高质量发展阶段推进长株潭一体化发展研究

王 铮 康 杰

（中共福州市晋安区委党校，福建 福州 350001；湖南省社会主义学院，湖南 长沙 410016）

习近平总书记在湖南考察时强调：“要在推动高质量发展上闯出新路子，在构建新发展格局中展现新作为，在推动中部地区崛起和长江经济带发展中彰显新担当，奋力谱写新时代坚持和发展中国特色社会主义的湖南新篇章。”[1]推动经济社会高质量发展是以习近平同志为核心的党中央对湖南提出的新要求，也是指导湖南进一步改革开放、创新发展的行动纲领和根本遵循。作为湖南经济核心增长极，长株潭要紧紧抓住进入高质量发展阶段的历史性机遇，主动融入国家发展战略大局，在建设富饶美丽幸福新湖南中承担起示范引领的重任。

一、高质量发展阶段长株潭一体化发展面临的历史性机遇

（一）国家政策的支持

推动经济社会高质量发展是党中央对湖南发展形势作出的精准研判，也是新时代建设社会主义现代化强国奋斗目标赋予湖南的新使命，标志着湖南在全国开放发展进程中扮演的角色越来越重要。作为湖南开放发展的核心区，长株潭始终是国家重大发展战略和政策措施的主要落脚点和承接处。近年来，长株潭先后获得一系列国家战略性决策支持，例如，2015 年4 月，国务院批复同意设立湖南湘江新区，成为我国中部地区首个国家级新区，为长沙融入“一带一路”和长江经济带发展战略，打造“一带一部” 核心增长极并引领我国中部地区创新发展注入了强劲动力；2016 年12 月，长株潭获国家工信部批准创建中国制造2025 试点示范城市群，为长株潭在打造制造强省乃至制造强国战略中发挥积极作用给予了更多的政策支持；2020 年9 月中国（湖南）自由贸易试验区正式获批成立，为湖南主动融入国际经贸合作，促进国际国内“双循环”格局的形成带来了前所未有的机遇。

（二）优势资源的倾斜

资源在城市群一体化建设和发展中起到了至关重要的作用。随着一系列战略部署的推进和利好政策的落地，在市场主体的资源调配作用下，长株潭对于资源的吸纳能力进一步增强。一方面，长株潭作为全省的核心增长极，以占全省1/7 的国土面积和22%的人口，创造了超过40%的经济总量和财政收入，如此高的资源利用效率吸引了全省的优势资源向长株潭聚集。另一方面，随着“一带一部”战略定位的持续推进，长株潭城市群在全国发展版图中的定位更加精准，无论是承接东部产业梯度转移，还是长江经济带开放开发，长株潭对于全国乃至世界资源的聚合能力进一步增强。大量资金、先进技术、文化创意资源的涌入以及交通、物流、通信等基础设施建设的提质改善，为长株潭一体化发展提供了强大的资源保障。

（三）高端人才的集聚

“人才资源是第一资源”，高端人才聚集既是长株潭的传统优势，同时也是高质量发展给长株潭带来的巨大红利。一方面，湖南省所有的国家“双一流” 建设高校、绝大部分高新技术类职业院校、科研院所均布局于长株潭地区，为长株潭一体化发展提供了高端技术型和产业紧缺型人才支撑。另一方面，随着经济社会发展水平的提高，长株潭对于高端人才的集聚能力越来越强。以省会长沙为例，通过“长沙人才新政22 条” 等一系列人才政策的颁布实施，自2017 年以来，长沙市每年人口净增量均超过20 万人，其中“全市人才总量从2017 年的110 万增加到今年（2020 年）年初的150 余万。在近年全国城市人口净流入率、中高端人才净流入率排行榜中，长沙均稳居全国前三。”[2]高端人才的集聚在满足长株潭高质量发展需要的同时，反过来也促进了长株潭的进一步创新发展。

二、长株潭一体化发展面临的风险与挑战

（一）三市之间的行政壁垒和体制机制障碍依然存在

长株潭地区分属三个不同的地级市，行政边界的划分使得各行政主体的价值取向和职责边界各有不同。一方面，当相互之间出现利益冲突时，例如在国家重大基础设施建设选址、大型企业落户等方面，各市为保护自身利益可能会出现争抢资源、恶性竞争的行为，甚至可能导致地方保护主义抬头，逐渐消磨一体化的民意基础。另一方面，当各行政主体的权责不明确时，各市之间的协调机制就难以建立。受传统行政区划的影响，长株潭三市之间“各扫自家门前雪”的现象依然存在，例如，三市交界处发展现状不容乐观，“断头路” 等现象严重阻碍了长株潭一体化进程的推进。

