林业星,沙克昌,王静,黄磊
(1. 江苏省生态环境评估中心,江苏南京 210036; 2. 生态环境部环境工程评估中心,北京 100012;3. 陕西省环境调查评估中心,陕西西安 710054)
排污许可制度是国际通行的一项环境管理基本制度,其目的在于明确排污单位在运营期污染物排放过程中应当遵守的浓度、总量、自行监测、执行报告等规定,以依法规范排污单位的排污行为。排污许可证是生态环境部门颁发的、排污单位运营期必须遵守的重要法律文书。许多国家和地区已对污染物排放行为实行排污许可证管理,对其环境保护和污染防治起到了很大的作用。我国自20世纪80年代中期开始施行水污染物排污许可制度以来,在污染物减排和总量控制中发挥了一定作用,但其核心管理地位和作用并未完全凸显。本文在梳理美国、德国、澳大利亚等国家排污许可制度实践经验的基础上,对国外排污许可制度的内涵和实施特点进行总结,从借鉴国外经验和管理的角度,提出完善我国排污许可制度的建议。
(1)联邦法律法规
美国的排污许可制度起源于水污染防治领域。自1972年《联邦水污染控制法》(《清洁水法》前身)确立国家消除污染物排放许可证制度的法律地位,美国水污染物排污许可制度由此正式确立[1]。美国国会对于设立该制度的目的是这样解释的:“许可证是确保许可证持有者的排放活动遵守水污染控制法规定的各类技术排放限制、与水质标准有关的排放限制、有毒污染物的排放限制、预处理标准和其他法律规定的义务的重要手段”[2]。由于固定源水污染物排放许可证制度取得了成功,1990年美国借鉴《清洁水法》的成功经验修订了《清洁空气法》,并由此建立了美国大气污染物排污许可制度。该制度实施后,六种常见的大气污染物(颗粒物、臭氧、铅、一氧化碳、二氧化氮和二氧化硫)的排放量明显降低[3],在保护公众健康和改善空气质量方面获得了显著成效。
(2)州法律法规
联邦层面的法律法规是最基本要求,各州可在美国联邦法律法规的基础上进行修改完善、补充或加严管理要求,根据自身的情况和需求,建立自己的许可证实施计划。如纽约州的《环境保护法》、得克萨斯州的《得克萨斯州空气行政令》《得克萨斯州污染物排放消除制度》、华盛顿州的《华盛顿州污染物控制法》等。
美国联邦环保局具体负责排污许可管理,在相关法律的授权之下,按照一定的条件和要求签发联邦许可证。同时,联邦环保局可将全部或一部分签发许可证的权力授权州或地方政府执行。目前,各州政府普遍得到了联邦政府的授权,在各自的辖区内核发排污许可证并进行管理;对于未得到授权的州,则由联邦环保局区域办公室负责许可证的核发。与此同时,联邦环保局有权监督各州排污许可证的核发和管理工作,有权对各州发放的许可证进行审核,并且否决与联邦要求有冲突的因素。
美国实行单项许可证,即对不同环境要素的排污许可进行单项管理,根据介质的不同主要分为大气、水、固体废物、油污泄漏、化学品风险等多种要素排放许可证。其中,大气污染物排放许可证分为建设许可证和运行期许可证,两者并行存在但目的不同;水污染物许可证按照许可对象可分为个别许可证和通用许可证,此外,还可以分为污水许可证和雨水许可证;其他环境要素如固体废物、油污泄漏、化学品风险等主要是通过向当地环保部门或联邦环保局报备或登记等方式进行管理。
美国排污许可证发放流程如图1所示。
美国新源许可要求,必须分析评估污染源对环境空气质量的影响。空气质量影响评价报告是申领新源许可证的要件,一般纳入排污许可证的工程分析部分,该部分内容将环境影响预测与综合评价融入对污染源的具体管理措施之中,承担着建设项目环境影响评价的功能[4]。
