新时代地方依规治党问题研究

刘长秋，史 聪，马 彦

（1.上海社会科学院，上海 200020；2.温州大学，浙江 温州 325035；3.上海政法学院，上海 200020）

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我们党一定要有新气象新作为。”“全面从严治党永远在路上。……全党要清醒认识到，我们党面临的执政环境是复杂的，影响党的先进性、弱化党的纯洁性的因素也是复杂的，党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题尚未得到根本解决。要深刻认识党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验的长期性和复杂性，深刻认识党面临的精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险的尖锐性和严峻性，坚持问题导向，保持战略定力，推动全面从严治党向纵深发展。”这实际上是对中国特色社会主义新时代全面从严治党提出的新要求。而党的十九届四中全会则进一步指出，要建立不忘初心、牢记使命的制度，完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，健全党的全面领导制度，健全为人民执政、靠人民执政各项制度，健全提高党的执政能力和领导水平制度，完善全面从严治党制度。从逻辑上来说，全面从严治党是一项系统工程，既需要顶层设计、通盘考虑、全面规划、以上率下，也需要因地制宜、因事制宜，发挥各个地方在管党治党方面的积极性与特长。近年，伴随着依规治党概念的提出，党中央加大了依规管党治党的力度，这使得学术界有关依规治党方面的理论研究开始呈现出高度活跃的气象，为管党治党提供了理论参考与学术支撑。然而另一方面，目前有关地方依规治党方面的研究却还较为少见。为此，我们拟立足于全面从严治党的视角，对地方依规治党的问题进行探讨，以求抛砖引玉。

一、全面从严治党视野下的依规治党

从理论上来说，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，中国的问题关键在党，关键在于要管党治党，全面从严治党，而全面从严治党需要遵循法度，不能没有规矩。为此，必须依规治党。换言之，在中国特色社会主义新时代，治国必先治党，治党务必从严，而从严须依法度。依规治党是全面从严治党的应有之义，是全面从严治党的客观要求。

2014 年12 月，习近平在江苏考察调研时，将全面从严治党与全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国并列提出，将全面从严治党推向新的战略高度，从而体现了全面从严治党的重要地位。可以说，“由‘从严治党’到‘全面从严治党’不仅表明中国共产党人对从严治党有了更为深刻的认识，而且表明在推进从严治党的思路、举措等方面都有一个新的认识”①。全面从严治党作为党的十八大以来党中央作出的重大战略部署，是“四个全面”战略布局的重要组成部分，也是全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国顺利推进的根本保证。

（一）全面从严治党的科学内涵

从全面从严治党这一战略名称的形成来看，其经历了由“从严治党”到“全面从严治党”的演变，并最终上升为“四个全面”的国家战略之一。在这一过程中，虽然看似仅增加了“全面”二字，但其内涵却极为丰富，囊括了管党治党从体系构建到制度实施的全过程。在全面从严治党战略中，“全面”有以下几个方面的意涵：1.主体上的“全面”

全面从严治党的主体自然是中国共产党，具体则包括党中央、地方及基层的各级党组织。我国是一个地域辽阔、人口众多的大国，作为执政党的中国共产党的组织也遍布全国各地，上到党中央，下到广大农村地区的党组织，各级党组织在中国特色社会主义伟大事业的建设中都发挥着至关重要的作用。那么，在管党治党的过程中，不仅需要中央统一部署，也需要各级党组织积极协调、密切配合，在党中央的统辖下，在各自范围内稳步开展工作；不仅需要城市各级党组织管党治党，也需要农村各级党组织管党治党；不仅需要机关事业单位的党组织管党治党，也需要各类企业的党组织管党治党；不仅需要我国境内的党组织管党治党，也需要不在我国境内的党组织（如驻外使领馆、企业等的党组织）管党治党。换言之，全面从严治党的主体是各级各类具有管党治党职责的党组织，“与以往党建理论相比，其主体更为立体全面，是真正的全覆盖和无例外，要求全党动手、全员参与”②。

2.对象上的“全面”

全面从严治党的对象应当包括党员领导干部及全体普通党员。不论是党的领导干部，还是普通党员，都应当遵守党纪国法，都应该坚持全心全意为人民服务的宗旨，坚持党和人民的利益高于一切。当前，在党风廉政建设和反腐败斗争中，我党坚持“‘老虎’‘苍蝇’一起打”的方针，既查处职务级别较高的领导干部的违法违纪案件，也不放过发生在人民群众身边的职务级别较低的违法违纪分子的腐败问题。

