸试验区制度创新成果》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1630493779595076601&wfr=spide r&for=pc，下载日期：2020年2月29日。其中不乏金融领域的专家。但现阶段，他们在海南自由贸易港离岸金融监管方面发挥的作用尚不明显。

再次，缺乏监管机构与金融机构的良性合作监管机制，风险显露时无法矫捷衔接。作为监管机构，海南省地方金融监督管理局负责贯彻执行自贸试验区和自由贸易港政策措施。但目前海南省地方金融监督管理局与开办离岸金融业务的银行之间缺乏协调配合，导致无法及时调整其发展状态，亦无法有效遏制其已经产生的不良后果。

最后，缺乏上市金融产品追踪机制，金融风险骤不及防。目前海南省金融产品提供主体仍限于银行业，为了对大型银行海南分行，海南银行，海南省联社等银行机构提供的金融产品进行监管，海南省公布了《海南省（暂行）银行业金融机构小微企业金融服务工作考核评价办法》（以下简称为《办法》）。其对金融机构的追踪监管具体来说有以下几个方面：其一，考核时间间隔较长。该《办法》采取年度考核和日常考核结合的方式，而日常考核也以季度为单位，③《海南省（暂行）银行业金融机构小微企业金融服务工作考核评价办法》第3条。无法对金融产品进行实时监控；其二，监管机构人员不足。每年初的定期检查监管机构都会聘请第三方中介协助监管，不免有“巧妇难为无米之炊”之嫌；其三，事后追踪不足。该办法规定年度考核连续两年不合格的企业应退出小额贷款市场，但在实践中尚未有 1起由监管部门强制退出的案例，而监管部门往往在金融产品出现问题时才惊觉其已不同程度地波及到金融市场的安全性。

综上所述，基于离岸金融难以监管的自身特点及现行监管制度不达时宜的掣肘，探寻与离岸金融活动相契合，并能够推动离岸金融产品创新的监管体制便成了海南自由贸易港发展离岸金融业务的关键所在。从而在世界范围内的监管模式搜寻中，或许能够得到一些启示。

二、“监管沙箱”模式辨识及各国模式比较

始于英国的“监管沙箱”模式对于其他国家具有引领和示范作用，新加坡和澳大利亚紧随其后，分别创设了各自模式。

（一）“监管沙箱”模式

本节通过阐述英国、新加坡和澳大利亚的典型“监管沙箱”模式，并进行对比，以期为自由贸易港适用“监管沙箱”提供有益思路。

1. 英国模式

为了均衡金融创新和监管，英国金融监管机构（Financial Conduct Authority，以下简称为FCA）于2015年正式创设了“监管沙箱”，并出台了相关使用指南，主要对以下有所指导：

首先，规定测试的对象主要包括：（1）希望通过市场许可的企业；（2）已经通过许可但其产品或服务还未经测试的企业；（3）其他辅助金融服务机构开展业务的科技企业。

其次，“监管沙箱”的操作流程（见图1）大致分为以下三个阶段：一是申请阶段。企业向FCA提交“监管沙箱”试验的申请，由FCA来决定申请人的产品或服务是否能够达到“监管沙箱”测试的审核标准。审核标准主要包括：（1）测试产品或服务是否属于金融行业；（2）测试产品或服务是否显著创新；（3）测试产品或服务是否有益消费者；（4）确有在沙箱中测试的必要；（5）测试企业对测试产品或服务足够投入，并了解相关法规，能够采取措施降低有关风险。二是确认阶段。如果上述企业通过了申请审核，FCA将指定专门的联系人与该企业协商沙箱测试的方案，包括制定参数、保护消费者权益等内容。①边卫红、单文：《Fintech发展与“监管沙箱”——..基于主要国家的比较分析》，载《金融监管研究》2017年第7期，第85页。三是后续阶段。企业开始测试，由FCA对测试情况持续监测。如果出现可能的风险，监管者会对测试随时叫停。测试结束后，企业须在四周内将测试报告提交给FCA审核。假如最终报告得到批准，企业能够决定是否将该产品或服务升级到金融市场。②FINANCIAL CONDUCT AUTHORITY:Regulatory Sandbox,http:www.fca.org.uk/publication/regulatory-sandbox.pdf,下载日期：2019年11月13日。