美国排污许可制度的特点可以概括为以下几点:一是排污许可证是排污单位环境管理的依据;二是通过排污许可证实现对新源和现有源的“一证式”管理,对于新改扩建项目,在开工前需申请建设许可证、在正式运行后需申请运行许可证;三是排污许可证为污染源监管提供简捷有效的刚性约束;四是通过排污许可证来建立环境质量与污染源、环保部门与被监管企业之间的纽带和桥梁;五是排污许可证制度提供了关联整合其他相关环境管理制度的抓手和平台;六是公众参与贯穿始终。
德国自1974年开始,就在《联邦排放控制法》中对排污许可证核发要求和程序等进行了详细规定。欧盟《综合污染预防与控制指令(IPPC)》实施后,德国将其对排污许可证的要求引入国内环保法律体系,并得到进一步加强。IPPC指令的核心要求是要根据经济可达的最佳可行技术(BAT)对指定行业的污染设施发放综合许可证[5]。为更好地贯彻IPPC的指令,BAT也被加入德国法律之中[6]。
德国排污许可管理体系主要分为联邦、州、地方三个级别。其中,联邦环境部门主要负责环境政策和法规框架的制定,对排污许可制度的程序、内容等进行详细规定;州政府环境部门主要负责辖区内的环境执法,并可在联邦的一些框架立法的基础上对其进行细化和完善;地方行政部门负责其辖区内排污许可证的核发和监督管理工作。
德国的排污许可证是对设施建设和运营作出的综合且集中的许可[7]。该综合且集中的许可不仅涵盖了废水、废气、噪声、固体废物各要素的许可要求,还整合了建设、自然保护、消防、安全、铁路建设和运营、有害水源物质的处置和操作的批准以及职业健康等众多非环保部门的许可要求。
德国排污许可制度的实施程序分为提交申请报告和环境影响评价报告(特殊项目)、主管机关征求其他专门机关的意见、公众参与等环节。
从程序上看,环境影响评价不是独立的审批程序,不具备许可效力,仅作为排污许可过程中的一项内容,为核发许可证提供科学依据和支持,对于需要但未进行环境影响评价的项目,不得发放许可证。从管理对象上看,德国环境影响评价主要包括电厂、钢铁等污染类工业项目和公路、铁路等生态影响类基础设施项目,而排污许可管理的对象主要为工业项目所涉及的排污设施。从管理内容上看,排污许可申请文件的内容均源自环境影响评价。
德国的排污许可制度主要具有许可证发放对象为排污设施而非排污单位、综合且集中的许可证、不同许可类别对应流程不同、地方行政部门组织开展和公众参与等特点。
澳大利亚从20世纪90年代末期开始实施排污许可证管理。各州都有自己的环保法规,其中以新南威尔士州最具代表性,其排污许可制度较为完善,取得了良好效果。
澳大利亚新南威尔士州的排污许可制度体系是依据该州《环境保护操作法案》建立的[7],该法案下设多个法规以及行动计划。《环境保护操作法案》的实施取代了《清洁空气法》《清洁水法》《环境犯罪和处罚法》《噪声控制行动》《污染控制行动》等多个单项法案,整合了受单项法案约束的排污行为,不但奠定了综合排污许可制度的法律基础,而且对排污许可证的具体核发对象、程序、权限和收费标准等要求作出了详细规定。
(1)管理主体
各州自主管理。澳大利亚采用各州“分而治之”的方式进行排污许可证管理,各州制定各自的法律和程序对排污许可证作相应的规定。排污许可证分级管理,《环境保护操作法案》根据项目的性质、规模以及对环境影响的大小,确定了一份行业清单,不同项目由不同级别的部门核发排污许可证。
(2)发证对象
新南威尔士州《环境保护操作法案》规定,列入清单中的项目须申领许可证,包括农业、冶金、水泥、化工、电力、矿山、污染土壤治理等固定源建设项目,以及固体废物运输等移动源,对不同项目规定了规模限制及豁免特例。