3.内容上的“全面”

全面从严治党的内容应当包括新时期党的建设的各个方面，即具体的工作应当从思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设及制度建设五个方面来展开。“思想建设是灵魂，为全面从严治党提供精神先导”③，全面从严治党首先要从思想方面入手，全党要深入学习马克思主义理论及中国特色社会主义理论体系，坚定共产主义理想信念，全党上下统一行动，领导人民群众为实现全面建成小康社会目标和中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗。组织建设是全面从严治党的核心，主要通过党员干部队伍建设、党的基层组织建设以及民主集中制建设，来提升各级党组织的凝聚力、战斗力及创造力，从而为全面从严治党打牢基础，强源固本。“党的作风是党的形象，是观察党群干群关系、人心向背的晴雨表”，我们党从革命时期就有“三大纪律八项注意”的作风规约，可以说有着优良的作风传统。十八大以来，党中央又加强对党的作风建设，出台“八项规定”，狠抓节点，严肃查处不正之风，并取得了良好的效果，有效遏制了不正之风的蔓延散播。反腐倡廉建设是与作风建设一脉相承、一以贯之的，是深化全面从严治党的重要手段。制度建设是全面从严治党的根本保障。一方面要加强党内法规体系的建设，不仅为党员提供行为准则，也使组织执规执纪有据可循，无论党员还是党组织都可依规行事；另一方面要加强党内外的监察体系建设，使各级党组织及全体党员的工作、生活受到监督。总之，全面从严治党的思想要渗入“五位一体”的管党治党新格局，实现内容全覆盖，不留死角，将违法违纪的苗头扼杀在摇篮里。

4.手段上的全面

全面从严治党基础在全面，关键在严，要害在治。就其内涵而言，全面从严治党不仅指全面治党，亦在全面从严；也就是说，全面不仅是指管党治党主体上的全面、对象上的全面以及内容上的全面，还包括手段上的全面，即在管党治党的方式方法上，需要全面运用各种可以借助的手段来管党治党，做到从严治党的全覆盖、没缝隙、无死角。具体而言：管党治党不仅需要依赖国法，以国法作为基础。坚持法治思维，更要仰仗党内法规，以党内法规为底线。遵循政治规矩，还需要依靠伦理道德，以道德为高线，强化德治意识。不仅需要依法治党、依规治党，还需要以德治党、制度治党；不仅需要国法、党规、道德与制度全面施用，更离不开各种手段协同互动、统筹推进、一体建设。基于此，全面从严治党必须坚持依法治国与依规治党相结合，坚持依规治党与以德治党相结合，需要在各种手段的结合中取长补短，统筹推进、全面进行。

5.执行上的“全面”

“法规制度的生命力在于执行。”④全面从严治党不仅需要强化制度建设，更要关注制度执行，在执行时应当充分发挥各级党组织及全体党员的作用，全体党员及各级党组织都应当发扬主人翁精神，增强政治担当，落实主体责任。具体而言，党组织的主体责任要相对较大，一方面党组织承担着为国家推荐选用领导干部的职责，在推荐任用人才时要把好关，从源头上杜绝“大老虎”的出现；另一方面党组织是党内执规执纪的主体，承担着对领导干部日常行为的监督的职责，要做到对“大老虎”露头就打，对不正之风毫不姑息，因为“权力滥用、权力腐化的重要原因在于权力缺乏有效的监督和制约”⑤。与此同时，全体党员也应当在做到洁身自好、廉洁奉公的基础上，对其他党员进行监督，防止“一颗老鼠屎坏了一锅粥”，避免全党及各级党组织和全体党员的良好形象被个别“害群之马”破坏。

