国家级新区民主法治现代化建设的路径探索
——以南京江北新区为视角

2020-01-16 08:40蔡旻君

黑龙江社会科学 2020年5期

吴欢，蔡旻君

(南京师范大学法学院，南京 210023)

在党的十九大报告中，以习近平为核心的党中央作出“从全面建成小康社会到基本实现现代化，再到全面建成社会主义现代化强国”两步走战略安排，对“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”作出重大战略部署，为新时代社会主义民主法治现代化建设指明了方向。2018年，《宪法修正案》将党的主张上升为国家意志和宪制蓝图，“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”确定为新时代社会主义现代化建设的奋斗目标，并对改革开放以来尤其是党的十八大以来我国社会主义民主法治现代化建设中取得的一系列巨大成就和宝贵经验进行宪法性确认，从而为新时代社会主义民主法治现代化建设奠定了宪制基础[1]。

为推进社会主义现代化建设，国家在全国各地开展了各具特色的社会主义民主法治现代化建设试点工作。深圳社会主义先行示范区、上海自贸区临港新片区、苏南现代化建设示范区等，作为肩负重大改革使命的先行先试示范区，在各自“总体方案”中提出具体的民主法治建设任务[2]。南京江北新区作为我国第13个、江苏省唯一的国家级新区，也启动了社会主义现代化建设试点工作，并在“实施方案”中谋划民主法治现代化建设目标任务。在国家级新区等示范区域开展相关试点工作意义深远，将为区域乃至全国社会主义民主法治现代化建设探索路径、建立机制和积累经验，是引领区域法治发展和推动法治中国建设的有力举措，也将进一步丰富和拓展中国特色社会主义民主法治道路，具有重大而深远的意义[3]。

一、民主法治现代化建设意义、内涵与基础

南京江北新区由浦口区、六合区和栖霞区八卦洲街道构成，是“一带一路”、长江经济带、长三角区域一体化三大国家战略交汇点。2013年4月，国务院颁布《苏南现代化建设示范区规划》，提出苏南地区要在全国率先实现现代化，并提供示范，南京江北新区通过转型发展提升南京整体竞争力和国际化水平。2015年6月，国务院《关于同意设立南京江北新区的批复》，要求南京江北新区“坚持规划先行、改革先行、法治先行和生态先行”“逐步建设成为自主创新先导区、新型城镇化示范区、长三角地区现代产业集聚区、长江经济带对外开放合作重要平台，努力走出一条创新驱动、开放合作、绿色发展的现代化建设道路”。2019年8月，国务院印发《中国(江苏)自由贸易试验区总体方案》，要求“南京片区建设具有国际影响力的自主创新先导区、现代产业示范区和对外开放合作重要平台”。至此，南京江北新区建设发展正式进入“三区叠加”阶段，在此背景下启动民主法治现代化建设试点，意义深远、内涵深刻、基础深厚。

首先，南京江北新区社会主义民主法治现代化建设试点意义深远，是综合考量国内外、省内外、市内外、区内外各种因素作出的重大战略决策。“人类命运共同体”与“美国优先”两种发展道路的较量是当前国际斗争焦点，并具体呈现为物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明等方面的全方位竞争[4]。人民群众日益增长的民主、法治、公平、正义、环境、安全等美好生活需要，是新时代我国社会主要矛盾的主要方面。江苏省肩负着习近平总书记关于“率先基本实现现代化”的殷切希望，应该抓住江苏自由贸易试验区发展的重大契机，学习上海自由贸易试验区、深圳先行示范区等的先进经验。南京江北新区肩负着共建苏南现代化示范区的重任，需要创新探索与兄弟新区不同的发展模式。这离不开民主法治现代化建设的重要引领、支撑、促进和保障作用，需要在民主法治现代化建设领域取得新的成就[5]。因此，南京江北新区民主法治现代化建设试点，是民主法治中国方案的生动实践和人民美好生活需要的积极回应，是对标看齐先进地区的应有举措，是引领民主法治建设、提升南京省会地位的现实需要，是南京江北新区建设发展的可靠保障。

