四川省眉山市“三线一单”编制案例分析

谢怡，廖嘉玲，黄庆，胡蓉，饶维，蒋小雷，吴官胜，熊点点

(1.四川省环境政策研究与规划院，四川成都 610041； 2. 四川省环境工程评估中心，四川成都 610041)

2017年10月原环境保护部发布《长江经济带战略环境影响评价工作方案》，明确提出“制定基于‘生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单’环境管控体系的生态环境战略性保护方案，推动形成绿色发展带、人居环境安全带和生态保障带协同发展的战略新格局”[1]。这一方案的工作范围包括上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、云南和青海12 个省(直辖市)，覆盖整个长江经济带和长江源头。2018年5月，全国生态环境保护大会及中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》均提出，省级党委和政府要加快确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单(以下简称“三线一单”)。

四川省作为先行省份，于2017年底启动了长江经济带战略环境影响评价四川省“三线一单”的编制工作。鉴于“三线一单”是一项前所未有的开创性工作，且四川省地貌类型齐全、自然生态系统多种多样、生物多样性丰富，五大经济区资源量分布、环境质量状况、经济发达程度极不均衡，在全省21个市州同步推进有较大难度和不确定性，为此四川省于2018年5月确定在眉山市开展“三线一单”编制试点工作。

1 发展需求与环境压力

眉山市位于四川盆地成都平原西南部、岷江中游，东邻内江、自贡、资阳，南连乐山，西接雅安，北接成都，位于成都平原经济区中的环成都经济圈。《四川省人民政府办公厅关于优化区域产业布局的指导意见》(川办发〔2018〕92号)中明确指出：眉山市依托独特区位和特色资源，加强与成都产业协作，积极推进天府新区眉山片区建设，建设环成都经济圈开放发展示范市、天府新区产业核心协作区。重点发展电子信息、装备制造、先进材料、能源化工等产业，支持发展泡菜调味品、乳制品等农产品加工业，促进制造业集聚和工业发展转型，建设特色农产品深加工基地。由此可见，眉山市由于独特的区位优势，有较强的发展需求和较大的发展潜力。

与此同时，眉山市也面临着突出的环境压力，主要体现在水环境承载力不足、大气环境质量超标、城市发展与工业园区布局相互制约三个方面。

因此，眉山市“三线一单”编制工作必须在最大限度缓解环境压力的前提下综合考虑地方发展需求，寻求科学、实际的解决之道。

2 环境管控单元的划定

“三线一单”体系包括一套覆盖全域的生态、大气、水、土壤等生态环境要素以及土地、水、煤炭等自然资源的生态环境分区体系，包括一套基于环境管控单元的环境管理准入负面清单[2]。“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线”定量明确了社会经济可持续发展应当坚守的底线和边界，“环境准入负面清单”是实现管控目标要求的重要手段，四者之间既相对独立又相互支撑，形成了相对完整的宏观环境管理前置体系[3]。

在这套体系中，“三线”是基础，“一单”是关键，管控是核心。“一单”的载体、对象则是环境管控单元。眉山市环境管控单元的划定是从逐级聚类到抓主要矛盾。

2.1 逐级聚类的划定方法与结果

在原环境保护部发布的《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南(试行)》(以下简称《技术指南》)中，对环境管控单元划定提出的途径是：将规划城镇建设区、乡镇街道、工业园区(集聚区)等边界与生态保护红线、生态空间、水环境管控分区、大气环境管控分区、土壤污染风险管控分区、资源利用上线管控分区等进行叠加。采用逐级聚类的方法，确定环境管控单元[4]。

《“三线一单”编制技术要求(试行)》明确提出，环境管控单元原则上以乡镇为单元，不跨县级行政区。空间相邻、功能定位和环境管控要求等没有明显差异的管控单元，可合并。将行政区划、工业园区(集聚区)等边界与生态、水、大气、土壤等各类管控分区进行叠加拟合，划定环境管控单元。各环境要素中各类区域管控级别有重合时，按照“就高不就低”的原则处理，尽量突出各要素的优先保护区和重点管控区。涉及生态保护红线及其他生态空间、水环境优先保护区、大气环境优先保护区等以生态环境保护为主的区域作为优先保护单元。涉及水、大气、土壤、自然资源等资源环境要素重点管控的区域作为重点管控单元。其他区域作为一般管控单元[5]。

因此，在眉山试点阶段前期，“三线一单”试点工作编制组(以下简称“编制组”)尝试了以乡镇为最小单位进行逐级聚类划分环境综合管控单元：将城镇空间、工业空间、生态红线空间及其他生态空间分别识别为独立的环境综合管控单元。除此以外的区域，按各环境要素(水环境、大气环境、土壤环境、水资源、土地资源等)进行叠加，将各要素管控分区均一致并毗邻的乡镇进行聚类，划定为同一个环境综合管控单元。