采用综合许可形式。新南威尔士州排污许可证涵盖空气、水、废物和噪声控制,是典型的综合许可证。其形成原因主要与综合上位法(《环境保护操作法案》)和管理便利性要求有关。一方面,《环境保护操作法案》基本集成了各要素法规的要求,即对空气、水、噪声、固体废物的污染控制等均有相应的规定和要求;另一方面,综合管理证采用一证式记载方式,有助于企业内部合规性管理,也有助于政府和环保部门的统一监督管理。
新南威尔士州(代表了绝大多数澳大利亚州的情况)的排污许可证采用一证式管理,企业按照许可证要求进行自我管理,简化了政府监督管理的程序。许可证除载明法定需要遵守的污染物排放标准、排放量等信息外,通常还对污染物排放条件作出要求。
在程序上,环境影响评价是新南威尔士州排污许可证申领的前置条件。许可证申请者应提供翔实的申请材料,包括保护目标、对环境的主要影响、污染控制措施、环境质量本底等资料,作为核发许可证的重要依据。
在内容上,排污许可证中的内容和要求与环境影响评价中一致,直至排污许可证第一次审查后方可修改。
澳大利亚排污许可制度的特点主要为各州采用“分而治之”方式对排污许可证进行管理、许可证发放对象包括固定源和移动源、“一证式”管理简化了管理程序、排污许可证收费与实际排污量挂钩、公众参与贯穿始终。
排污许可制度是以改善环境质量为目标,以污染物排放总量控制为基础,依法规范企事业单位排污行为的基础性环境管理制度,生态环境主管部门对企事业单位发放排污许可证并依证实施监管。排污许可证不仅包括排污单位申报登记、排污指标规划分配和许可证申请颁发,还包括对执行情况的监督检查等内容, 与环评制度衔接形成了一种对企业环境行为自始至终的管理模式。
从管理的时段来看,排污许可制度作为固定污染源环境管理的核心制度,贯穿建设项目的“全生命周期”,以排污许可制度为平台和抓手,整合其他相关环境管理制度,建立起“一证式”的污染源审批监管制度。从管理的对象来看,排污许可证中包含大气、水、固体废物、环境风险等多种环境要素的排污行为规范。从管理的内容来看,以排污许可证为载体,将各项环境管理制度进行关联整合,消除重复规定,统一环境管理数据,建立有机统一、精简高效的环境管理制度体系。
为充分发挥排污许可证的职能,实现其监管效果,各个国家和地区在排污许可制度的实施上采用了多种手段,其中一些共同点和长处非常值得我们学习和借鉴。
第一,许可制度的法律依据充分,规定详尽。各个国家或地区都有国家层面或者州层面的法律对排污许可制度做出专门规定,为排污许可制度的实施提供了有力的法律保障。
第二,排污许可的排放标准以技术为基础,细致且具有针对性。美国在制定排放标准方面投入了巨大的精力,在大气方面就有新建污染源排放标准(NSPS)、有毒空气污染物国家排放标准(NESHAP)、最大可达控制技术(MACT)和一般可行控制技术(GACT)、合理可达控制技术(RACT)、最佳可用控制技术(BACT)、最低可达排放速率(LAER),水体方面有最佳可实行控制技术(BPT)、常规污染物最佳控制技术(BCT)、最佳可行技术(BAT)、最佳可行示范控制技术(BADT),这些全都是基于技术的标准,每套标准对各个行业都有分别规定,甚至RACT/BACT/LAER采用个案分析的原则逐个制定,可见其对于控制污染物排放的重视[8]。
第三,排污许可的形式因污染源类型而异,增加制度灵活性的同时降低排污许可成本。对于新源,美国依照其排污量进行分类,排放量少的污染源只需获得小源许可,许可要求大幅简化。
