重点行业差别化环境准入政策路径研究

彭艳，廖嘉玲，毛翔洲，刘馨越，贾瑜玲，李紫薇

(四川省环境工程评估中心，四川成都 610000)

自《全国主体功能区规划》发布以来，分区管理和分类管理已成为制定各项管理政策的重要指导思想[1]。全国生态环境保护大会及《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出，省级党委和政府要加快确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单。建立“三线一单”是落实党中央国务院关于加快生态文明建设、促进绿色发展要求的重要举措[2]，是一套有效的环境分区管控体系。目前，“三线一单”相关研究还处于起步阶段，部分学者对“三线一单”的定义、内涵、作用、划定思路、应用等方面进行了一些探索。吕红迪等[3]结合“三线一单”试点城市实践和技术指南编制研究，提出了“三线一单”划定的基本思路与建议。蔚东升等[4]以某工业园区规划环评为例，探讨了如何建立工业园区的划定方法。苗立永[5]以陕北榆横矿区北区规划环评为例，探讨了“三线一单”在煤炭矿区规划环评中的应用方法。万军等[2]提出了“三线一单”构建的基本思路和应用构想。

产业是经济发展的基础，资源环境问题主要是特定区域资源禀赋、自然环境状况与特定行业发展需求间矛盾交织的产物[1]。差别化的环境准入政策对引导行业发展，改善区域环境质量具有重要作用。因此，本文拟基于“三线一单”的分区管控体系开展重点行业差别化环境准入政策路径研究，以期指导区域重点行业环境准入政策制定，优化产业布局，合理确定产业发展规模，促进生产工艺及装备改进，提高环境治理和管理水平，推动经济高质量发展。

1 “三线一单”分区管控体系

“三线一单”即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单，是生态环境部门深入推进环评制度改革，强化环境保护源头预防的重要手段[3,6]。2017年10月，原环境保护部印发《长江经济带战略环境评价工作方案》，要求长江沿江12个省市组织开展“三线一单”编制工作。编制总体思路是以改善生态环境质量为核心，将行政区域划分为若干综合环境管控单元，将生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线转化为空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源利用效率等要求，编制环境准入负面清单，构建环境分区管控体系。综合环境管控单元分为三个管控类别：优先保护、重点管控和一般管控。其中，优先保护单元包括生态保护红线、水环境优先保护区、大气环境优先保护区、农用地优先保护区等，以生态环境保护为主，禁止或限制大规模的工业发展、矿产等自然资源开发和城镇建设。重点管控单元包括生态保护红线外的其他生态空间、城镇和工业园区，人口密集、资源开发强度大、污染物排放强度高的区域，根据单元内水、大气、土壤、生态等环境要素的质量目标和管控要求，以及自然资源管控要求，综合确定准入、治理清单。一般管控单元包括除优先保护类和重点管控类之外的其他区域，执行区域生态环境保护的基本要求[7]。

“三线一单”提供了区域内基于环境管控单元和各要素分区精细化管理的基础底图，为实施各环境管控单元分区精细化差异化管理，实施环境质量管理、环境治理、环境应急、排污许可、环境考评、生态补偿等政策差异化提供了条件[2]。

2 重点行业差别化准入路径

2.1 制定思路及原则

在收集整理重点行业发展概况及战略发展规划，掌握行业现状及方向的基础上，识别重点关注的区域、生产工艺及装置等；基于“三线一单”的分区管控体系，识别行业发展存在的环境制约，衔接既有环境管理要求，从空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源利用效率要求等方面对行业发展提出差别化环境管控要求，为最终制定出台符合地方实际情况的差别化环境准入政策、指导区域重点行业健康有序发展提供技术支撑。

差别化环境准入要求制定应遵循以下原则：一是继承与延伸相结合原则，即根据行业发展与资源环境适宜程度，制定符合或严于现有政策的制度要求；二是差别化原则，体现不同区域资源、环境的差别化和不同行业发展对资源环境的影响；三是动态更新原则，随着生态文明建设、绿色发展理念的提升，高质量发展内涵、生态环境保护目标要求的深化，对环境准入清单相关内容逐步完善、动态更新。

2.2 相关制定程序

基于“三线一单”的分区管控体系，制定重点行业差别化环境准入路径主要包括以下五个步骤：

(1)行业发展概况与战略规划相关分析。收集整理重点行业发展概况及战略发展规划，掌握行业现有布局、规模、主要生产工艺情况以及未来的发展方向，确定差别化环境准入政策应重点关注的区域、产业类型、规模、生产工艺与装置等。

