环境风险评价的现状问题及建议初探

贾黎，任勇，范辞冬，饶维

(1. 四川省环科源科技有限公司，四川成都 610094； 2. 四川省环境工程评估中心，四川成都 610016)

目前突发环境事件已越来越被公众所关注，化学品爆炸及泄漏、原油泄漏等事件引起人们极大的关注，且直接影响周边区域的人身健康及财产安全。现代社会应将环境风险管理纳入制度化管理体系中，以期预防和降低环境风险。其中，环境风险评价属于环境风险管理体系的重要环节，为预防、控制、减缓环境风险提供技术支撑。

1 环境风险评价的发展历程

环境风险评价，应以突发性事故导致的危险物质环境急性损害防控为目标，对建设项目的环境风险进行分析、预测和评估，提出环境风险预防、控制、减缓措施，明确环境风险监控及应急建议要求，为建设项目环境风险防控提供科学依据[1]。

我国环境风险管理和评价工作起步于1988年。自20世纪90年代以来，重大建设项目特别是世界银行和亚洲开发银行贷款项目在环境影响报告书中设置了环境风险评价专题。2004年，原国家环保总局颁布的《建设项目环境风险评价技术导则》(HJ/T 169—2004)要求涉及有毒有害和易燃易爆危险物质生产、使用、储存的建设项目(不包括核建设项目)环境影响评价报告书应包含“环境风险评价”章节，标志着建设项目环境风险评价工作的全面铺开。2018年，《建设项目环境风险评价技术导则》修订版(以下简称《技术导则》)发布实施。

2005年松花江水污染事件推动我国于2007年颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》。作为该法中环境应急管理工作的责任部门，原环境保护部(现生态环境部)从2009年至今出台了一系列环境应急管理的规章、文件、技术指南，涵盖环境应急管理的全过程，包括环境风险评估、突发环境事件应急预案编制和管理、突发环境事件应急处置、应急监测、信息报告、污染损害评估等，初步构建了我国环境应急管理体系。2015年，原环境保护部颁布了《突发环境事件应急管理办法》和《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法(试行)》，规定了部分企业事业单位须制定突发环境事件应急预案，并以突发环境事件风险评估和应急资源调查为制定的基础。

2 环境风险评价存在的问题

2.1 与安全评价标准的协调

环境事件往往起源于安全生产疏漏，加强企业安全管理是预防和降低环境事件的关键。在我国，环境风险管理、安全管理分别由不同职能部门监管，环境风险管理的职能部门为生态环境主管部门，安全管理的职能部门为应急管理主管部门。因此，一个有环境风险的企业须在项目建设前分别开展环境风险评价和安全评价。

环境风险评价和安全评价既有区别也有联系。区别在于，评价目的侧重点不同。安全评价的目的侧重于优化企业内部的安全设计及管理，是对事故原因的排查和防范；环境风险评价的目的侧重于控制和减缓企业事故发生时对外界的环境危害，是对事故后果的控制和减缓。联系在于，技术路线总体一致。在评价中开展事故发生和影响结果的模拟，均需要开展危险性辨识、源强估算、事故概率、事故后果预测[2]等工作。

《技术导则》删除了安全防范措施内容，更侧重于环境风险防范和有毒有害物质进入环境的应急处置[3]。技术路线总体一致的特点，又决定了环境风险评价和安全评价存在千丝万缕的联系。而环境风险管理和安全监管部门不同，则造成了我国环境风险评价和安全评价的技术标准差别较大：

(1)危险化学品危险性识别依据不同。环境风险评价采用欧盟《塞维索指令Ⅲ》等中推荐的临界值，安全评价则采用《危险化学品重大危险源辨识》，前者中大多数危化品临界值较后者更严格。以硫化氢为例，环境风险评价中推荐临界值为2.5 t，安全评价中相应值为5 t。

(2)泄漏场景的推荐假设不同。环境风险评价推荐的泄漏场景有泄漏孔径10 mm、10分钟内储罐泄漏完毕、储罐全破裂等，并提出了相应的泄漏频率推荐值[1]；安全评价推荐的泄漏场景有小孔泄漏、中孔泄漏、大孔泄漏、完全破裂四种[3]。

