用法治思维提升制度优势和效能“转化率”——基于依规治党视角

姜 新

（华侨大学 政治与公共管理学院，福建 泉州 362000）

党的十八大以来，中国共产党制定、修订了180多部中央党内法规，制度架构的“四梁八柱”基本具备。但是，在推进依规治党的进程中遇到了制度优势缩减、治理效能损耗的现实。制度只有转换为治理效能才能体现依规治党的优势，制度的生命在于执行。习近平同志指出：“我们的制度不少，可以说基本形成，但不要让它们形同虚设，成为‘稻草人’，形成‘破窗效应’。”[1]党的十九届四中全会指出要“运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾”。法治建设和制度建设并行不悖，是国家治理的经验总结，也将成为新时代推进体制改革的有效切入点。

一、制度优势缩减、治理效能损耗的原因分析

（一）党内政治生态依然存在“亚健康”问题

习近平同志指出：“党面临的最大风险和挑战是来自党内的腐败和不正之风。”[2]2019 年，纪检监察机关接受信访举报329.4 万件次，处置问题线索170.5万件，谈话函询37.7万件次，立案61.9万件，处分58.7万人（其中党纪处分50.2万人）[3]。党内政治生态“亚健康”的现实，增加了治理效能转换的成本。党内政治生态“亚健康”的显著症状就是“特权路线”和“人治思想”。

一是忘记为人民服务的初心，放弃群众路线走“特权路线”。有些“人民公仆”高举“官贵民贱”的特权思想，自封“父母官”，不进基层嫌弃群众。特权思想之下部分党员干部在规则之外设“潜规则”，在组织之外设“宗派”，在程序之外设“特办”，最终逐渐演化为公权保护之下食民利的“特权阶层”。

二是人治思想沉渣泛起，出现劣币驱逐良币的干部“逆淘汰”怪象。国家存亡之本在于明选，党员干部的素质从根本上决定了党内政治生态。人治思想下干部选拔任人唯亲、选边站队、以人画线、以地域画线、以单位画线，进行权力输送和权力寻租[4]。会跑、会要、会站队的人“破格提拔”获名利双收；而务实清廉、锐意改革的“李云龙式干部”却被“逆淘汰”，丧失展现和晋升渠道，“一团和气”的厚黑官场关系终将演变成塌方式腐败。

（二）封建腐朽观念依然残存

封建文化中一方面有着包容开放、坚韧不拔的民族精神，另一方面又充斥着安于现状、服从权威、抗拒改变的封建特质[5]。这个保守与包容并行、专制与礼法共存的“矛盾体”并不为西方现代法学所理解，但却是当下面临的真切现实，并在某种程度上成为党内制度优势转化的隐形阻力。在国家治理现代化的蓝图中，法治毫无疑问处于战略核心地位，但法治精神却难以融入中国的文化核心。法治“不走心”固然有体制设计问题，但不能忽视封建文化长期浸润的影响。

一是封建特权思想的影响。长久的集权统治历史塑造了等级分明的社会体系以及崇尚集体、服从权威的民族性格。尽管以韩非子等为代表的法家提出过“治强生于法，弱乱生于阿”[6]，历朝历代也编写了庞大的律令体系，如《法经》《唐律疏议》《宋刑统》《大明律》等，但封建律令体系本质是维持君权至上、中央统治的必要手段，缺少了权责一致、限公权、护私权等现代法治思想，而义务本位和伦理纲常的长久浸润加剧了特权思想对自我意识和平等精神的侵蚀，这是时至今日特权思想依然深植的深层原因。

二是德主刑辅、厌讼文化的影响。汉代董仲舒提出“罢黜百家，表彰六经”，儒家思想成为封建时代治国的不二选择，儒文化的“礼”将法律、宗教、礼仪、习俗融为一体。“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”[7]“法律道德化，道德法律化。”[8]最终塑造了礼法合治、德主刑辅的文化传统。社会运行以刑罚为辅、教化为主[9]，法律只是惩恶、定分、止争的替代工具[10]。《论语·颜渊》指出：“听讼，吾犹人也。必也使无讼乎！”这就导致权力的排他性和程序正义性让位于权威、人情、民愤等因素，诉讼和公堂成为“第二选择”而非“不二选择”。