图1：“监管沙箱”操作流程

由此可知，英国“监管沙箱”模式的特点可以归结为以下几个方面：其一，规定测试适用范围。英国“监管沙箱”模式将测试对象主要设定为希望得到许可或已经许可但尚未测试其产品或服务的金融企业；其二，保护消费者的权益。FCA在审核金融创新企业的测试申请时，始终把测试企业的产品或服务能否让消费者受益摆在第一位；其三，监管机构全流程地参与了测试。也就是说，从金融创新企业开始测试到测试结束，监管机构都全流程地参与了测试活动，可以对在测试中出现的问题及时把握并及时采取规避措施。

2. 新加坡模式

这一模式源自英国模式，但结合本国国情有所改良。自“监管沙箱”推出以来，新加坡金融管理局（Monetary Authority of Singapore，以下简称为MAS）也随之出台了《监管沙箱指南》。在该指南中，MAS将“监管沙箱”的适用范围限定于金融科技（FinTech）领域，明确提出了利用“监管沙箱”制度为金融科技企业提供一个相对安全的测试环境，在这个测试环境里，监管机构可以暂时放宽对测试产品和服务的法律监督，也就是说，注册到沙箱中的金融科技企业，在事先提交申请的条件下，被允许从事可能与现行法律和法规发生冲突的业务。①Monetary Authority of Singapore:FinTech Regulatory Sandbox Guidelines,http://www.mas.gov.sg/~/media/Smart%20Financial%20Cen tre/Sandbox/FinTech%20Regulatory%20Sandbox%20Guidelines.pdf,2019-11-13.另外，MAS也会根据测试结果调整相关的监管规定。

由此可见，新加坡的“监管沙箱”模式相较于英国又多了两项特点：其一，将沙箱测试范围缩小到了金融科技领域；其二，加强监管机构与金融企业之间的合作。如果测试企业通过了申请审核，管理局将指定专门的联系人与该企业进行充分沟通，并最终确定沙箱测试的方案。另外，监管机构也会根据沙箱测试的结果，相应地调整监管制度。尤其后者，彰显其及时调整的灵活性，最为值得借鉴。

3. 澳大利亚模式

澳大利亚在“监管沙箱”中引进了“白名单”模式值得关注。换而言之，创新企业提交的测试申请在个别情况下澳大利亚证券投资委员会（Australian Securities and Investment Commission，ASIC）未必一一调查，这进一步提高了“监管沙箱”的测试效率。此外，澳大利亚也是唯一一个允许符合标准的金融科技企业在一年内无需金融许可证就能销售其基本金融产品并提供简单投资服务的国家。②Australian Securities & Investments Commission:Testing fintech products and services without holding an AFS or credit license,htt p://download.asic.gov.au/media/4420907/rg257-pub lished-24-februrary-2017.pdf,2019-11-13.这有效地加快了金融产品的上市时间，促进了初创金融科技公司的发展。

实际上，在澳大利亚获得金融执照的法律规定不仅要求金融科技企业雇佣律师和其他高科技人才，还需要企业调整一部分资源以满足金融创新和企业发展的要求。另外，考虑到整个授权过程最多可能需要18个月，这对新兴企业来说无异于雪上加霜，更不利于企业筹措集资。是以，在这种环境下金融创新企业的发展举步维艰。

（二）典型“监管沙箱”模式比较

根据前文，现将上述国家的“监管沙箱”模式加以比较，以此为海南自由贸易港离岸金融监管提出有益启示。

表2：“监管沙箱”模式国家对比① 表格内容由作者整理所得。

结合前文，总结出域外“监管沙箱”具有以下特点：其一，全流程的动态监管。“监管沙箱”旨在从传统的金融市场“严进”或“严罚”的事前市场监督转换为覆盖事前、中、后的动态监督，即注意放松事前管理、注重事中金融业务的市场反应，并及时作出相应调整，事后的管理亦由“惩罚性”转为“监督性”，最大限度地避免不必要的市场动荡。其二，专业性测试。以上三种典型模式均体现金融测试“专业性”的共性。其三，良性的合作监管机制。“监管沙箱”打破了传统的监管机构主导监管模式，而是创立一种合作监管模式，加强监管机构与金融机构之间交流合作，在测试过程中，两者经过充分的沟通，最终才确定测试方案，这样最大程度地保障了测试结果的有效性；另外，针对测试结果，监管机构亦能根据测试结果做出监管政策的调整，而非强制让金融机构适应监管要求。其四，追踪监督。纵观三种典型模式，金融监管均遵循市场的资源配置作用，监管机构“有所为”，亦“有所不为”。“有所为”即积极促进金融科技的创新和发展，注重风险防范；“有所不为”意味着监管机构绝不会事先介入市场自由配置，但通过跟踪和监督，密切关注上市金融产品的发展动向，保证风险可控。其五，适当放松监管的“试点”机制。与传统金融不同，金融科技的发展日新月异，初创金融科技企业更急需将金融产品投入市场，监管机构应综合考虑被试验产品而设置适当放松的监管情境，使更多的创新金融产品能够进入市场，为金融市场注入无限活力。