其次，南京江北新区社会主义民主法治现代化建设试点内涵深刻，是彰显社会主义优势、引领区域法治发展、贯彻习近平总书记全面依法治国新思想新理念新战略的必然要求。南京江北新区是民主法治建设主体和场域，必须主动作为、积极担当。“社会主义”是本质要求、政治属性和根本方向，关键是坚持党的领导，新区试点必须充分发挥社会主义制度优势和党的领导政治优势。“民主”即人民当家作主，是社会主义本质要求和制度优势最集中的体现[6]，新区试点必须始终坚持以人民为中心的发展理念，充分发扬民主、落实民主、回归民主。“法治”是社会主义民主的可靠保障，是新区“四个先行”的基本要求，新区试点必须遵循法治方式、落实法治要求、实现法治新区，让法治成为新区发展的核心。“社会主义+民主+法治”是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，新区试点必须坚持走中国特色社会主义法治道路。“试点”是包括法治建设在内中国现代化建设的宝贵经验与可行路径，也是新区建设发展的应有之义与必然要求。新区试点要遵循改革试点工作的法治限度与程序要求，遵循授权先行、实践创新和总结推广的基本路径[7]。

最后，南京江北新区社会主义民主法治现代化建设试点基础深厚，是立足法治江苏建设和法治南京建设巨大成就的法治创新，是回应新区建设发展实践需求的自主探索。近年来，南京江北新区民主法治建设稳步推进，形成以省人大常委会“赋权决定”为依据，以新区法治政府建设三年实施规划为蓝图，以法治园区建设、知识产权综合管理改革、聘任制公务员试点、行政执法“三项制度”试点等为抓手的良好发展局面，在机构和管理体制改革、决策科学化民主化法治化、法治建设顶层设计、法治制度体系建设、严格规范行政执法、矛盾纠纷预防化解、法律顾问制度等方面取得显著成效[8]。同时，需要顺应“三区叠加”新形势，在新区民主制度建设、司法改革配套、法治社会建设等方面持续发力。南京江北新区民主法治现代化建设的率先推进，将为其他国家级新区民主法治现代化建设奠定良好的基础，提供有益的经验和参考。

二、民主法治现代化建设目标设定

国家级新区民主法治现代化建设要坚持问题导向，加强顶层设计[9]8-13。南京江北新区民主法治现代化建设顶层设计目标的确立，既要立足新区实际，又要着眼长远。需要在《江北新区开展社会主义现代化建设试点工作实施方案(2019—2020)》讨论稿基础上，进一步贯彻落实习近平总书记全面依法治国新思想新理念新战略，充分彰显中央全面依法治国委员会会议精神，完成国务院《苏南现代化建设示范区规划》《关于同意设立南京江北新区的批复》《中国(江苏)自由贸易试验区总体方案》等确立的目标任务，对标学习深圳先行示范区、上海自贸试验区等经验，尤其要重点突出社会主义、民主和试点等关键元素。

一是人民有序参与政治的权利稳步扩大。党的十九大报告指出，“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”。《苏南现代化建设示范区规划》提出，“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，进一步扩大居民委员会主任直选范围。以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实际的民主权利。完善政府重大决策听证制度。发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合”。南京江北新区具有扁平化的治理结构，应稳步扩大人民群众的民主权利，加强政治文明建设，充分彰显社会主义民主制度优势。

二是协商民主制度建设创新发展。社会主义协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。协商民主适合我国国情，具有巨大的优越性，在我国进行社会主义现代化建设阶段发挥着促进经济发展和维护社会稳定的功效[10]。南京江北新区经济类型多样，社会阶层复杂，高新产业和高知群体密集，在党的领导下稳步推进协商民主广泛、多层、制度化发展，是汇集发展力量、凝聚发展共识的重要举措。