二、法治思维在政党领域的延伸

现代政治合法性基础在于法治政治，用社会主义法治精神和法治逻辑来治国理政，推进深化改革[11]。法治思维是以合法性为判断起点，以公平、正义为终点的逻辑推理方式，注重证据和正当程序，强调职权法定和权责对等。法治意在通过法律保障权力的行使，避免权力的滥用，保障公民平等有效地参与社会管理和决策[12]。

将法治思维深度融入中国治国理政的内在逻辑是一个循序渐进的过程，而实现的关键在于政党治理领域实现法治化[10]。历史和人民选择了中国共产党，宪法进一步确立了党的执政地位，但获得执政资格并非一劳永逸，人民可以授权也可以收回[10]。除人民福祉外政党和国家没有其他目的，因此政党取得执政合法性后，要借助法治思维和现代政治文明成果尽快实现国家治理的现代化。新时代，中国面临着文化撕裂、利益固化、阶层分化、矛盾积累的现实，法治是实现国家治理现代化的必然选择。

首先，法治中国建设以依规治党为突破口。国家治理现代化要从党内治理现代化开始，以依规治党为切入点。如邓小平同志所说：“没有党规党法，国法就很难保障。”[13]习近平总书记也深刻指出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须加强党内法规制度建设。党内法规是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”[14]十八届四中全会将党内法规纳入中国法治体系，将中国共产党的政治行为和组织行为都纳入国家法治轨道。党的十九大报告也提出了改革目标：“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中。”[15]强调治党必从严，从严必有法度。

其次，国家治理现代化有赖于依规治党的治理效力。一方面，党内治理具有巨大的溢出效力。9000 多万党员是中国特色社会主义事业的引领者和示范者。用法治思维推进依规治党建设培育党内法治文化，通过党的领导和执政引领推进国家治理现代化。另一方面，党内治理是国家治理的“试验田”，在全社会范围内不具备改革创新条件时优先在党内“试水”，待社会条件成熟后再通过立法程序和执政程序在更高层面和更广范围推行。运用法治思维提升依规治党的效力，培植党内法治思维，如此法治文化才能“走心，才能真正融入中国民族精神和文化核心，中国共产党才能肩负使命，砥砺前行，不负人民。

三、用法治思维提升制度优势和效能转化

（一）意识形态方面：以法治思维提升制度优势

1.以法治思维引领制度设计理念

“现代社会，国家赖以稳定的基础在于党权、政权与民权的和谐运动及其所形成的合力，并遵守各自的法律边界。”[16]首先，党内制度的设计理念要体现“权力制约”的法治精神。用权力限制权力，用权利扩大权利。权力受到越严格的制约，其正当性就越充分，可以在更大的范围内行使[17]。取缔非法权力、保护合法权利，坚持法外无特权、用权受监督，消除“人治”存在空间。近年，用以明确党组织、党委权力边界的党内法规内容明显增加。十八届六中全会通过《中国共产党党内监督条例》，其中一项重要突破就是单设党的中央组织的监督一章，明确了对党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会、中央委员以及中央政治局委员的监督职责[18]。其次，吸收“护私权”的法治理念，充实对党员合法、合规权利的主动保护意识，实现私权和公权的天平的动态平衡。现代法治精神核心价值逐渐由“压制型”转向“自治型”，“权利本位”逐渐代替“义务本位”。以往，党内治理和党内法规制度设计理念的天平过度向集中和组织一端倾斜。但是，随着法治思维的普及和深层次影响，党员知情权、参与权、监督权以及救济渠道得到扩充，尤其是决策、选举、信息公开制度得到重视。长此以往，党内制度设计理念的天平将在“公权”和“私权”之间实现具有中国特色的动态平衡。