眉山市共辖2区4县，131个乡镇，识别城镇空间6个、工业空间21个。按上述技术路线及技术方法对眉山市进行环境管控单元初步划定后，得到160个环境综合管控单元，其中优先保护单元21个，重点管控单元102个，一般管控单元37个。根据初步划定结果，重点管控单元占单元总数量的65%，采用这样的方法所划定的结果未突出应关注的重点，而且工作量大，不适合推广使用。

2.2 试点创新的划定方法与结果

《区域空间生态环境影响评价工作实施方案》指出，环境管控单元原则上细化到乡镇尺度，开发强度低、环境冲突小的地方可以适当扩大单元尺度，而开发强度高、环境冲突大的区域，应进一步细化环境管控单元。各地可根据自然环境、开发强度、生态环境管理能力等因素，合理确定环境管控单元的空间尺度[6]。因此，编制组决定对环境管控单元，特别是重点管控单元的划定方法进行探索，寻找一条适合四川省情、粗细相宜的划定路线和技术方法。

根据《技术指南》，“重点管控单元包括生态保护红线外的其他生态空间、城镇和工业园区(集聚区)，人口密集、资源开发强度大、污染物排放强度高的区域”[4]，即环境重点管控单元主要针对的是人类和工业活动集中的区域。结合解决突出生态环境问题、改善生态环境质量、推动高质量发展的目的，编制组针对管控单元划定方法进行创新，明确提出：

(1)将要素管控分区确定的生态保护红线及其他生态空间、水环境优先保护区、大气环境优先保护区划定为环境优先保护单元。土壤优先保护区(即农用地优先保护区)因分布零星、破碎化严重，因此未将其纳入综合环境优先保护单元，仅对其提出优先保护要求。

(2)将重点管控单元细分为三种类型：城镇空间重点管控单元、工业空间重点管控单元和环境要素重点管控单元。首先，将人类生活和工业活动集中区域分别纳入城镇空间和工业空间重点管控单元。从环境要素上，城镇空间重点管控单元属于大气环境受体敏感区，工业空间属于大气环境高排放区；重点工业园区所在水环境控制单元属于水环境工业污染重点管控区，要素重点管控区基本与人类生活和工业聚集区域相重合。其次，在优先保护单元、城镇重点管控单元、工业重点管控单元以外的区域中，针对《四川省主体功能区规划》中确定的重点开发区[7]，结合区域主要生态环境问题，将大气环境质量底线、水环境质量底线中的重点管控区划为环境要素综合重点管控单元，并将上述区域按区(县)行政边界进行划分。对于部分分布在《四川省主体功能区规划》中限制开发区(限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区[7])的大气环境、水环境重点管控区，由于位于农产品主产区或重点生态功能区，因此不纳入环境要素重点管控单元。

(3)除优先保护单元和重点管控单元以外的其他区域划定为环境一般管控单元，并按区(县)行政边界进行划分。一般管控单元内，每个区块有各自不同的环境要素管控类型，在环境准入清单中，将针对不同的环境要素管控类型，提出对应的管控要求。

编制组按上述技术路线对眉山市进行环境管控单元划定，共划定环境综合管控单元43个，包括优先保护单元10个，重点管控单元32个，一般管控单元1个。重点管控单元中，城镇空间重点单元6个，工业空间重点单元21个，环境要素综合重点单元5个——眉山市水环境方面小流域达标率低，水环境重点管控区占国土面积的67.13%，除洪雅外，其他5个区县均有分布；大气环境除了自身原因外，受地形和气候影响较大，眉山市大气环境重点管控区占国土面积的79.79%，6个区县均有分布。根据《四川省主体功能区规划》，眉山市属于重点开发区的区县包括东坡区、彭山区、丹棱县、青神县、仁寿县。大气环境、水环境质量底线的重点管控区全覆盖上述区域且基本重合，因此，将按大气和水环境划定的重点管控区，以及区(县)行政边界划定为5个环境要素综合重点管控单元。

从划定结果看，这样的技术路线及技术方法更加重点突出，为下一步准入清单的制定夯实了基础，提供了支撑。

2.3 试点创新的划定方法为清单定基调

环境准入负面清单是“三线”的应用出口，其管理应用导向突出[8]。环境准入清单主要解决区域突出的生态环境问题，实施严格的产业准入要求，严控污染排放，主要体现在重点管控单元。试点创新的划定方法将重点管控单元分为三类且各自特点鲜明。与此对应，眉山市的准入清单也根据重点管控单元的不同类型进行制定，抓住区域的主要矛盾。

(1)城镇重点管控单元，侧重对水及大气污染物的排放控制，并对环境质量未达标区域提出污染物倍量替代要求及污染物削减比例建议，对岷江干流岸线提出保护及环境风险管控要求，强调中水回用、城镇污水收集处理率、能源结构优化、生产生活方式转变等。

