新时代社会治理的理论溯源、基本意涵与生成机理

魏崇辉，张悦阳

(1.上海交通大学 马克思主义学院，上海 200240；2.南京大学 马克思主义学院，南京 210023)

中国特色社会主义进入新时代，对社会主要矛盾和新的历史方位的积极主动厘定体现出中国共产党对社会治理的主导与推进。基于此，党的十九大将全面深化改革的总目标确定为实现“完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，凸显了对党领导下的多元主体协商治理的重视与强调。这是我们党在准确把握马克思国家与社会关系理论及其最新发展的基础上，充分认识到国家与社会二元化存在之现实性、社会主义条件下国家与社会根本利益之一致性，以及共建共治共享社会治理建构之可行性。

一、国家与社会关系研究概述：兼及治理相关问题

国内外学界对马克思国家与社会关系理论及其价值、治理理论及其相关问题展开了系统而丰富的研究。就国内而言，以王伟光、侯惠勤、程恩富、邓纯东、韩庆祥、许耀桐、李崇富、郭建宁、王东、冯留建、张雷声、杨承训、辛向阳、欧阳康、王永贵、张文喜、刘军等出版和发表的马克思主义国家理论与习近平国家治理现代化思想研究方面的论著，以及王浦劬、杨光斌、桑玉成、杨海蛟、俞可平、燕继荣、韩冬雪、景跃进、谭君久、周平、许耀桐、房宁、金太军等出版和发表的当代西方治理理论研究、国家治理研究、协商治理研究等方面的译著、专著和论文等为代表。具体来看，主要有如下内容。

(一)马克思国家与社会关系理论及其当代价值研究

国内学界关于马克思国家与社会关系理论的研究最早始于20世纪80年代，于近年达到了研究的高峰。最初的研究集中于马克思国家与社会关系理论的文本解读和基本原理阐释，主要研究文本支撑来源于《黑格尔法哲学批判》《共产党宣言》《法兰西内战》《资本论》等经典著作，研究的关键词多集中于：国家、国家理论、市民社会、社会等。这一研究路径指出，国家与社会关系理论是马克思国家理论的精髓。无产阶级专政的根本性任务是积极创造条件突破国家与社会的矛盾和对立，实现两者的良性互动。

运用马克思国家与社会关系理论对国家治理、社会治理的相关现实问题展开研究，寻求马克思国家与社会关系理论之于国家治理、社会治理的当代价值是另一条重要的研究依循。主要研究的问题域集中于和谐社会构建、政府改革、乡村治理、社区管理，以及国家治理现代化等一系列现实问题。以马克思国家与社会关系理论为指导，厘清国家治理现代化进程中国家政治职能的范畴和方向、权力界限的支点及社会治理主体、客体、方法论等内容，并以规范化和制度化为指归，优化、革新中国现代化的发展路径。

(二)治理及其相关问题研究

1989年，世界银行在讨论非洲发展问题时首次使用了“治理危机”(crisis in governance)一词，这也是治理理论成为学界研究热点之肇始。联合国全球治理委员会在其 1995 年的报告中给出的“治理”定义为：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”[1]该定义明显把治理和统治区分开来，强调非政府组织和社会力量的管理模式。“治理”开始被应用于国家、政府这一层面，再后来，随着经济全球化的深入，“治理”又被应用于解决国际上的重大问题，“全球治理”概念萌生。“治理”在中国学术界主要是作为解决社会现实问题的研究视角，其代表性的研究维度有：其一，运用治理理论分析当代中国政治与政治发展。主要集中于对国家治理中政府改革、公务员制度变革、公共服务模式、公共管理等领域问题的研究。其二，适用治理理论对行业协会、商会、慈善组织等展开实证研究。其三，集中于乡村治理和城市社区治理等基层治理开展当代中国地方治理研究。治理理论在中国地方政府社会治理能力培育的过程中，发挥着不可或缺的重大指导和启示性作用。同时，在讨论扶贫治理、城市社区治理、公共部门改革等现实问题的过程中，治理理论逐渐呈现本土化趋势。