2.以法治思维统领制度内容

参考《中华人民共和国立法法》第六条：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”以法治精神统领党内法规的内容：一是明确党内法规内容的稳定性、强制性、规范性、明确性、可预测性。在党内法规的词汇选择上避免出现模糊抽象词汇，不可语焉不详、模棱两可，更不能堆砌辞藻、玩文字游戏，以免徒增执行适用难度。二是从适用性出发，法规内容兼具灵活性。上位法规倾向选择原则性词汇，为后续实践增加“容错率”和创新空间，避免“网小鱼大”无所适从。下位法规和配套内容则尽可能细化明确，避免有令不行、有禁不止、责任不明。如《宜宾市翠屏区贯彻落实〈宜宾市加强党内监督十项措施〉任务分解方案》将十项监督措施分解为41项执行内容和责任人，以考核追责作为“兜底”保障措施。如此，明确、规范、刚性的党内法规才能成为不可逾越的“雷池”、不能碰触的“高压线”，实现严以修身、严以用权、严以律己的制度目标[19]。同时，党内法规具备一定的适用性和灵活性则是大胆创新和前瞻性改革的信心保障。

3.以法治思维完善制规程序

党内法规具有本源意义，制规程序事关重大。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“坚持权责透明，推动用权公开，完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度，建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制”，将“公开、透明”的法治精神贯穿调查、听证和宣传环节，改变党员群众处于“被告知”和“被执行”状态的局面，提高党内制度的认可度和执行力，实现“取之于民”“取信于民”“用之于民”。

第一，“取之于民”，借助大数据实现“科学民调”。制规前期的民调环节往往处于被忽视的状态，为此建议借助大数据技术提高民调对象选择的科学性，实现党内法规“取之于民”。通过大数据技术自动整合辖内人员的个人信息、生活轨迹、教育程度、事件相关度等大数据，在排除人为干扰的基础上提高民调人员的代表性、科学性，提高反馈信息的真实性、有效性。尤其在制定财政、民生等涉及范围广的法规时，应增加民调对象的数量以及民调对象背景的复杂性、代表性和专业性。如此，在发挥民调程序的事前审查效能的同时将公开、透明的法治精神深入民心。第二，“取信于民”，拓展由下及上的多元监督和反馈渠道。在官方网站、新媒体平台设置“意见征询”“直播听证”“有问必答”“一键投诉”等线上互动渠道。各级党委制定具有地方特色的线上党务、政务反馈、监督、互动办法。同时，以考核促改革，各级党委制定配套的互动信息量化评估方法，量化评估各级党委、党组的线上互动数据，评估结果列入年度考核项目。第三，“用之于民”，以“主动公开”模式重新定义党内法规的宣传、教育环节。摆脱运动式、被动式、灌输式的“老一套”的宣传模式，让“束之高阁”的党内法规走入党员和百姓心中，缓解党内法规对内“水土不服”，对外“沟通不畅”的症状。借助新媒体技术和网络平台及时广泛地发布简洁、易懂、便民的图文、声频、视频等宣传资料。同时，借助专家答疑、名家直播、宣讲论坛等线上平台提高“释规”效率和专业性，营造更高的党内法规认可度和更积极的法规执行环境。

（二）程序设置方面：以审查机制提升效能“转化率”

笔者认为，用法治思维提升制度优势和治理效能的“转化率”的切入点正是党内法规审查机制。2013 年《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》修订党内法规备案制度。2015 年中共中央办公厅下发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，明确审查原则和程序设置，指出：“规范性文件在哪里，备案审查工作就要跟到哪里，实现备案审查的全覆盖，并加强主动审查。”[20]2019 年8 月30 日，中共中央政治局会议修订《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，提出“有件必备、有备必审、有错必纠”的执行原则。审查机制的救济、保障效能初现，从巩固现有审查机制和创新审查程序两方面入手，探索如何用法制思维提升制度优势和效能“转化率”。