（二）全面从严治党要求下的依规治党

全面从严治党是推进新时代党的建设的伟大工程的内在要求与必然选择。而在法治已经成为当代社会主旋律的宏观背景下，全面从严治党显然也需要坚持法治，运用法治思维。就其本质而言，“法律就是人类行为服从于规则之治的事业”⑥，法治的本质是一种规则之治，法治思维说到底其实就是规则思维。全面从严治党固然需要首先坚持国法意义上的法治，需要尊重并遵守国法，但仅此显然远远不够，因为“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。”⑦作为具有先进性、纯洁性要求并具有代表性的领导核心，党自身的行为标准必须高于普通群众的行为标准，而遵守国法只是表明党作为一个组织达到了一般社会组织的行为底线，但并不足以体现其先进性、纯洁性与代表性。而党内法规作为内容上严于国法且要求上高于国法的规则，则更应当作为党的行为底线，成为管党治党的标准。就此而言，在全面依法治国的背景下，全面从严治党首先需要依规治党。“依规治党，就是借助严格的党纪党规实现党的自我管理、自我净化和自我革新”⑧。从逻辑上来说，依规治党不仅需要依据中央党内法规的要求管党治党，还需要依据地方性党内法规管党治党。

1.依据中央党内法规的要求管党治党

当前，依据中央党内法规要求依规治党是全面从严治党的主要实践方式。从党中央的角度而言，依规治党首先要有规可依，因此需要党中央根据管党治党的实际需要，不断推进重要层面的党内法规制度体系建设。而中央也为此做了大量富有成效的工作。2013 年11 月，中共中央出台了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017 年）》，对党内法规的制定进行了分阶段、分步骤、分层级的部署。与此同时中央还出台了一批具有关键性、基础性的法规，使党内法规体系不断完善。2016年12月，中共中央专门召开了党内法规工作会议并印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》），对党内法规制度建设进行了高屋建瓴的部署，使依规治党有了更为明确具体的指向。在此基础上，2018 年2 月，中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022 年）》，将党内法规工作再次向纵深推进，依规治党进一步展开。这对于推进依规治党从而实现全面从严治党而言，无疑发挥了立梁架柱式的作用。

2.依据地方性党内法规的要求管党治党

依据地方性党内法规要求依规治党是全面从严治党的题中应有之义，也是新时期党依规治党的重要组成部分。顶层设计在中央，务实推进到地方，这不仅是治国理政的基本规律，也是党的建设所必须遵循的。在地方党组织管党治党的过程中，不仅要坚决维护党中央的权威，贯彻落实中央层面的党内法规与政治规矩，还需要发挥地方党组织主动性与能动性。中央层面的党内法规尽管为依规治党提供了目标、方向与要求，但通常较为原则，而各地的情况纷繁复杂，且各地的经济政治文化社会发展水平不同，面临的管党治党的形势和任务各不相同。各地方在依规治党方面势必要因地制宜、因事制宜，以达到更高的要求。以此为基点，地方党组织在党中央的统一领导下，在从严治党的推进过程中，也需要有反映本地特色的、更为接地气的、地方性的党内法规，需要在坚决维护中央权威，贯彻落实中央党内法规的前提下，依据地方性党内法规管党治党。

依据地方性党内法规的要求管党治党，作为依规治党的基本内容以及全面从严治党战略的客观要求，有利于依规治党的全面推进，为全面从严治党的顺利推进筑牢根基。依据地方层面的党内法规治党与十八届四中全会作出的“建立重心下移、力量下沉的法治工作机制”的指示精神是相契合的。与国家机关体系相类似，地方党组织所管理的是扎根地方和基层的党员干部，所要解决的事项与基层民生、基层发展息息相关，这客观上必然需要因地制宜、因事制宜。

3.中央与地方依规治党方面的良性互动

地方依规治党的推进过程中，一方面需要坚决维护党中央权威，依据中央层面的党内法规管党治党，同时也需要结合地方管党治党的需要，依据地方性党内法规（通常是更具体、更严格）的要求管党治党。但必须明确的是，地方性党内法规作为依规治党的基本内容与依据是中央党内法规的有益补充，必须建立在符合中央党内法规精神与要求的前提之下，需要防止出现地方偏离中央要求而自行其是的倾向。地方依规治党的目的是为了消除依规治党的“缝隙”和“死角”，实现全面从严治党，提高党长期执政的能力，永葆党的执政地位。毋庸置疑，中央与地方在依规治党方面协同互动，有利于全面从严治党一体推进，加快推进新时代党的建设的伟大工程，提高党的长期执政能力。中央与地方的良性互动有利于维护党章的权威地位，做到依规治党的整体性、系统性与互助性。