三、域外“监管沙箱”模式的启示及“海南自由贸易港法”的建议

结合上文，下文主要从将事前监管改为全程动态监管、专业性监管、开展良性合作监管、追踪监管以及适度监管理念等方面来探讨对海南自由贸易港离岸金融监管体制的启示，对于“海南自由贸易港法”中引入这一机制，提出合理建议。

（一）域外“监管沙箱”模式的启示

1. 将事前监管改为全程动态监管

通过试验，可以准确地预测风险，将监管力度移至业务活动之中，即实现动态监管。试验前，只有自身尽到调查产品安全义务及达到试验各项资格的金融机构才可提交申请，达到资格的试验方与监管机构充分合作达成试验方案，这意味着最大可能地保障金融产品试验的可操作性。试验中，强调设定适当的保护情境，以保障消费者权益，并且在试验过程中及时调整措施，确保试验能够有效实施。测试后，监管机构应确保企业完全践诺或解决对测试客户的当前义务。是以，“监管沙箱”全程动态的监管体制弥补了目前海南金融领域传统监管的缺陷，有利于维护金融系统的整体稳健。

2. 专业性监管

“监管沙箱”对金融风险测试和风险防范具有相对的专业性：其一，感知风险的高敏感性。“监管沙箱”针对隐蔽性高、传染性强、传播快等金融风险问题有较高的探视和感知能力；①李丹丹：《探索金融科技创新监管工具》，http://egs.stcn.com/news/detail?id=528866，下载日期：2019年12月6日。其二，测试风险的规范性。“监管沙箱”制定了完备的测试产品监管规则，针对不同企业分配专门测试人员进行监测分析和评估工作，改善了金融监督的针对目标，更加渗透和专业；其三，风险防范的引导性。“监管沙箱”在正确引导金融机构依法合规保护消费者权益的前提下，运用现代信息技术进行信息公开、产品公示、社会监督等柔性管理方式提质增效，营造安全、开放的金融发展环境。

3. 开展良性合作监管

“监管沙箱”模式开启了监管机构与金融机构之间的良性合作监管机制，可阐述为两个方面：其一，测试前的交流沟通。监管机构与金融机构经过交流沟通后共同确定测试方案，这样不仅可以兼顾金融机构的需求，更重要的是能够确保试验的可操作性；其二，试验过程中以及试验后，监管机构亦会根据试验反应作出监管政策调整，而非强制金融机构适应监管要求。换言之，金融机构会根据测试结果修改自己的产品，而监管机构亦会做相应的监管调整。以英国为例，在第一批测试中约有1/3的企业在其产品或服务正式上市之前，基于在沙箱中所获得的经验对自身的商业模式进行了修改。②张雯：《英国启动监管沙箱一年来的进展与结论》，http://m.sohu.com/a/214297754_481893，下载日期：2019年11月11日。为保护消费者权益，FCA也与金融企业配合制定了相应的防范措施，设置了退出预案。

4. 追踪监管

“监管沙箱”中对金融创新产品的监管主要体现在申请审核、协调测试及追踪监督三个阶段。在前两个阶段，监管机构与金融机构处于合作关系中，监管机构能够及时把握金融机构的运行动向，在最后的追踪监督阶段中，监管机构也会根据测试后的风险境况作出管理规划，以时刻保证风险可控。

5. 适度监管理念

“监管沙箱”模式的提出传达了清晰的监管底层逻辑，也就是认识到金融创新是促进有效竞争，给市场带来裨益的重要门径，严格的监管体系对金融创新的发展徒劳无益，通过“监管沙箱”模式，一方面让金融创新产品可以在监管机构的特殊许可下，低成本地快速进入市场；另一方面也可以及时调整不达时宜的监管制度，让其反服务于金融创新。因此，监管机构对金融市场的监管“过早”或“过迟”都不利于离岸金融的健康发展，只有适度监管才能达到金融创新最大化与风险防范的内在平衡。