三是制度规范体系持续完善。《苏南现代化建设示范区规划》提出“加强地方法制建设”，《关于同意设立南京江北新区的批复》要求“推动探索与行政区融合发展的体制机制，尽快建立权责明确、运转高效的新区管理体制”，《中国(江苏)自由贸易试验区总体方案》提出“要加强地方立法，建立公正透明、体系完备的法治环境”。在2018年《宪法修正案》对新时代地方立法体制和创新进行宪法性确认的背景下[11]，国家级新区有必要积极推动省市新区地方立法，并制定相关规范性文件。目前，西海岸新区等已制定综合性发展条例，而南京江北新区仅有省人大常委会“赋权决定”，以“南京江北新区发展条例”为龙头的新区制度规范体系建设亟待加强。

四是法治政府建设规划落到实处。中央全面依法治国委员会第二次会议指出：“推进全面依法治国，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，法治政府建设是重点任务，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。”[12]《苏南现代化建设示范区规划》等政策文件部署“健全民主决策机制”“规范行政权力运行”“建立权责明确、运转高效的新区管理体制”“打造国际一流营商环境”“推进行政管理职能与流程优化”“创新事中事后监管体制机制”等法治政府建设任务，着力推进南京江北新区法治政府建设三年规划任务，从而促进民主法治现代化建设。

五是社会治理创新成效显著。社会治理创新是法治社会建设的重要抓手和举措。党的十八大以来，社会治理进入加快发展时期，以习近平为核心的党中央大力推进社会治理领域的改革和创新，我国社会治理创新取得了显著成就。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”南京江北新区社会治理单元众多、层次复杂、多维嵌套，推动社会治理创新是构筑共建共治共享的社会治理新格局、加快形成科学有效的社会治理体制、实现新区社会治理现代化的必然要求。

三、民主法治现代化建设工作重点

法治政府建设在新区民主法治现代化建设中具有举足轻重的地位，国家级新区民主法治现代化建设要坚持统筹推进、实现重点突破。2018年4月发布的《南京江北新区法治政府建设实施规划(2018—2020年)》，内含10个方面工作安排和100项建设任务，每项任务都明确目标要求、责任主体和完成期限，为新区推进依法行政、建设法治政府提供了路线图、施工图和时间表，凸显了江北新区法治先行的创新亮点[13]。在“三区叠加”新形势下，南京江北新区要贯彻落实中央精神，借鉴先进经验，结合新区实际，在总结评估该实施规划完成情况基础上，进一步突出法治政府建设工作重点。

一是加强党对法治政府建设的领导。加强党对依法治国的领导，是习近平总书记关于全面依法治国新理念新思想新战略。习近平指出：“全面依法治国决不是要削弱党的领导，而是要加强和改善党的领导，不断提高党领导依法治国的能力和水平，巩固党的执政地位。”[14]1-4推进南京江北新区法治政府建设，必须充分发挥新区党工委的核心作用，把党的领导贯彻到法治政府建设全过程。建立和完善由党政主要负责人牵头的依法行政领导协调机制，切实履行党组织主体责任和党政主要负责人责任。

二是转变政府职能、推进“放管服”改革。《苏南现代化建设示范区规划》提出“坚持依法行政，规范政府经济调节和市场监管行为，强化政府社会管理和公共服务职能，提高政府公信力”，《中国(江苏)自由贸易试验区总体方案》首要任务是“加快转变政府职能”。南京江北新区应着力打造国际一流的法治化营商环境，推进行政管理职能与流程优化，推进综合行政执法体制改革，推行“互联网+政务服务”模式，深化“不见面审批”改革，建立健全以信用监管为核心的事中事后监管体系[9]8-13。