(3)大气污染物毒性浓度标准不同。环境风险评价采用美国能源部规定的采取保护性行动标准(PAC)作为大气污染物毒性终点浓度标准；安全评价则采用美国环保署、联邦应急管理署规定采取的应急响应计划指南值(ERPG)作为大气污染物毒性终点浓度标准。以三氟化硼为例，安全评价采用的危及人生命和健康的浓度为100 mg/m3，对人体造成不可逆影响的浓度为30 mg/m3[3]；而环境风险评价中对应浓度分别为88 mg/m3和29 mg/m3。

(4)评判风险可接受水平不一致。环境风险评价不要求开展风险可接受性水平评判，只要求增加评价结论及建议的内容[4]；安全评价要求部分危险程度高的重大危险源应开展定量风险评价，并计算个人风险值和社会风险值，对于风险值超出可接受水平的，有必要通过减少危险品数量、种类、修改工艺和贮存条件、优化总图布置、改进设备等措施进一步降低风险。

2.2 与环境风险评估的区别与联系

目前，我国大多数有环境风险的企业要进行两次环境风险评价(估)。第一次是在项目开工建设前的项目环评阶段，称为环境风险评价；第二次是在项目建成后的环境应急预案备案阶段，称为环境风险评估。环境风险评价和环境风险评估既有区别也有联系。

两者区别在于：

(1)发生时间和形式不同。环境风险评价属于建设项目环评的章节组成。由于建设项目须取得环评报告书(表)批复后方可开工建设，故这阶段的环境风险评价是在项目开工建设前就要开展的工作；环境风险评估单独成本，作为企业突发环境事件应急预案向生态环境部门备案的重要文件之一。由于突发环境事件应急预案是在建设项目已建成投产或处于试生产阶段编制的，因此，这个阶段的环境风险评估是在建设项目建成后进行的。

(2)法律法规或标准不同。环境风险评价被写入环境标准《环境影响评价技术导则 总纲》；环境风险评价估被写入部门规章《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法(试行)》。

(3)审批或备案制度不同。环境风险评价属于建设项目环评的章节组成，实行审批制度；环境风险评估作为企业突发环境事件应急预案的组成部分，实行备案制度。

(4)适用范围不尽一致。环境风险评价适用于要编制环境影响报告书或报告表、且有环境风险的项目。环境风险评估适用于：可能发生突发环境事件的污染物排放企业，包括污水、生活垃圾集中处理设施的运营企业；生产、储存、运输、使用危险化学品的企业；产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的企业；尾矿库企业，包括湿式堆存工业废渣库、电厂灰渣库企业；其他应当纳入适用范围的企业。

两者联系在于：

环境风险评价的技术依据是《建设项目环境风险评价技术导则》；环境风险评估的技术依据是《企业突发环境事件风险评估指南(试行)》(以下简称《评估指南》)以及粗铅冶炼、硫酸企业、氯碱企业、尾矿库四个行业的环境风险评估技术指南。《评估指南》在大量引用《技术导则》技术方法基础上，增加了企业环境风险自查、问题整改、突发环境事件等级判断等内容。

环境风险评价在项目建设前开展，评价的对象多为项目可研或设计。但大多数企业的实际建设内容都可能优化调整，因此环境风险评价的作用更多是对项目选址环境敏感性和潜在环境风险的初步预判；而环境风险评估则是在项目建成后开展工作，是为企业编制环境风险应急预案服务的，企业需在环境风险自查的基础上开展相应的评估、预测以及问题整改。

2.3 方法体系与国外相比尚待加强

美国、意大利、德国、英国等在20世纪六七十年代就开始了环境风险管理方面的研究和实践。由于起步较晚，我国环境风险管理和评价在立法技术、理论以及方法体系等方面的研究成果尚难以满足制度发展需要[5]，即便是现行《技术导则》，也大量参考或直接引用了美国、加拿大、欧盟及成员国等的技术成果。同时在事故数据库、剂量—效应基础研究等方面，我国与国外也存在一定程度的差距。