基于中国实际展开的当代中国国家治理与社会治理研究热潮与党的十八届三中全会密切相关。党的十八届三中全会提出，要创新社会治理，提高社会治理水平，确保人民安居乐业、社会安定有序；要改进社会治理方式，激发社会组织活力，健全公共安全体系。把以往的“社会管理”提升为“社会治理”，显示出权力回归社会的治理模式的创新和发展趋势。在此背景下，学界展开了对当代中国国家治理的全面研究。该领域研究立足于中国实际，深入透彻地剖析了国家治理多元主体参与治理的重要性和必要性，并在顶层设计、机构组织制度、执政宗旨、法律法规、模式创新等方面给予了切实可行的治理原则和可行性的对策，对国家治理与社会治理的中国样态展开了积极探索。

(三)西方学界相关研究

西方学界对马克思国家与社会关系理论的研究基于其国家理论的研究而展开，有以下特点：首先，具有明显的多元化倾向，主要研究视角有基于理论本身逻辑的视角质疑马克思主义经典作家的国家理论，从当代资本主义国家的新变化中重新解释乃至重构马克思的国家学说，等等；其次，当代西方学者受各种思潮和观点的影响，试图将存在主义、结构主义、后现代主义等与马克思主义结合起来考察国家问题。简言之，现代西方学者对马克思国家理论的研究大都脱离革命实践活动，仅仅拘泥于文本，单纯从学术层面展开研究。

治理理论研究在西方语境下可以统括起来从理论与实践上展开。罗西瑙主编的《没有政府的治理——世界政治中的秩序和变革》[2]运用了治理和善治理论来分析政治问题，特别是国际政治问题，围绕“没有政府的治理”探讨了世界上不同的治理模式、治理结构及其哲学基础、行为模式、制度安排和发展方向；斯托克的《作为理论的治理：五个论点》[3]一文整理了关于治理的五种理论观点，罗茨则给出了治理的六种定义。实证研究层面如奥斯特罗姆的《公共事务的治理之道：集体行动制度的演进》[4]，以实证阐释了多中心理论对发展中国家的意义，试图框定促进公共资源有效共享、促进社会的可持续发展的制度样态；麦金尼斯主编的《多中心体制与地方公共经济》[5]则运用制度分析方法，分析了地方公共经济领域中存在的实际问题及对策。

(四)既往研究的初步总结与未来研究的可能走向

概言之，国内外学术界关于国家治理、社会治理等主题研究广泛，理论基础扎实深厚，研究问题综合多样，为当代中国国家与社会关系的研究和实践提供了全面系统的方法论支撑。随着时代的变迁，国家功能发挥的有限性及社会主体能量效用的凸显催生了多元治理主体，其形成力量的差异秩序影响着这些参与主体自身的地位及功能变化，进而推动学界研究范式的转变。各参与主体的地位及功能的转变，必须置于国家与社会关系的调整这一宏观背景之下。只有准确把握时代的大主题，才能建构起社会治理良性秩序下适应社会发展规律，具有策略性智慧的、科学的社会治理。

党的十九大提出完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系，党的十九届四中全会进一步提出完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，是重大的理论创新与制度创新。因此，我们需要积极回应新时代的实践诉求，并对新时代我国社会治理进行精准定位，以在实践中推进国家治理体系与治理能力现代化。

二、新时代社会治理之理论溯源与基本意涵

黑格尔从绝对理念发展的逻辑把握国家与社会的性质及其相互关系，把市民社会看作是理念发展的特殊领域，把政治国家看作是理念发展的普遍领域，神圣且理性的国家在逻辑思维上高于并且决定个人私欲战胜一切的市民社会。国家崇拜的狂热催生国家本位、国家主义、国家至上的理念。本质上，黑格尔国家决定社会的历史观，颠倒了国家与社会的关系。

(一)马克思国家与社会关系理论：从社会关系到经济关系

马克思承继了黑格尔对国家与市民社会的划分，并超越性地认识到市民社会决定国家。从这一基本原则出发，马克思展开了对黑格尔的君主主权论、人的抽象观念、等级制度等有关社会关系思想的批判。