（三）全面从严治党视野下地方依规治党的要求与限度

地方依规治党是一个庞杂的系统工程，必须从全局和战略的高度统筹推进，党的十八大以来，从严治党不断向纵深发展，并进一步上升为“全面从严治党”，成为“四个全面”的国家战略之一。十九大再次提及并强调全面从严治党是新时期党的建设的总目标之一。换言之，全面从严治党的目的在于使党永葆生机与活力，始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。依规治党对于地方的要求而言，与中央存在明显不同，它需要在坚决维护中央权威、遵守中央制定的党内法规要求的基础上，突出和强调地方的主动性与积极性。为此，地方依规治党需要因地制宜，不仅要在中央依规治党的顶层设计下开展工作，还必须在中央顶层设计的框架下、在中央为各个地方预留的空间中有自己依规治党的更为明确和具体的系统设计。这就在客观上要求地方各级党组织必须统筹谋划并尽快完成地方依规治党的规划与计划。在顶层设计中要明确战略定位、总体目标、方法步骤，分阶段有序推进。从理论上来说，全面从严治党是国家的基本战略，也是一项非常复杂的系统工程，而各地需要应对和解决的具体问题并不完全相同，甚至存在很大差别。在这种背景下，各个地方在依规治党方面除了要完成中央要求的规定动作之外，还需要结合自身的实际情况来选择完成一些加分动作，要善于因地制宜、因时制宜、因事制宜，选择正确、高效、低成本的管党治党手段，使地方管党治党在中央以及地方各级党内法规的指导下切实发挥应有的作用，达到全面从严治党的目的。

另外，必须明确且需要强调指出的是，地方依规治党在突出和体现地方特色与需求时也需要有一定的限度，即地方依规治党必须服从和服务于党全面从严治党的战略目标与中央依规治党的要求，始终与党中央保持高度一致，坚定维护并突出党中央权威。为此，各个地方应当根据《意见》的要求，按照党中央统一决策和规划部署，统筹谋划、积极推进本系统本地区的党内法规制度建设，也就是说，各个地方尽管有自己依规治党的全面规划与计划，但中央的顶层设计要放在优先位置，不可弃之废之；地方所开展的各项工作只能是中央精神的实践与延伸，而不能与中央精神相悖。

二、地方依规治党存在的主要问题

党的十九大吹响了新时代全面从严治党战略的号角，将依规治党推进到了一个新的阶段，依规治党是全面从严治党的内在要求，地方在积极响应中央全面从严治党号召并践行党中央对管党治党要求的前提下，应当在依规治党方面发挥更大的作用。然而就目前来看，相比于全面推进从严治党以及依规治党的现实需要而言，地方依规治党还存在着一些显见的问题，这在一定程度上制约了地方依规治党的全面展开。

（一）作为地方依规治党重要保障的地方性党内法规缺乏特色

我国地域辽阔，不同的地方面临着特定的政治、经济和文化问题，在全面从严治党、依规治党的问题上，除了把握中央制定党内法规的具体方向和准线之外，地方在制定党内法规的过程中还应该根据地方的实际情况制定一系列符合当地管党治党需要的更接地气的党内法规，以期更好地实现依规治党。这客观上要求地方性党内法规的制定必须坚持问题导向、需求导向，符合本地实际，具有本地特色。

党内法规与国家法一样，都具有法律性，同样发挥着法的作用，因此，地方在制定党内法规的过程中也应遵循与地方立法类似的机理。地方立法应当充分体现当地经济水平、地理资源、历史传统、法治环境、人文背景、民情风俗等情况⑨。在党内法规的制定过程中，也应该相应考虑地方特定的政治、经济、文化情况，制定出符合当地实际的党内法规。然而令人遗憾的是，当前我国地方党内法规多是中央制定的党内法规的地方实施版，而相对比较缺乏具有地方特色的党内法规，没有突出和体现地方管党治党的实际需求，没有切实解决地方党建的特殊需要。这导致很多中央已经制定而地方只需要贯彻落实的党内法规又被以“实施办法”“实施意见”等形式在各地加以重复，而很多地方更为迫切和需要的党内法规反而没有制定。