(2)行业污染因子及环境影响途径识别。通过对行业主要生产工艺、产污环节分析，识别主要污染因子和环境影响途径，确定行业需重点管控的污染因子。结合全国污染源普查数据、行业清洁生产标准等，开展行业的资源能源利用指标、主要污染物防治技术、排放绩效水平等调查，确定行业现阶段经济可行的污染防治技术及排污绩效水平。

(3)梳理衔接既有法规政策与管理要求。全面收集、梳理国家和地方与重点行业有关的环保政策、规定，衔接生态保护红线划定、相关污染防治规划和行动计划的实施以及环境质量目标管理、环境承载能力监测预警、空间规划、战略和规划环评等。如《关于落实大气污染防治行动计划 严格环境影响评价准入的通知》《现代煤化工建设项目环境准入条件(试行)》《关于落实〈水污染防治行动计划〉实施区域差别化环境准入的指导意见》《长江经济带发展负面清单指南(试行)》《长江经济带生态环境保护规划》以及相关行业准入文件等均涉及部分行业的环保管理要求。

(4)基于“三线一单”体系研判环境制约。依据重点行业现状及发展规划、环境影响途径、重点管控污染因子等，结合“三线一单”中生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线及综合环境管控单元的划定成果，针对重点管控单元和一般管控单元，研判不同管控单元行业发展存在的环境制约、突出问题。由于重点行业企业主要集中于重点管控单元，一般管控单元分布较少，因此，应将重点管控单元进一步分为环境质量达标区和非达标区进行分析研究，实现差别化环境管理。

(5)制定差别化行业环境准入政策。针对不同的环境管控单元的行业发展特征、突出环境问题，衔接既有管理要求，以问题为导向，以改善生态环境质量为目标，可从空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源利用效率要求等方面提出行业发展的管控要求。除了衔接既有管理要求外，空间布局约束方面主要结合生态保护红线提出准入要求；污染物排放管控方面主要结合水环境质量底线、大气环境质量底线、现阶段污染防治技术水平等提出具体污染物排放管控指标及限值；环境风险防控方面主要结合区域环境保护目标、土壤环境风险防控底线等提出准入要求；资源利用效率方面主要结合资源利用上线提出准入要求。在制定重点行业环境准入政策过程中应注意处理以下几个关系：产业布局与生态格局相协调，以生态安全格局和主体功能区划定为基础，结合资源禀赋、产业特征等因素优化产业布局；发展规模与环境条件相适应，以环境资源承载力为前提，结合产业污染排放、风险隐患特征等因素，合理确定产业发展规模；排污管控与科技水平相匹配，以现阶段科技水平为基准，充分考虑经济技术可行性，合理设定管控要求。

3 重点行业差别化准入案例分析

选取四川省白酒行业作为研究对象，基于行业发展现状及规划、排污特征等，衔接既有相关管理规定要求，结合四川省“三线一单”评价成果，针对不同环境管控区，提出水污染物和大气污染物的差别化环境准入要求。

3.1 行业发展概况及规划

四川是中国著名的名酒之乡，拥有上千年的酿酒史，具有发展白酒的优势和条件，是我国发展白酒产业最为理想的地区。经过近十年的高速发展，四川省白酒行业整体实力已稳居全国第一。四川省境内白酒企业主要分布在泸州、宜宾和川西地区。

白酒行业主要生产工艺包括固态法生产白酒、液态法生产白酒、固液结合法生产白酒以及将原酒配成成品酒。根据《四川省白酒产业“十三五”发展规划》，到2020年，绿色生产体系基本形成，清洁化生产水平达《清洁生产标准 白酒制造业》二级标准的规模企业占规模企业总数的70%以上，一级标准企业占比20%以上；集中优势资源，重点加强“中国白酒金三角”核心产能区建设。

3.2 排污特征及排放水平

白酒企业对环境的影响主要表现在废水、废气的排放。废水用量和产生量较大，废水中有机物含量高，处理方法包括物理法、化学法和生物法、膜处理技术等。废气有组织排放源主要为粮食破碎、曲砖破碎中产生的含尘废气和锅炉烟气排放的SO2、NOX、烟粉尘等；无组织排放源主要为丢糟暂存产生的异味和废水处理站产生的恶臭等。含尘废气由布袋除尘器收集处理；锅炉脱硫技术主要有湿法、半干法或干法、简易湿法等烟气脱硫技术；烟气除尘技术主要有简易湿法脱硫除尘一体化技术、电除尘技术、袋式除尘技术、电袋联合技术、高效旋风除尘技术以及其他除尘技术；烟气脱硝技术主要有低氮燃烧技术、选择性催化还原技术(SCR)、选择性非催化还原技术(SNCR)、选择性非催化还原与选择性催化还原联合技术(SNCR-SCR)及其他烟气脱硝技术；恶臭采取封闭、除臭等措施。