其一，社会关系：马克思考察国家与社会的切入点。马克思并没有像黑格尔一样从绝对概念性的领域抽象地简单地将历史的发展归结于精神自我运动，从伦理意义上理解国家，而是一反黑格尔哲学的神秘性和思辨性，敏锐地洞察到国家与有实现自身利益需求的个人、家庭为代表的市民社会存在内在的利益冲突和结构矛盾，从社会关系的角度对自由社会及其产生的个人之于现实矛盾进行了深刻的把握和历史性的探究，描述和分析了市民社会的本质，创新性地认识到人与人的类本质的异化、劳动的异化。马克思认为只有发展现代社会和自由市场，使个人能动地独立于之前的规则依附和束缚，才能最终于经济关系中探究市民社会的定位。

其二，马克思探寻国家与社会关系的实质：从社会关系到经济关系。马克思的国家与社会关系理论从唯物主义历史观出发梳理阐释了“国家产生于市民社会之后，家庭和市民社会都是国家的前提，他们才是真正活动着的；家庭和市民社会使自身成为国家，他们是动力。”[6]马克思指出“市民社会包括各个个人在生产力发展的一定阶段上的一切物质交往。它包括该阶段上的整个商业生活和工业生活”。市民社会“这一名称始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织”[7]。马克思将黑格尔的“伦理关系”转换为“社会物质关系”，将黑格尔对“社会关系”的认识深化为“经济关系”，从社会关系的本质——经济关系上说明社会关系。马克思探讨了人类社会实现解放的动力和必要条件，明晰了人类解放的最终归宿和价值诉求，是对黑格尔国家与社会关系理论的扬弃与超越。

(二)国家与社会关系：马克思的视角

马克思国家与社会关系理论从多层次、多角度对国家的产生、发展、消亡以及社会根源作出了深度阐明。从国家与社会关系的层面看：

其一，国家与社会：对立与统一。马克思认为，国家是从社会中产生的，是人类社会组织的一种特殊形式。国家是社会在一定发展阶段上的产物，是私有制出现后阶级矛盾不可调和的产物，由于阶级对立而产生的公共权力，是为以全民共同利益形式出现的统治阶级利益服务的。国家的基础是家庭和市民社会。国家与社会既对立又统一：每个人都同时是市民社会的成员，又是政治国家的公民。在阶级社会中，表面上，国家具有社会性，发挥中介和仲裁的作用，统筹和协调市民社会中的利益分配，缓和阶级矛盾，处理公共事务，维护现存秩序、现存的制度规范和行为准则，保证经济的正常平稳运行。根本上，国家证实市民社会中的政治关系和法的关系、产品分配方式以及人际间的生产关系，维护以生产资料私有制为核心的生产关系和社会关系，维持公共领域和私人领域的平衡等，实现国家对社会的管理价值。

其二，二元化：马克思国家与社会关系理论之要义。马克思将人作为市民社会的出发点，论析国家与社会的二元化问题，指出二元化视域下的多元主体使得国家权力复返于市民社会权利。马克思国家与社会关系理论是人类思想史上第一次系统地科学地论述社会决定国家的历史观，运用历史唯物主义方法论科学界定了国家与社会的本质，探讨了国家与社会的二元化在人类发展进程中的基本位置。马克思国家与社会关系理论对当代中国国家治理现代化的指导作用奠定了中国国家治理现代化研究的理论基础。

(三)新时代社会治理的基本意涵

随着新时代中国特色社会主义现代化建设的推进，不难发现国家治理现代化愈发成为急需回答的时代之问。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标是要“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一具有鲜明时代特征的重大命题。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》则阐明了国家治理与中国特色社会主义制度之间的密切关联。为回应新时代人民的新需求，解决新时代的新矛盾，践行新时代国家治理体系和治理能力的新理念、新举措，必须建构与新时代相匹配的共建共治共享的社会治理。