（二）地方性党内法规公开性不够

法治的一个基本要求就是作为规则的法必须具备公开性。因为法只有公开才能够为人们所知晓，也才能发挥其作为社会行为规范的作用，引导人们正确地作为。依规治党作为全面依法治国的基本要求和重要保障自然也存在这方面的要求，即要求其所依之“规”必须公开透明。这既是广大党员遵守党内法规的客观需要，也是广大人民群众借以监督党依规治党、践行全面从严治党的必然选择。就目前来看，很多省、自治区和直辖市以及部分副省级城市和省会城市都依据中央的有关规定与要求制定了一些地方性党内法规，这些法规大多数是中央党内法规的地方版，也有一些则是在中央精神指引下结合地方实际需要而出台的体现地方管党治党经验的较具特色的法规。然而，总体来看，这些法规绝大多数是以地方性党内文件的形式在党内印发或传达的，并没有完全对外公开；即便是在党内印发传达，有些地方也没有下发到每一位党员甚至是绝大多数党员，而基本上是以传达文件精神为主。这种做法不仅不符合依法治国以及依规治党的内在要求，也违背了《中国共产党党内法规制定条例》“党内法规除涉及党和国家秘密不得公开或者按照有关规定不宜公开外，应当在党报党刊、重点新闻网站、门户网站等党的媒体上公开发布”⑩的明确要求，不利于广大人民群众对党员进行监督，而且也不利于广大党员全面领会和理解其精神与要求，不利于其贯彻执行。实际上，地方性党内法规的制定相较于中央层面的党内法规来说，其空间阻隔相对较小，其公开程度应该高于中央层面的党内法规。然而现实情况却是，地方党内法规的公开性远远低于中央党内法规，不公开成为常态，而公开则基本属于例外。大多数地方性党内法规制定过程中也比较缺乏基层党员群众参与。于是出现如下情况，即很多党内法规不仅党外人士不知道，广大人民群众不知道，甚至是党员也知之不详。这对于地方依规治党来说，显然会形成极大的挑战。

（三）地方依规治党理论支撑不足

理论是实践的指南，理论的成熟与否直接影响着实践的推进。改革开放以来，学术界逐渐开始重视党内法规的研究，十八大提出从严治党的目标以来，对于党内法规的研究更是大量涌现。党的十八届四中全会更是首次在党的文件中明确提出了依规治党的概念。党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我们党一定要有新气象新作为。打铁必须自身硬”“全面从严治党永远在路上”，将全面从严治党提升到了一个新的高度。在此背景下，国内有关党内法规方面的研究也不断丰富起来。近年，国内学术界关于党内法规和依规治党的研究已经较为深入，成果也颇为丰富，许多高校、学会和科研机构也纷纷建立相应的研究中心，如武汉大学党内法规研究中心、清华大学法学院党内法规研究中心、中国政法大学党内法规研究中心、深圳大学党内法规研究中心、中国法学会党内法规研究中心、新疆党内法规研究中心、重庆党内法规研究中心以及上海社会科学院法学所党内法规研究中心等，除此之外，也有类似西北政法大学这样成立党内法规研究创新团队的高校。而党内法规研究会也正在各地法学会不断成立。这使得国内党内法规研究成果呈现出“井喷”的态势。高校与科研机构建立党内法规研究中心或者学会成立党内法规研究会体现了学术界对于党内法规研究的重视，也助推了大量研究成果的产生，这显然有利于推进依规治党，实现全面从严治党的目标。然而另一方面，目前国内党内法规研究中还比较少见对地方性党内法规与地方依规治党问题的研究成果，这已成为国内党内法规研究方面的一个显见软肋。而一旦缺少了理论上的指导与支撑，地方依规治党的实践无疑就会变得困难重重。如何强化地方依规治党方面的理论研究以便为地方依规治党的推进提供指导与支持，显然已成为今后地方依规治党过程中需要直面和解决的一个问题。