1.巩固现有审查程序：高位推动、多元审查、科学审查

第一，建立常设审查机构，高位推进。首先，借鉴司法审查程序的经验明确党内法规的审查主体和审查内容。2019 年8 月30 日中共中央政治局会议修订《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，规定：上级党组织对下级党组织报备的党内法规和规范性文件进行审查，法规工作机构相关职能机构负责具体办理。各省、自治区、直辖市党委应当向党中央报备法规和规范性文件。现有审查机制存在主体分散、审查权威不足、执行标准不一致、执行效果差异化的现状，审查程序难以发挥全局优化功能。本文建议高位推动法规审查机制，在中央层面设置“审查工作小组”，统筹管理地方各级党委、党组的法规审查工作，制定明确、统一的审查法规，配备固定的人、财、物等执行资源，省级法规审查工作由中央“审查工作小组”垂直领导。中央“审查工作小组”派驻省级审查人员在地方党委、纪委的配合下实行垂直管理，直接向中央“审查工作小组”汇报工作并对其负责。

第二，审查人员配备体现“人民性”，实现“多元审查”。现行党内法规审查模式是以自体“主动审查”为主，一定程度上缩减了潜在利益相关人的救济权利。审查机构人员配备要兼顾政治性、专业性、多元性、代表性，要主动寻求社会资源扩充审查主体，涵盖党委、党员、专家学者、社会组织、群众等主体，突破一元“主动审查”模式，为公民、企事业单位和社会组织提供多元的“被动审查”渠道。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。”法规审查以“谁制定谁审查”为起点，探索建立“开门审查”模式，逐渐分设制定权和审查权，增强审查机制的“人民性”。实现党委主导的“主动审查”和社会主导的“被动审查”平衡。

第三，科学审查事半功倍，提升审查效率。首先，建立全国共享的审查信息数字平台，实现网上报备、网上审查、网上宣传、网上讨论、网上质询，提升工作效率，避免审查工作“无主”“无知”现象，即无人负责、无人知晓。其次，抛弃“照本宣科”宣传模式，借助多媒体平台以视频动画、采访、音乐等生动、简明的方式为民众“解惑答疑”，提高法规认知度。再次，均衡审查压力，实现管早管小、防微杜渐。在起草、审批程序附加审查功能，将审查压力适度前置。将“后置审查”调整为“全程审查”，强调“前置审查”增加“即时审查”。这就要求各级党委及时开展法规业务培训，提高人员的整体素质和专业素养。

但是，现有的审查机制缺少对审查结果的监督，审查程序处于“开环”状态。因此，应在巩固现有审查程序的基础上，探索如何整合监督力量，完善审查机制的保障程序。为此，本文尝试引入审查程序外的监督保障力量，利用清理机制充实审查机制的保障环节，实现审查程序“闭环”。

2.创新审查程序：清理机制“前进一步”

习近平总书记指出：“现在我们有法规制度不够健全、不够完善的问题，但更值得注意的是已有的法规制度并没有得到严格执行。”[21]监督程序是提升制度执行力最有力的保障。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》提出了审查机制的监督保障环节，其中第二十五条规定：“实行党内法规和规范性文件备案审查责任追究制度。有下列情形之一，应当依规依纪追究有关党组织、党员领导干部以及工作人员的责任：（一）履行政治责任不到位，对备案审查工作不重视不部署，组织领导不力，造成严重后果的；（二）违反报备工作程序和时限要求，报备不规范、不及时甚至不报备，或者对审查机关指出的问题拒不整改或者整改不及时、不到位，造成严重后果的；（三）违反审查工作程序和时限要求，审查不规范、不及时或者出现明显错误，造成严重后果的；（四）其他应当追究责任的情形。”[22]

但这一追责程序的规定明显过于原则，未明确具体程序和执行标准。如此一来，审查机制的保障环节显得“单薄无力”。缺少对审查结果的监督，审查机制就处于“开环”状态，不是一个成熟的制度体系，无法确保审查结果的科学性、公正性。为此，可以统筹党内法规的清理机制和审查机制，用清理机制充实审查机制的保障程序。清理机制“前进一步”，以清理结果为依据增加追责程序，以此检验审查结果，倒逼审查机制。

（1）清理机制“前进一步”，增加追责终端。本文认为，清理机制不仅包括“清”还包括“理”。所谓“理”，一是“梳理”法规体系，实现党内法规的优化整合；二是“理顺”归责主体，落实责任追究。因此，清理机制的终点应该由“公布”前进一步，增加追责效能。如此，将清理机制重新划分为提出、审议、公布、追责四项。以清理结果为依据检验审查结果，对法规制定和审查主体进行追责。