其一，从马克思到习近平：国家与社会二元化背景下的社会治理。正如上文阐释，马克思国家与社会关系理论探讨了国家与社会的二元化在人类发展进程中的基本位置。因此，我们不能回避国家与社会二元化在当下存在的基本事实。“改革是由问题倒逼而产生”。只有正视两者之间的问题，才有解决问题的真正可能。习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上指出：“坚持问题导向是马克思主义的鲜明特点。”[8]同时，从马克思国家与社会关系理论出发，我们需要认识到，社会主义条件下，国家与社会在根本利益上是一致的，共建共治共享社会治理的建构是必要且可能的。因此，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，建构“共建共治共享社会治理”，积极探讨新时代社会治理的多元主体及其相互作用的逻辑。

其二，共产党领导下的多元主体协商治理：新时代社会治理。当代中国社会治理是以马克思国家与社会关系理论及其最新发展为指导，共产党领导下的多元主体协商共治。社会治理的多元主体及其功能定位为：党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑，多元主体发生相互作用的方式是“法治保障”与“科技支撑”下以“民主协商”实现的“共建共治共享”。社会治理主体包括政府主体、市场主体和社会主体。政府主体涵盖从中央到地方的各级政府；市场主体包括经营者、劳动者、消费者等；社会主体包括社会组织和公民等。面对社会需求与社会矛盾积压、各利益主体诉求多元化、社会问题多样化、社会阶层结构不合理等社会治理难题，根源性措施是厘清社会治理中多元主体的权责界限与功能定位，发挥国家对社会治理的引导性功能，逐步释放社会多元主体的活力，提高社会主体共治共享的能力，形成“在其位、谋其事、务其职”的有序局面，打造人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，努力促进国家与社会二元视域下多元主体的良性互动。

三、新时代社会治理的生成机理：基础、核心与指向

基于马克思国家与社会关系理论，在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，我们充分认识到国家与社会二元化存在之现实性，社会主义条件下国家与社会根本利益之一致性，以及共建共治共享社会治理建构之可行性，使得多元主体发生相互作用的方式是“法治保障”与“科技支撑”下，以“民主协商”实现的“共建共治共享”。

(一)共建：新时代社会治理生成之基础要件

“共建”意味着合作，社会治理离不开多元主体的参与。在参与过程中，多元主体合作的深度及广度影响着社会治理的效能。

其一，共建的必要性：利益一致性与社会治理的现代表征。多元主体存在交融的利益诉求，新形势下，具有战略意义上的相互耦合、相互协作的必要性。首先，社会主义条件下国家与社会根本利益之一致性使得多元主体的共建是可能的。在协商理念和党委领导、政府主导之下，公民及私营部门、社会组织等参与社会治理，多元主体共建合作产生良性互动而非对立冲突的关系是有广阔的可为空间的。社会发展的历史实践充分证明，多元主体是推动社会治理的关键性要素，离开“主体参与”，谈社会治理无疑是夸诞之语。随着改革开放的不断深入，经济主体愈发具有活力。研究显示，80%的劳动力存在于非公有制经济主体中，中国的经济资源并不都是存在于政府掌握之中，其他经济主体也掌握众多关乎民生的资源[9]。其次，社会治理问题的现代特点要求多元主体共建。对现代社会治理而言，社会问题呈现出分散性、局部性与整体性、全局性并存的特点。只有多元主体之间经过反复协商得出的共识，才具有较高合理性与可行性，才能确保多元主体参与协商治理，避免偏离国家治理现代化的本质和目标，避免陷入秩序混乱、决策失误的境地。

其二，共建的可能性：新时代社会治理生成的基本要求。当下，多元主体掌握资源的渠道多样化，自我精神力量日趋成熟，权利意识日益强烈。时代发展要求多元主体通过沟通谈判、分工协作、反馈优化，在保持各自相对独立性和自主性的前提下共同参与社会治理。“社会治理事关广大人民群众的切身利益，必须依靠广大人民群众的积极参与和共同建设。正反两方面的经验表明，让政府、企业、社会组织、民众等主体在党的领导下都广泛参与并且融入社会治理，努力做到治理问需于民、问情于民、问计于民，尊重并落实人民群众的知情权和参与权，是现代社会治理必须遵循的基本要求。”[10]在高度分化又相互融合的现代社会，多元主体之间存在诸多差异，可以通过求同存异，利用彼此的特点和优势积极展开合作，在低成本、高效能的前提下提升彼此的竞争力，创造更多惠及民生的价值，打造人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，增进人民福祉。