（四）基层党组织对党内法规熟悉度不够

在全面从严治党过程中，地方各基层党组织发挥着极为重要的作用。正如习近平总书记指出的，“基层是党的执政之基、力量之源。只有基层党组织坚强有力，党员发挥应有作用,党的根基才能牢固，党才能有战斗力”。而依规治党的顺利进行也离不开基层党组织切实发挥作用，离不开基层党组织对党内法规的正确实施。然而，就目前来看，地方各基层党组织在推进依规治党以实现全面从严治党方面显然还面临着多方面的挑战。其中一个极为重要的挑战就是各基层党组织对党内法规的熟悉程度还不高。依规治党是党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中首次提出来的，在此之前，无论是党中央的文件还是各地方党委的文件中均未见这一概念。这一点使得过去很长一个时期内，无论在理论界还是在实务界，人们对于依法治国的理解都只限于依据宪法和法律治国理政，依据党内法规管党治党并没有被纳入依法治国的范畴。受此影响和制约，很多人对于党内法规的问题并不是很关注，更谈不上重视，以至于即便是专门从事党建工作的人也不甚了解党内法规。这一点在基层党组织中表现得尤为突出，很多党员根本不清楚党内下发的哪些文件是党内法规，哪些又是党内规范性文件，甚至也不清楚哪一级党组织有权制定党内法规，这显然也极大地制约了依规治党在各个地方的推进。

三、地方依规治党的对策建议

自“全面从严治党”的基本方略确立并作为“四个全面”战略之重要组成部分以来，各级地方党组织就已经开始在如何推进本地方依规治党方面进行探索，但由于各地经济社会发展水平差异以及因此而带来的管党治党形势和任务的不同，加之各地推进的力度、方式与方法存在差别，地方各级党组织在依规治党的程度上存在相应差异。但很显然，在全面从严治党已经被确立为国家战略的背景下，深入推进地方依规治党，已成为各地党组织必须直面和重视的重要问题。

（一）地方依规治党应树立的意识

2013 年11 月，党中央发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》（以下简称《纲要》），这是我们党首次编制党内法规制定工作五年规划，党内法规制度建设的重要性可见一斑。《纲要》对党内法规制定工作的指导思想、工作目标、基本要求、主要任务及落实要求进行了统一部署。在此影响下，党内法规制度建设取得了辉煌成就，依规治党获得了持续推进。2016年12月，全国党内法规工作会议召开，对党内法规工作进行了系统部署。同时，中共中央印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》，对加强新形势下党内法规制度建设提出明确要求，作出统一部署。在此基础上，2018年2月，党中央继续印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022 年）》（以下简称《规划》），在对《纲要》的基本精神延续的基础上，《规划》又对党内法规制度体系进行了完善，对今后5年党内法规制度建设进行了顶层设计。在此情形下，依规治党已经拉开了新的大幕，而各个地方需要紧随中央步伐，深刻领悟中央精神，进一步推进依规治党。而在各地方深入推进依规治党的过程中，需要树立以下两个方面的意识：

1.牢固树立并增强“四个意识”

树立并增强“四个意识”，是地方依规治党过程中所必须遵循的准线。2016年1月29日，中共中央政治局会议最早提出“四个意识”，即政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。党的十八届六中全会再次强调，全党要进一步强化“四个意识”。无论在当前乃至今后，“四个意识”都是我们毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义，实现中华民族伟大复兴的中国梦，严守党的政治纪律和政治规矩以实现全面从严治党的必然要求。对于地方依规治党而言，尤其需要增强“四个意识”。需要加强政治建设，坚定不移地讲政治；需要梳理大局意识，摆脱狭隘的地方利益论；需要坚持党中央核心以及党的总书记的核心地位，坚决做到“两个维护”；需要向那些在依规治党方面走在前面的地方看齐。地方依规治党需要从本地实际情况出发，但首先更需要讲政治，必须突出和强调大局，维护和强调党中央的权威与核心地位，将自身置于全面从严治党的大局中去，作为全面从严治党、依规治党的组成部分，并向那些依规治党先进地方看齐，坚定不移地推进地方党的建设。换言之，地方依规治党需要在牢固树立并增强“四个意识”的前提下依规管党治党，地方依规治党需要服从和服务于全面从严治党的需要。