(2)工业重点管控单元，侧重对产业发展的限制和引导，提出电子信息、化工医药、农副产品加工等重点发展产业在该区域布局的环境准入门槛，提高水及大气污染物排放控制标准，对环境质量未达标区域提出污染物倍量替代要求及污染物削减比例建议，提出重点行业的污染管控特别要求及水耗、能耗、中水回用等指标要求，调整中心城区范围内化工园区的产业定位及用地性质，提出中心城区上风向化工园区的产业升级和转型机制，强化岷江岸线工业布局和发展的环境风险控制等。

(3)环境要素重点管控单元，根据环境质量底线分区及管控要求，提出单元内限制进行的建设活动的污染物排放管控要求。单元内若新布局工业园区，应结合区域环境特点、“三线”成果和园区产业类别，充分论证选址的环境合理性；大气布局敏感区、弱扩散区应严格限制布设以钢铁、建材、石化、化工、有色等高污染行业为主导产业的园区；水环境城镇生活污染、农业污染重点管控区应严格限制布设以电力、钢铁、造纸、石化、化工、印染、化纤等高耗水行业为主导产业的园区；岷江岸线1 km范围内不得新建化工园区。强化对散乱污企业的整治、退出要求和对畜禽养殖、农村面源污染的控制，对农村生活污水收集、处理也提出了相应要求。

3 生态环境准入清单的制定

生态环境准入清单是以“三线”管控要求为基础，根据各环境管控单元所涉及的不同要素管控要求，从空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源利用效率等方面，分别明确禁止和限制的环境准入要求。其难点在于如何结合地区经济产业发展与生态环境保护的需求，制定可操作、易应用的生态环境准入清单。因此，编制组结合国家、四川省最新环境管理要求和技术规范，兼顾发展实际，严守红线底线，提出编制环境准入清单的四点原则：一是以环境质量现状为基础，以环境质量改善为目的；二是体现区位特征，兼顾区域经济发展需求；三是具有针对性及可操作性，满足最新环境管理的要求；四是吸纳地方政府意见，严守生态环境底线。并将上述原则贯穿于整个眉山市环境准入清单的编制过程。

以仁寿文林园区重点管控单元为例，该园区位于眉山市仁寿县，水资源和水环境承载力均不足，制约因素明显。准入清单对其提出污染物倍量替代要求及主要污染物削减比例建议，并对园区主导发展的电子信息及配套产业提出后续项目引入要求：需满足“三线一单”制定的《电子信息产业差别化环境准入指标体系研究》中所提出的水污染物排放约束性管控指标,体现了统筹考虑、综合协调的地区发展需求和生态环境保护要求。

在金象化工产业园区重点管控单元环境准入清单中，针对金象主导产业之一的天然气化工，结合区域地表水体超标及无水环境容量的实际情况，环境准入清单提出新、改扩建三聚氰胺、尿素项目生产工艺废水零排放，园区污水处理厂提标升级；依据2019年发布的《四川省打赢蓝天保卫战实施方案》，对该单元提出全面执行大气污染物特别排放限值要求。所提出的要求具有针对性、切合实际，并且满足最新环境管理的要求。

在整个“三线一单”试点过程中，眉山市共召开各种咨询会、座谈会14次，编制组赴眉山调研交流11次，正式交付阶段性成果并征求意见2次，收到正式反馈意见280条，并在整个过程中与眉山市各部门、各区县充分沟通交流。多次的交流沟通带来了成效， 针对眉山城市发展与工业园区布局的矛盾，“三线一单”编制组通过与眉山市政府、市生态环境局、市规划与自然资源局多次沟通反复对接，了解彼此需求，环境准入清单对中心城区周围的工业园区从空间布局约束方面提出了建议，并已得到眉山市政府及相关部门的基本认可。

此外，为了让“一单”更易被理解，编制组按照《“三线一单”成果数据规范(试行)》要求，在环境管控单元管控要求成果数据样表的基础上，增加了两栏内容：该单元下的环境要素管控区情况和区域特点，分别填入该单元范围内各环境要素(生态、水、气、土壤、资源)管控分区情况以及该单元包含的主要对象、区位特点和主导产业等，能够帮助快速了解单元特性，进而读懂清单要求，实现对管控单元、准入清单内容与格式的“双创新”。

4 结语

综上所述，四川省“三线一单”编制工作以眉山市为试点，基本完成了从“三线”到“一单”的划定，较好地融合了“三线”成果，探索出了一条适合四川省情的技术路线及技术方法，为四川省“三线一单”编制工作的全面开展、顺利推进奠定了良好基础。在试点“三线一单”的编制过程中，也暴露出某些方面的欠缺和不足，如地市州政府的主体责任感还需要加强，与各相关省级部门及已有成果的融合还不充分，区域间、流域间协同防治、联防联控的纽带还没有完全建立，这些都需要在下一步全面铺开的工作中进一步完善。“三线一单”工作难在编、重在用，希望这项管控机制在编制完成后顺利落地，为推进美丽四川建设、实现高质量发展发挥作用。