经过中央发起的两次集中法规清理（2012、2018 年），党内法规和规范性文件的“存量”已基本清理完成，清理标准可归纳为“四不”——不适应、不协调、不衔接、不一致：与法律、党章和上位法规、党的理论路线相抵触的废止；丧失执行的条件和环境的失效；存在不适应、不协调、不规范的则进行修改。当下，大量“四不”法规得到妥善处理，未来党内法规清理机制的重点应从排除“天灾”隐患，转向落实“人祸”追责。

所谓“天灾”，即因时间、环境改变或由不可抗力引发的不适应、不协调、不一致，但在其制定情形下具有合理性、合法性、合规性，属于法规的自然老化或主动退出，如废除计划经济时代的多项党内法规和规范性文件。所谓“人祸”，即法规制定程序或审查程序存在重大纰漏，其内容与党章、相关法规以及国家法律存在已有或现有的根本性冲突，法规落实造成重大损失后果。

此外，法规评估体系是合理、合法、科学推进追责程序的前提。但目前中央层面还未出台统一的法规实施效果评估规定，多是地方党委制定各自的配套执行办法，如四川省委出台《省委党内法规实施评估办法（试行）》。因此，为充分发挥清理机制的追责效能，急需建立统一、科学的法规实施效果评估体系。法规实施效果评估体系需综合考察以下10个变量：合法性、合理性、规范性、科学性、协调性、技术性、认知性、执行性、实效性、社会影响性[23]。同时，依据不同的法规性质和现实需要调整变量权重，发挥法规的地域特色、问题针对性和灵活性。如评估中央层面原则性法规时，增加合法性、合理性、规范性、科学性、协调性等宏观变量的权重。而评估专项法规或地方配套执行法规时，则增加技术性、认知性、执行性、实效性、社会影响性等微观变量的权重。

（2）法治化推进追责程序。首先，明确追责主客体。清理机构、党委纪律检查机构组成联席会议，“三方会审”协同推进追责程序，对“人祸”法规的制定机构、审查机构进行双重追责。笔者建议，在中央层面专设法规清理机构“法规清理小组”，并由“法规清理小组”牵头党委和纪律检查机构召开联席会议。连带损失和社会影响巨大的，党内处分与法律处分同时进行，司法机关需列席会议“三方会审”升级为“四方会审”，由相关机关对相关损失进行国家赔偿。

其次，明确处分标准。参照《中国共产党问责条例》和《中国共产党纪律处分条例》将处分标准做出如下分类：一是对备案和审查组织的问责。情节较轻的整改、检查；损失较大、情节较重的整改、通报；失职失责、严重违反党纪且不纠正的予以改组。二是对负责备案审查领导的问责。履职不力的批评通报；失职失责的谈话诫勉；情节严重损失巨大的予以调整、停职、辞职、降职、免职等。三是对执行党员的纪律处分。包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等。

再次，借鉴《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》明确追责流程。一是核实调查。归档审查证据，核实事实情节，平衡调查程序和分析程序。借助大数据技术收集评估信息，统计损失数据，综合各项指标后整合追责证据。二是归责判定。参照《中国共产党问责条例》和《中国共产党纪律处分条例》做出归责判定。“法规清理小组”牵头党委、纪律检查机构召开联席会议，出具书面归责判定书，明确义务方、责任分析和处理内容。三是陈述申诉。处理决定必须书面下达义务机关和个人，义务方就问责事实进行陈述，保有申诉权。四是公布执行。追责决定和处理结果归入义务方的人事和组织档案并抄送上级党组备案，处理和后续执行结果在党内和全社会范围公开。

法治化推进追责程序，将追责程序归纳为核实调查、归责判定、陈述申诉、公布执行四项。在审查、清理机制联动的基础上，补足了审查机制的保障程序，同时激活清理机制的主动性。建立强力保障程序的审查机制，是提高依规治党制度优越性和效能“转化率”的创新探索，必将成为党内法治化建设的有效切入点。