2.突出问题意识、需求意识

“求真务实是共产党人的风格，空谈误国毁党。求真务实就要树立问题意识、在有的放矢的问题解决中获得实效。”○1地方依规治党是依规治党的重要内容，既需要依据中央层面的党内法规管党治党，也需要根据本地管党治党的实际需要制定地方性党内法规，党中央所解决的是各地的共性普遍问题，而地方则直接面对基层，会有很多差异性的需求，“不同的时间有不同的问题，不同的空间也有不同的矛盾”○12。地方依规治党中所出现的问题很多都仅仅是本地域内所特有的，因此难以为中央层面的党内法规所解决，而往往更有赖于地方，因为地方问题地方解决是最有效的办法，地方对于实际情形的把握准度和精度往往要胜于中央。另外，很多地方性问题是问题的真正源头，如果在地方依规治党的过程中能够将问题内化解决，那么便防止了问题扩大化，防止问题成为普遍性问题。地方依规治党需要突出问题意识与需求意识，需要切实关注和解决管党治党的现实问题，从自身需求出发，而不能为了单纯追求表面成果，大搞形象工程，做对地方依规治党徒劳无益的工作。以此为基点，在制定地方性党内法规时必须以解决本地区管党治党需要直面的问题、满足地方管党治党的迫切需要为目标，强调务实管用。

（二）进一步强化地方依规治党的对策建议

地方依规治党作为推进依规治党的重要内容，是深入实施全面从严治党战略必须关注的问题。当前，各地依规治党过程中还存在着不少问题，需要在今后推进依规治党的过程中逐步加以应对。基于此，我们提出以下几个方面的对策建议：

1.增强地方依规治党的特色

我们认为，当前地方在依规治党方面基本上还是以贯彻落实中央规定动作为主，比较少有自选动作，相对缺乏地方特色。正因为如此，在地方性党内法规的制定上，各个地方基本上以中央层面的党内法规的地方实施版为主，比较缺乏能够体现地方特色、突出地方管党治党问题需求的法规。地方制定党内法规与中央制定党内法规的关系同地方立法与中央立法一样，关键在于配置原则和标准方面。“立法权限划分应当遵循宪法原则和科学合理两大原则。其中，宪法原则包含了人民主权原则、法制统一原则、中央统一领导、充分发挥地方主动性和积极性原则。”○13同样，地方制定党内法规的前提是不违背中央党内法规的要求，尤其是作为党内法规母法的党章与作为党内“立法法”的《中国共产党党内法规制定条例》的要求，同时也要兼顾地方特色，充分考虑地方党建过程中的自主性问题。

加强地方依规治党，需要突出和体现地方特色，制定一些能够切实解决地方党建突出问题的党内法规。这些党内法规可以是中央党内法规中没有涉足的新领域、新问题的党内法规，也可以是贯彻落实中央规定动作但更着眼于地方管党治党实际需要的党内法规。当然，地方党内法规的制定与实施需要准确把握中央依规治党的精神与相关文件确立的准线，必须在坚决贯彻中央精神、自爱思想和政治运动上与党中央保持高度一致的前提之下。目前我国关于地方全面从严治党的具体要求主要集中在《中国共产党地方委员会工作条例》中，然而，对于地方性党内法规制定方面的要求却还没有相对具体的党内法规或党内文件来加以指导。因此，中央应该加强对地方依规治党特别是对地方性党内法规制定工作的指导，明确中央党内法规和地方党内法规的权限，为地方性党内法规更具有特色且更适合各地实际需要创造条件。

2.增强地方性党内法规的公开性

地方性党内法规能够向全社会公开或至少在党内公开，是确保广大党员了解和遵守这些法规的需要，也是广大群众了解这些法规从而监督其执行的需要，对于增强其执行力具有积极作用，也有利于更好贯彻落实党中央全面从严治党的精神。然而当前，地方依规治党需要直面的一个突出问题却是地方性党内法规不够公开的问题。为此，需要在建立党内法规科学审查机制的基础上适时加以公开。具体而言：应当由党的专门职能部门（如各省、自治区、直辖市所属法规工作机构或宣传机构等）对现行有效的党内法规及时进行梳理和清理，对其内容进行严格审查，以确定相应的党内法规是否适合公开。对于那些经审查被认为适宜公开的法规，应当及时公开；对于那些被认定为暂时不宜公开的法规，则应当制定密级并确定解密时限，待解密后公开。而对于那些正在制定和即将制定的地方性党内法规，则应当在制定之前或制定过程中就明确其公开性要求，对应当且适宜公开的要及时公开。在公开的方式上，可以考虑将其全文发布于全国或地方党建网站、报纸、刊物或者地方政府网站上，或者将其授权发布于其他正规的网站、报刊上，尤其是那些具有研究性质的网站或报刊上。此外，在地方性党内法规制定的过程中，应当考虑建立党内法规基层立规联系点，通过基层立规联系点使更多的普通党员参与到地方性党内法规制定的过程中来，使立规的过程更加透明、公开和民主。