（二）交通枢纽地位不突出，整体性优势作用发挥不明显

从交通资源来看，长株潭三市虽有京广——沪昆高铁、京广——沪昆普铁交汇出两个铁路客货运输的“黄金十字”，也有中部地区重要的空港——长沙黄花国际机场，更有由长沙港、株洲港和湘潭港组成的区域性内河港口群，但是从横向对比来看，长株潭的交通枢纽地位并不突出，例如省会长沙的交通枢纽地位不及北京、上海、广州等国家门户城市，甚至在中部地区其综合交通枢纽地位也要次于武汉、郑州等国家中心城市，交通资源优势并未转换为交通枢纽地位。其中一个非常突出的因素是长沙的高铁、空港、内河水运以及株洲的铁路货运、湘潭的旅游交通等优势并未得到整体性发挥，三市交通资源整合程度不高，交通领域的“单打独斗”替代了“抱团式”发展。

（三）产业分配和布局还有待进一步优化

长期以来，长株潭就是湖南省产业发展的龙头，在工程机械、智能制造、轨道交通、现代服务业等领域具有较大的优势。由于三市之间原本的产业基础各不相同，所以产业发展的特色较为鲜明。但随着城市综合性发展定位的确立，长株潭三市均开始加大各类产业布局、追求产业门类齐全，使得三市之间产业结构越来越趋同，相同产业间的同质化竞争进一步加剧，例如，为追求较高经济效益和财政收入，长株潭三市不顾已有产业基础和优势的不同，纷纷采取激励措施争取机电、化工、建材、食品工业等项目落户，从而导致三市间产业分工不明、关联性和互补性差，不利于产业集群的形成。

（四）自主创新能力和核心竞争力有待加强

长株潭三市虽然在人才集聚和产业发展方面取得了长足的进步，但是依然面临着人才基数多但高端人才少、产业规模大但竞争力比较弱的难题，离高质量发展的要求还有一定的差距。其主要原因是，一方面长株潭在创新研发投入上与国内的北上广深等城市以及国外发达地区的差距较为明显，从而导致自主创新的能力不足，科研攻关人员的创新意识不强。而另一方面由于在计算机通信、人工智能等高新产业领域的核心技术上长期依赖于进口，从而导致在很多关键性的技术上出现“卡脖子”问题，相关产业在国际上难以形成核心竞争力。

（五）地区公共服务发展水平不均衡

当前虽然长株潭地区的经济发展水平相对较高，但公共服务发展水平的地区差距并未随着经济的发展而得到消减。从内部对比来看，长株潭各市的城乡之间在基础教育、医疗卫生、社会保障等方面的差距较大，要实现城乡公共服务水平均衡发展还任重道远。从外部对比来看，长沙市与株洲市、湘潭市在公共服务发展水平上也存在不小的差距，例如2019 年长沙市人均经济总量达到13.79 万元，远高于株洲、湘潭的7.47 万元和7.8 万元，由此，三市在公共服务等民生领域的投入差别明显，长沙市在公共交通基础设施建设、新建医疗卫生机构、新建义务教育学校等方面的投入力度远大于株洲市和湘潭市。地区公共服务发展水平的不均衡使得大量资源由农村向城市，由株潭向长沙转移，不仅与长株潭一体化的初衷背道而驰，而且还加剧了地区间发展的不均衡。

（六）生态环境治理协同机制不完善

长株潭三市在地理空间上呈“品”字形分布，彼此之间城郊边缘相距不足25 公里，且有湘江自南向北串起三座城市，可以说长株潭之间是互融互通、唇齿相依的关系。随着工业化、城镇化的不断推进，生态环境问题愈来愈成为限制三市发展的瓶颈问题。由于三市之间缺乏统一的协调部署，“先污染后治理”“上游污染下游治理”的现象依然存在，生态环境治理不协同成为长株潭三市难以克服的顽疾，不仅严重影响了生态环境治理的效果，而且还给长株潭一体化发展蒙上了一层阴影。