三是完善重大行政决策程序机制。中央全面依法治国委员会第二次会议指出：“规范重大行政决策程序，是依法治国的迫切需要。要把党的领导贯穿于重大行政决策全过程和各方面，履行决策法定程序，增强公众参与实效，提高专家论证质量，坚持合法性审查，防控决策风险。”[12]南京江北新区要把落实依法决策作为常抓不懈的重点工作，坚持重大决策于法有据，完善行政决策程序，健全重大行政决策规则，严格执行决策程序。完善重大政策、事项和项目程序，积极开展社会稳定、环境影响、经济等方面的风险评估，完善民主集中制与行政首长负责制相结合的集体审议制度，实行跟踪反馈和责任追究制度。

四是深化行政管理体制和综合行政执法改革。《苏南现代化建设示范区规划》要求“规范行政执法，构建职能集中、管理规范、上下协调、运行有效的综合执法体系”，《中国(江苏)自由贸易试验区总体方案》进一步要求“自贸试验区各片区要把工作做细，制度做实，严格监督，严格执纪执法。各有关部门要及时下放相关管理权限，给予充分的改革自主权”。南京江北新区要在省人大常委会“授权决定”基础上，进一步完善工作机制，构建精简高效、权责明晰的管理体制，同时深入推进综合行政执法改革，探索在更大领域开展综合执法；加强执法信息化建设和信息共享，探索快速处置、非现场执法等新型执法方式[15]。

五是完善依法行政监督和追责机制。习近平总书记指出：“人民的眼睛是雪亮的，人民是无所不在的监督力量。只有让人民来监督政府，政府才不会懈怠；只有人人起来负责，才不会人亡政息。人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”[16]南京江北新区应当构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，保证人民赋予的权力始终为人民谋利益。各部门要自觉接受人大监督、民主监督和司法监督，确保社会监督、舆论监督落到实处。加强问责规范化、制度化建设，进一步完善责任追究制度，增强其针对性和实效性。

六是提升法治政府建设能力与水平。习近平总书记指出：“全面推进依法治国，必须着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。要加强理想信念教育，深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。”[14]1-4南京江北新区要以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，着力提升法治队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，为法治政府建设提供有力的人才保障。

四、民主法治现代化建设评价指标构建

当前，我国法治评估理论与实践正在经历区域化转向，以国家级新区为代表的新型区域的法治评估前景广阔、大有可为[17]。尽管目前谈论具体的指标和权重还为时尚早，但可以未雨绸缪，明确新区民主法治现代化建设评价体系的基本指标和建构原则。要立足新区实际，建构具有新区特色的评价指标体系，并建立常态化评估制度。

首先，设置以定性评价为主的综合性指标。国家级新区民主法治现代化建设工作是一项影响全局的综合性重要工作，对于南京江北新区经济发展、社会稳定和人民安居乐业具有重要的作用。在评价相关工作成效时，需要设置若干以定性评价为主的综合性指标。具体包括：(1)人民群众对法治新区建设的满意度与获得感。人民群众日益增长的民主、法治、公平、争议、环境、安全等方面美好生活的需要，都是江北新区民主法治现代化建设的出发点和归宿[18]。对此方面的评价，既可以着眼于整体满意度与获得感，也可以分解到具体工作领域。(2)人民群众对平安新区建设的满意度与获得感。平安新区建设关系到新区千家万户的安居乐业和幸福生活，必须高度重视和充分彰显其重要价值，可以设置细化指标。(3)人民群众有序政治参与和协商民主制度落实情况。必须坚持社会主义民主政治，坚持以人民为中心。

其次，设置以定量评价为主的专题性指标。国家级新区民主法治现代化建设涉及面广、工作量大，必须抓住重点工作开展定量评价，总结经验、找准问题、明确对策。南京江北新区定量指标包括：(1)制度规范体系建设成熟完备与合法合规专项评估；(2)法治政府建设三年实施规划落实专项评估；(3)司法配套改革落实与创新专项评估；(4)社会治理创新与法治社会建设专项评估；(5)法治化营商环境构建专项评估；(6)投资促进和保护机制建设专项评估；(7)涉外法律服务发展专项评估；(8)法治建设责任制落实专项评估。