3.加强地方依规治党的理论建设

地方依规治党理论研究不仅有助于深化当前国内的依规治党理论研究，有助于推动党内法规学这样一个新学科的形成和成熟，而且能够为地方依规治党提供充分的理论支持，对于推进依规治党并继而实现全面从严治党也具有重要意义。但就目前来看，国内学术界还比较缺乏地方依规治党方面的研究，这显然无助于地方依规治党乃至整个依规治党工作的推进。为此，应该加强地方依规治党的理论研究。近年各地成立的党内法规研究中心为党内法规的深入研究创造了很好的平台，加强地方依规治党的理论建设就可以借助这些平台。地方依规治党的理论研究需要坚持“以理论研究指导实践，由实践检验并深化理论”的原则，立足地方依规治党的实际需要深入调研，充分了解地方依规治党的现实需求。对于基层调研时发现的新问题、新情况及时予以理论上的分析与回应，并及时向地方各级党组织提出建设性的意见。此外，需要加强党内法规学的学科建设，力争使党内法规学尽早成为一个可以相对独立的法学学科，有意识地加强国内党内法规学方面的人才培养，培养一批年富力强、勇于创新的青年科研骨干，为地方依规治党乃至国内党内法规学的研究培养后备力量，使依规治党能够拥有源源不断的理论给养。

4.加强党内法规工作方面的培训

为了推进地方依规治党的深入开展，需要加强对地方各级党组织尤其是基层党组织相关人员党内法规基础理论与日常工作方面的培训，使其充分了解党内法规工作的重要性，了解党内法规工作方面的要求，解决基层党组织在管党治党过程中对党内法规工作不重视、不熟悉的问题。地方各级党组织应当根据《关于加强党内法规制度建设的意见》以及党中央的要求，加强学习教育，加大党内法规宣讲解读力度，将党内法规制度作为各级党委（党组）中心组学习的重要内容，纳入党校、行政学院、干部学院必修课程。而地方各级党委应当承担党内法规制度规划计划、起草审核、备案清理、督促指导和服务党委领导立法、法律顾问等职责；制定党内法规人才发展规划，建设党内法规专门工作队伍、理论研究队伍、后备人才队伍；坚持把思想政治建设摆在首位，着力打造一支对党绝对忠诚、综合素质高、专业能力强、勇于担当负责、甘于吃苦奉献的党内法规专门工作队伍。习近平总书记在对全党开展“两学一做”学习教育作出重要指示时曾经强调，要“突出问题导向确保取得实际成效，把全面从严治党落实到每一个支部”，这是对每一个基层党支部提出的要求。而把全面从严治党落实到每一个支部势必要求各个支部加强党内法规工作方面的培训，使广大党员知晓党规、尊崇党规。这是地方各级党委践行依规治党并最终实现全面从严治党的必然要求。

注释：

①蒯正明：《习近平关于全面从严治党思想研究》，《中国特色社会主义研究》2015年第2期。

②阚宗兰、管新华：《“全面从严治党”的“全面”含义》，《思想政治教育研究》2017年第5期。

③何祥林、吴长锦：《坚持“五位一体”，全面从严治党——学习习近平关于党的建设的重要论述》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2016 年第1期。

④胡坚：《依规治党是新时期党的建设的鲜明主题——基于对党的十八届六中全会精神的学习》，《浙江社会科学》2016年第12期。

⑤陈位志：《制度创新视野下依规治党的逻辑架构与政策进路》，《湖湘论坛》2017年第2期。

⑥[美]富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆2005年版，第124页。

⑦《中国共产党章程》。

⑧王若磊：《依规治党与依法治国的关系》，《法学研究》2016年第6期。

⑨周伟：《论我国地方立法存在的问题及其解决》，《河南财经政法大学学报》2013年第2期。

⑩《中国共产党党内法规制定条例》第二十九条第三款。

[11]齐卫平：《全面从严治党的基本思想和主要特点》，《新疆师范大学学报》（哲学社会科学版）2015年第5期。

[12]孙跃纲：《深化问题意识思考》，《陕西行政学院学报》2017年第3期。

[13]马怀德：《中国立法体制、程序与监督》，中国法制出版社1999年版，第50页。