三、高质量发展阶段长株潭一体化发展的路径选择

（一）破除行政壁垒，完善一体化体制机制

长株潭一体化的重点不是行政的一体化，而是经济的一体化，所以在推进一体化建设中要充分尊重经济的客观规律。一方面，要进一步清理行政壁垒等障碍，重新整合资源、优化配置，在坚定实施“强省会”战略的同时，要强调释放长沙发展的溢出效应，从而形成长沙带动株潭，三市紧密配合、相向而行的发展格局。另一方面，要理顺一体化发展的体制机制，着眼于更高层次的开放开发目标，在对外开放、参与国际竞争的大视野下，形成长株潭三市规划对接、战略协同、抱团发展的新模式。

（二）加强城际交通建设，合力形成门户型交通枢纽

要充分利用长株潭三市水陆空一体化的交通资源优势，进一步优化交通基础设施布局，完善立体城际交通体系，充分发挥长株潭连南接北、承东启西的地理优势，形成比肩北京、上海、广州的门户型长株潭交通枢纽。具体而言，要加快推进“三干两轨四连线”的城际交通网建设，使得三市城市公共交通互联互通，从而充分激活长沙南站、未来长沙西站两大高铁枢纽，盘活株洲西站和湘潭北站的辅助站功能；加快实施长沙黄花国际机场的东扩工程，完善机场与株洲、湘潭两市的接驳交通设施，使之成为中部地区的门户空港；加强长株潭内河港口与铁路货运的分工协作，打造我国内陆地区的铁水联运枢纽。

（三）优化产业布局，推进长株潭产业协同

习近平总书记强调：“要有序推进产业结构优化升级，加快发展优势产业，着力筑牢产业基础，推动产业链现代化。”[3]长株潭三市一方面要加快推进传统产业的转型升级，培育和壮大新兴优势产业，以产业发展的动能带动城市群高质量发展。另一方面，要加快推进长株潭产业协同发展，打破传统市域观念束缚，着眼于三市整体来布局产业链。例如，要充分发挥长沙的工程机械、汽车制造、文化创意，株洲的轨道交通、航空装备，湘潭的钢铁装备、特色旅游等产业优势，形成三市特色鲜明、错位发展、互为补充的产业发展格局。

（四）加强自主创新人才队伍建设，推动科研创新联合攻关

习近平总书记指出：“自主创新是企业的生命，是企业爬坡过坎、发展壮大的根本。关键核心技术必须牢牢掌握在自己手里。”[4]要推动自主创新，人才是关键。一方面，长株潭要充分利用高校和科研院所密集的优势，大力培养创新性人才，通过人才引进和自主培养相结合的方式建立起自主创新人才队伍，提升长株潭的人才竞争力。另一方面，要推动长株潭创新人才共享机制建设，目前长株潭地区高端人才的分布还不均衡，且受行业、专业的限制较大，要打造高端人才交流与合作机制平台，引导和支持高端人才针对核心技术开展联合攻关，提升人才资源的利用效率。

（五）贯彻以人民为中心的发展理念，推进公共服务均等化

习近平总书记指出：“要坚持以人民为中心的发展思想，着力办好群众各项‘急难愁盼’问题。”[5]推进长株潭一体化的出发点和落脚点是要实现人民群众对美好生活的向往，让发展成果更多更广地惠及广大人民群众是推进长株潭一体化的根本目的。一方面，要着力提高长株潭农村地区的公共服务水平，促进脱贫攻坚与乡村振兴战略无缝对接，全面推动农业农村现代化，逐步缩小城乡差距。另一方面，要进一步加大对株洲、湘潭两市的基础设施建设投入力度，聚焦三市间教育、医疗、就业公平等人民群众普遍关心的问题，推动长沙与株潭间的公共服务“同城化”进程。

（六）推进生态环境协同治理，打赢污染防治攻坚战

“绿水青山就是金山银山”，良好的生态环境是长株潭一体化高质量发展的根本保障。习近平总书记强调：“要持续改善生态环境质量，落实生态环境保护责任制，坚决打好蓝天、碧水、净土保卫战。”[6]一直以来习近平总书记都十分关心和高度重视湖南的生态环境保护工作，从“共抓大保护、不搞大开发”,到“守护好一江碧水”，既是总书记的殷殷嘱托，也是新时代湖南实现高质量发展的神圣使命。长株潭共享一片天、共饮一江水，在生态环境治理上要建立起更加紧密的协同机制，共同守护好长株潭“绿心”，在推进湘江治理上强化分工责任与协调配合，在改善人居环境中让人民共享更多一体化高质量发展成果。