最后，建立常态化民主法治建设评估制度。在民主法治现代化建设进程中，有关新区可以从建构进路、体例设计、评估方式、权重确立、数据采集、结果运用等诸多方面进行创新探索，有针对性地突破量化法治实践的瓶颈，实现评价指标的体系化科学化可视化建构与常态化制度化法治化运行[19]。

五、民主法治现代化建设具体推进路径

第一，提高政治站位，加强战略谋划。从苏南现代化建设示范区，到全国第13个国家级新区，再到中国(江苏)自由贸易试验区，南京江北新区在国家区域协调发展战略布局中的地位日益显现。建议新区跳出法治新区建设的思维定式，从全国乃至全世界的战略高度进行系统科学的谋篇布局，重点对标上海自贸区、深圳先行示范区、雄安新区相关工作，自觉肩负起社会主义民主法治现代化建设探索路径、建立机制和积累经验的时代重任[20]。

第二，坚持规划先行，确保规划落实。南京江北新区2018年4月开始实施法治政府建设三年规划，已近中期检查验收阶段，而民主法治现代化建设总体规划和专项规划尚未编制。建议新区尽快开展法治政府建设实施规划中期评估工作，总结经验，补齐短板，为民主法治现代化建设试点工作奠定良好的基础；同时，适时开展新区民主法治现代化建设总体规划及其子规划的编制工作，并修订既有相关规划。

第三，坚持法治先行，强化立法保障。早在2015年上半年新区筹建之际，江北新区围绕制定“江北新区发展条例”组织一系列调研论证和文件起草工作[8]，但此项工作由于省人大常委会“赋权决定”通过与实施没有持续展开。建议新区开展制定“江北新区发展条例”立法调研工作，将省人大常委会专题性“赋权决定”上升为综合性“新区基本法”。充分利用“三区叠加”背景下的政策红利，凡涉及调整现行法律或行政法规的，及时调整或重新立法。

第四，坚持重点突破，建设法治政府。现阶段，南京江北新区民主法治现代化建设重点任务和主体工程是法治政府建设。2018年，新区法治政府建设三年实施规划的公布和实施，已经为新区法治政府建设打下了良好基础[13]。建议新区在加快转变政府职能、推进“放管服”改革、落实重大行政决策制度、推进政务公开、强化矛盾纠纷预防化解、构建高效法治监管体系、构建法治化营商环境、创新干部人事管理制度等方面，加大力度，投入资源，取得成效。

第五，围绕示范创建，带动各项工作。开展法治政府建设示范创建活动，是中央全面依法治国委员会第二次会议确定的重点工作，是深入贯彻落实党中央、国务院关于法治政府建设决策部署、不断把法治政府建设向纵深推进的重要抓手，对各地区各部门找差距、补短板、激发内生动力具有重要的引领、带动作用[21]。建议新区通过“以创建促提升，以示范带发展”，为推进法治政府建设提供典型经验，促进民主法治现代化建设。

第六，汇集司法力量，助力司法改革。南京江北新区集聚最高人民法院第三巡回法庭、“一带一路”国际商事法庭、南京海事法院、南京知识产权法院、南京环境资源法院等优质司法资源，应当汇集司法资源，进一步加大协调力度，持续放大司法集聚效应，加快建设法治园区，做好司法改革规定动作与自选动作，形成司法体制改革试点工作的江北经验。

第七，主动承接试点，创新社会治理。《江苏省法治社会建设指标体系(试行)》是全国第一个省级法治社会建设指标体系，已在全国推广。建议新区主动承接指标体系，认真开展试点工作，为新区社会治理创新和法治社会建设问诊把脉，及时反馈社会治理创新中的经验和问题，为指标体系进一步完善创造可复制、可推广的江北经验。