根据四川省主要区域白酒企业的调研结果，在废水治理方面，省内大型白酒企业总体上都采取了较为有效的污水处理措施，实现达标排放。但存在大量小酒厂未采取有效的污水处理措施或还直接排放的现象，对周围地表水体造成一定的环境影响，所在工业园区污水处理配套设施部分在整改和建设中；在废气治理方面，部分白酒企业仍使用燃煤作为主要燃料，未对燃煤锅炉废气进行有效处理；部分城市建成区内白酒企业还保留着10t/h及以下的燃煤锅炉。尽管大型白酒企业在原料破碎中采取了除尘措施，但大量白酒散户和小作坊等未对原料粉碎工段采取除尘措施。因此，水、大气环境质量是区域白酒行业发展可能存在的制约因素。

3.3 环境准入要求制定思路

根据四川省白酒行业现状分布及规划布局，省内白酒企业发展的重点区域为宜宾、泸州和攀西地区。根据“三线一单”的分区管控体系，白酒企业主要分布在上述区域的重点管控区(大气要素、水要素)和一般管控区域(大气要素、水要素)。其中，大气重点管控区为受体敏感区(城镇空间)、高排放区(工业空间)、布局敏感区和弱扩散区；水重点管控区为工业园区所在单元、超标河段所在单元；大气/水重点管控区均属于国土开发密度较高、环境承载能力开始减弱，或环境容量较小、生态环境脆弱，容易发生严重环境污染问题而需要采取特别保护措施的地区，应执行大气污染物/水污染物特别排放限值，严格控制企业的污染排放行为。为进一步促进环境质量改善，对重点管控区中超标的区域执行更严格的排放标准。大气或水一般管控区域为优先管控区和重点管控区外的区域，环境承载能力相对较强，按照现有一般规定执行。

3.4 差别化环境准入要求

结合四川省“三线一单”管控区的划定成果以及本次调研中各大型白酒企业的实际排污水平等，并衔接行业污染物排放标准《发酵酒精和白酒工业水污染物排放标准》、地方控制标准《四川省岷江、沱江流域水污染物排放标准》和《清洁生产标准 白酒制造业》等，提出适用于四川省白酒行业的产业基准排水量、水污染物约束性指标、大气污染物约束性指标，具体情况见表1、表2。

表1 水污染物约束性指标表

表2 大气污染物约束性指标表

4 重点行业差别化准入建议

“三线一单”是以改善环境质量为目标，积极落实生态文明体制改革要求，深化环评制度改革的一项重点工作。基于“三线一单”的分区管控体系制定重点行业差别化环境准入政策是推进“三线一单”成果落地的有效探索，是进一步完善“三线一单”环境管控体系，促进区域生态环境质量改善与经济高质量发展的积极尝试。环境准入政策难在制定、重在利用，因此，在环境准入政策制定路径研究的基础上，从前期会商、强化保障、动态完善、深入研究四个方面提出政策实施和完善的建议。

4.1 前期会商

政策制定到实施，是重心由技术问题转向管理问题的过程，应注重平衡区域环境保护和地方发展需求的关系，建立前期会商制度，与发展改革、经济、规划等省级部门及地方政府充分对接，确保政策制定方向基本达成一致，取得政策实施的广泛认同，尽可能地减少或消除实施过程中可能出现的曲解或走样。

4.2 强化保障

强化保障与执行，从责任主体、组织实施、工作进度、资金来源等方面明确实施行业差别化环境准入政策的各项保障措施。将重点行业差别化环境准入政策落实情况纳入地方考核，对未完成环境质量改善任务的地区，督促收严环境准入要求，必要时采取约谈、区域限批等限制性措施。

4.3 动态调整

随着国家及地方对环境管理要求的不断提高，新政策、新技术规范、新管理要求不断发布实施，尤其是指导环境管理的各环境要素法律法规的修订及制定，对于法律法规等文件中提出的新要求，环境准入条件应与之相适应[8]。因此，行业差别化环境准入要求应根据更新的法律法规、环境保护要求、实施过程中的反馈以及区域环境质量变化情况等，不断动态调整完善，与时俱进。

4.4 深化研究

目前，“三线一单”环境管控体系还处于起步阶段，产业环境准入方面的研究也在探索当中。因此，对于如何将空间布局约束、污染物排放管控、产业的资源能源消耗等因素与环境质量改善进行有效关联，应对科学设置定量准入指标具体限值的方法和技术等开展进一步研究，不断提高重点行业差别化环境准入政策、管控要求的科学性和合理性。