（二）“海南自由贸易港法”的立法建议

笔者通过梳理以上域外“监管沙箱”模式对于海南建设自由贸易港离岸金融监管体制的经验启示，对于“海南自由贸易港法”中引入这一机制，提出以下建议。

1. 规定全程动态的“监管沙箱”

在海南自由贸易港引入“监管沙箱”机制，首先，建议“海南自由贸易港法”规定“监管沙箱”的定义，划定“监管沙箱”适用范围。其次，对于“监管沙箱”的测试主体加以要求。具体总结如下：（1）要求进入“监管沙箱”的法人、自然人及非法人组织在进入测试前都要到监管机构完成注册、登记和备案的法律程序；（2）要求参与测试主体在测试前签订遵守法律法规、维护消费者权益的承诺声明；（3）对参与测试主体的市场份额、地位、商事活动加以审查，防止滥用“监管沙箱”宽松的测试环境，恶意破坏离岸金融市场的正常秩序。最后，建议“海南自由贸易港法”规定“监管沙箱”完整的测试流程，实现海南离岸金融市场有法可依，科学监管。

2. 建立风险防范专业机制

首先，对风险的高度敏感是风险防范机制的基本要求。建议运用新兴的金融科技技术，与时俱进，高效感知、预测金融风险；其次，监管规范是风险防范的重要保障。一方面，建议“海南自由贸易港法”应以“多原则、少规则”规范金融组织的权利义务。考量目前及未来海南自由贸易港将采用的金融监管体制，明确离岸金融市场参与者和金融监管机构的权利和义务，制定金融风险预防和管理目的等重要事项的原则规定；与此同时，金融监管部门应制定“监管沙箱”的规范性文件，引导金融机构科学参加沙箱测试，并在风险防范方面发挥作用。

3. 建立监管机构与金融机构的合作机制

首先，回顾海南自由贸易港离岸金融当前的金融监管体系，不难发现，引入“监管沙箱”的首要步骤就是明确监管主体。目前，离岸金融领域仍由中国人民银行、证监会和银保监会负责统领管理，与此同时，由于地缘位置及信息获取等方面的特别优势，海南地方金融监督管理局似乎更能及时检测离岸金融风险，因此，建议“海南自由贸易港法”厘定监管部门之间的职能边界，避免测试企业盲目求索。其次，明确监管机构与金融机构之间合作的形式，包括签署合作备忘录，内容涵盖离岸金融产品的市场准入标准、市场准入方案，保证切实可行。最后，对于从事“监管沙箱”测试的监管机构内部人员，要求其获得相应的技术资格，保障测试及沟通的有效性。

4. 建立风险追踪机制

在构建“监管沙箱”模式的同时，对被测试产品风险追踪系统进行完善确有必要。“海南自由贸易港法”应规定监管者追踪监督金融产品进入测试及投入市场后的方式，包括制定管理规划，涵盖金融产品的市场投入、销售、盈利等方面的管理。与此同时，使用区块链技术，记录金融商品的流通过程，形成完整的信息链，以保证金融产品的来源可查、去向可追，有责可究，助力金融监管机构风险监控。

5. 适当放松监管的“试点”机制

发展离岸金融，需要立法者、执法者以及监管机构重点考虑金融创新与合法合规之间的平衡关系，在实际操作层面，可以优先授权信用良好、实力基础较为雄厚的金融企业作为试点单位，在引入“监管沙箱”机制的同时，适当放松对监管“试点”的监管力度，根据测试的具体情况，逐步优化和完善“监管沙箱”机制的本土适用。同时，建议“海南自由贸易港法”放宽对于经“监管沙箱”测试之后进入真实金融市场的离岸金融产品监管，释放金融机构更多自由。

四、结语

通过对比“监管沙箱”模式在各个国家的实践，探析“监管沙箱”模式对海南自由贸易港离岸金融监管的启迪，提出“海南自由贸易港法”如下建议：一是规定全程动态的“监管沙箱”，明晰测试流程；二是建立风险防范专业机制，运用新兴金融科技技术加强风险感知，规范监管规则；三是建立监管机构与金融机构的合作机制，明确相关监管部门的职能关系，规定监管机构与金融企业之间合作的形式；四是建立风险追踪机制，形成完整的信息链条，助力金融监管机构风险监控；五是适当放松监管的“试点”机制，赋予金融机构更多自由。