第四,制定各种环境经济政策以促进排污许可制度的完善。美国的酸雨计划将酸雨许可证与排污权交易相结合,利用市场机制配置各个企业的二氧化硫排放限额,成功地以较小的成本实现了二氧化硫的排放控制;澳大利亚新南威尔士州也在排污许可制度中结合了排污权交易。
第五,注重各个地区在发展自身排污许可制度方面的作用。美国先在最顶层制定了排污许可制度的基本要求,然后允许各个州根据自身情况制定本州的排污许可制度。
第六,严厉的惩罚措施为排污许可制度顺利实施提供有力保障。美国《清洁空气法》规定排污企业负责人对许可证要求的申请材料、监测记录、报告等相关材料的真实性、准确性和完整性负责,一旦发现作假,负责人将面临刑事责任;《德国刑法典》明确规定,违法的罚金按天计算,根据违法程度和违法者的经济收入处以每天2万~10万德国马克的罚金。
第七,建立有效的监督机制,强化信息公开和公众参与,充分利用公众和司法监督作用,降低行政风险。美国清洁空气法规定,排污单位在许可证申请、实施阶段的所有信息必须公诸于众。
综上所述,借鉴国外排污许可制度的相关经验,建议推进我国排污许可制度的专项立法,提升排污许可制度的法律地位。在国家层面建议尽快制定出台关于排污许可制度的专门性法律法规,提高排污许可证管理的法律地位,明确排污许可证的申领范围、核发程序、证后监管执法及法律责任等内容,使排污许可制度在实践中能够更好地发挥有效作用。
建议进一步关联整合以排污许可制度为核心的固定污染源管理制度体系。进一步关联整合排污许可制度与环境影响评价、环境标准、总量控制、“三同时”、污染源监测、现场检查、排污申报和排污收费等一系列环境管理制度,以排污许可制度为平台和抓手,使排污许可证成为贯穿排污单位全生命周期守法合规的最基本要求,使其真正成为指导企业规范排污行为的有效法律文书。
建议实行以流域为基础的排污许可证管理模式。将流域水环境保护管理工作与排污许可制度的实施结合起来,在许可证的核发过程中综合考虑排放标准、流域水质标准和多种污染源的影响。在水质状况较好的流域,以排放标准限值作为企业许可限值发放排污许可证;而在水质状况较差的流域,在基于排放标准核发的排污许可证基础上加严排放管理要求,根据基于水质标准测算出的受纳水体超标因子最大日负荷总量(TMDL),将其在流域内所有排污点源和面源间进行分配,并据此向点源核发排污许可证,进而实现流域水质标准对点源排放行为的约束。最终建立起基于排放标准和水质标准双重约束的排污许可证核发制度,保证流域水质达标,从而形成流域性排污许可管理模式。
建议实行大气环境质量达标地区和不达标地区排污许可分类精细化管理。在达标地区必须保证污染源新增后环境质量不超标才可以发放许可证;而在不达标地区,新建项目在排污许可证的申请过程中必须确保新增排污量小于区域现有污染物的削减量,且要执行更加严格的控制技术和排放标准。
建议逐步转变环境管理思路,落实企业主体责任。对于环境质量达标或持续改善地区的企业,不再加严管理要求,减轻企业负担;对于未实现环境质量改善的地区,应通过研究分析确定导致污染加重的关键排污单位,将限期整改要求载入企业排污许可证,并在限期整改期间按此要求进行监督检查,通过排污许可制度落实企业主体责任,使企业自主削减污染物排放。
建议进一步完善信息公开和公众参与机制,鼓励多方参与监管。排污许可制度属于典型的命令和控制型手段,政府监管是其有效实施的关键。同时,完善个人、组织举报投诉等监察方式,调动社会各方面力量来完善监管程序。建立公众投诉、检举、控告等制度,将排污者置于当地居民、社区和非政府组织等公众监督之下,将政府的部分环境管理权和责任转移给社会,弥补政府资源和能力的不足。