(二)共治：新时代社会治理生成之核心存在

社会治理要求人人有责、人人尽责、人人享有。政府、市场、社会等多元主体“在其位、谋其事、务其职”，并通过规范制度化的方式共同参与公共权力监督、公共事务决策和执行的全过程，激发各个行为主体自我管理、自我服务的潜能。

其一，共治：利益的一致性。共治体现了社会治理中多元主体的公共性。共治是以共建为基础。共建打造了人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，提供了协商治理的平台与机遇，形成了治理社会化、分工精细化的多元主体合作参与的良性社会秩序。社会治理对公共性的强调意味着共建共治共享的社会治理试图“排除任何政府中心主义的取向，不仅拒绝统治型的集权主义的政府中心主义取向，也不赞成旨在稀释集权的民主参与型的政府中心主义取向”[11]。公共性谋求的是公共利益与私人利益的一致。公共利益是私人利益实现的基础和纽带，私人利益是公共利益的特殊表现形式。以公共性为指归，通过促进社会治理目标的实现，我们可以梳理出“强国家—强社会”的新型国家与社会互动关系，以及科学化、合理化的治理脉络，从而有序推动国家与社会动态平衡的治理进程。

其二，社会治理：共识及其实践。政府并不能在有限的权力、资源的条件下去解决复杂多变、综合多样的处于动态发展的各种社会问题，必须通过协商来解决社会治理过程中产生的问题。通过多元主体协商，提高多元社会主体有效表达并寻求相互理解的自觉性来增强多主体的凝聚力和向心力。为此，要坚持做到以寻求共识为行动导向，以营造新型良性多元社会关系为行动宗旨，努力追求各利益相关方都满意的决策方案，谋求实现政府、市场、社会等多元主体一致性的利益。因此，共治的推进需要多元主体共识的形成，通过塑造中国特色社会主义共同理想，确定协商治理的社会治理理念，打破既得利益群体对协商治理界限的框定，设置协商治理的权责[12]。

(三)共享：新时代社会治理生成之目标指向

共享是在共建的基础上，通过共治得以推进的目标指向，在强调社会治理建构中彰显“共享”，体现出中国共产党时刻以人民利益为出发点和落脚点的初心和使命。

其一，共享：初心和使命的社会治理体现。从主体维度看，在中国共产党领导的社会主义中国，社会治理的根本目的在于增进全体人民的福祉，让所有参与者都有机会参与治理、分享治理成果、享受共享发展所带来的获得感，而不是为了一小部分人。

其二，共享的主体与客体：多元主体的多重共享。“共享”意味着人民共同享受国家改革发展带来的红利。但它并不表示社会治理成果简单的平均分配，而代表着在多元主体协商下，创造出整个社会所共同享受的以人民为中心的利益；此外，它不仅包含着物质利益，还包含着公共精神、法治精神等。正如党的十九大报告所指出的，坚持人人尽责、人人享有，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续[13]。国家与社会矢志不渝地贯彻落实党的十九大、党的十九届三中全会与四中全会精神，以理论指导实践，在实践中不断调适，寻找国家与社会之间相辅相成、和谐共生的平衡点，为共同发展创造条件，不断消弭两者之间的矛盾。

习近平新时代中国特色社会主义思想强调“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，其作为蕴含着指导创新社会治理的理论体系，确定了共建共治共享社会治理的基本逻辑，在国家治理现代化中为国家与社会关系的研究夯实了理论基础，更为国家与社会关系的理论与实践指明了方向。党的十八大以来，在“法治保障”与“科技支撑”下，以“民主协商”实现的“共建共治共享”得以渐次显现，新时代社会治理得以基本建构，党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系正在不断完善，并朝着建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体稳步推进。