环境风险评价是在对以往事故教训和发生频率进行调查的基础上，筛选最大可信事故进行风险预测，而以往事故发生频率统计基于庞大的历史事故数据库。付靖春等[6]研究发现，国外化学事故数据库建立时间较长，事故信息全面、准确，便于统计分析。目前，美国、英国、荷兰、法国、德国、日本等国家均建立了事故数据库，这些数据库涵盖的事故数量最多达到37 000个，部分需付费访问。我国化学事故数据库主要有三个，即事故查询系统、化学事故案例系统、每日事故动态系统，均在2000年后建立，且部分数据库只允许部分职能部门或协会成员查询。与国外相比，我国化学事故数据库还存在事故数据可靠性差、事故信息不完整、数据结构设计简单不便于统计分析等问题。

根据《〈建设项目环境风险评价技术导则(征求意见稿)〉编制说明》(2017年)，我国在环境空气污染物剂量—效应的数据研究尚依赖国外研究成果，国际上较为广泛使用的短期急性接触的空气浓度标准包括急性暴露指导水平值(AEGL)、应急响应计划指南值(ERPG)、暂定应急暴露限值(TEEL)、采取保护性行动标准(PAC)。我国环境风险评价标准引用了PAC值。污染物剂量—效应研究一般重点探讨对动物的急性毒性标准。污染事故发生时，一般重点考量会造成急性毒性影响的影响范围和影响人数，但是2018年版《技术导则》在污染物泄漏进入地表水、地下水时仍采用环境质量标准。

2.4 部分风险防范措施标准有待完善

事故应急池及相应的管路系统是避免事故废水下河的重要措施。目前环境风险评价中事故应急池的容积计算主要参考了石化行业标准，如中国石油化工集团公司的《水体环境风险防控要点(试行)》、中国石油天然气集团公司的《事故状态下水体污染的预防与控制技术要求》等，然而不同企业标准对火灾灭火时间、初期雨水量的计算要求亦有所不同，这会导致计算得出的事故应急池容积各异，没有统一的标准尺度。

3 加强环境风险评价的建议

针对上述问题，为推动我国环境风险管理的完善，不同职能部门应加强沟通和合作，将环境风险评价和环境风险评估有效衔接或合并，加强相关基础研究和数据积累工作，在相关技术导则或评估指南中明确事故应急池等环境风险防范措施的设置依据。具体建议如下：

(1)加强与安全评价标准的协调。以德国为例，该国将安全和环境职能统一在同一个部门——环境、自然与核安全部，该部下设6个司，其中环境健康、设备安全及交通、化学品安全司不仅负责厂界外的环境污染处置，还负责企业内部的设备安全管理，防止设备安全事故对人和环境的影响[5]。在我国现有职能分工情况下，不同的职能部门应进一步加强沟通和合作，推动环境风险评价、安全评价技术标准和手段更好地统一，环境风险评价和安全评价在危险性辨识、源强估算、事故概率等方面的成果更好地衔接，以及如化学事故数据库等基础资料的共用共享。同时，也可考虑效仿国外，将安全管理和环境风险管理的职能部门进行统一，并制定统一的评价标准和统一的管理要求，将安全评价和环境风险评价相互融合，更有利于将事故因果环节的预防和管理更好地衔接统一，也将促进评价技术人员完善交叉领域的知识储备、更好地完成相应的评价工作[7]。

(2)有效衔接环境风险评价与环境风险评估。合并统一两者的技术标准，避免评价技术标准因发布时间先后而产生的不一致；完善须开展环境风险评估的企业名录，使其更具体、更易操作。同时，为避免企业试生产或正式生产阶段因环境风险防范措施不当造成环境影响，也可考虑将环境风险评价和环境风险评估合并。

(3)加强相关基础研究和数据积累工作。完善我国化学事故数据库，参照国外先进国家的标准，进一步完善我国化学事故数据库的结构和数据分析统计功能，开放付费或免费权限；提高剂量—效应基础研究水平，由专业机构负责逐步建立我国各环境要素中化学污染物急性毒性数据库。

(4)明确环境风险防范措施的设置依据。在相关技术导则或评估指南中推荐不同行业的事故应急池设置要求，不仅可指导石化、天然气等行业，也还应指导涉及易燃易爆品或有毒有害物质的其他行业，并提出位于不同水环境敏感程度区域的项目灭火时间范围要求，以及不同类型厂区的初期雨水计算要求。

>>环境风险评价是环境风险防控的重要环节，为预防、控制、减缓环境风险提供技术支撑

4 结语

我国环境风险评价工作已历经30年发展，环境风险管理领域的制度和技术方法不断完善，环境应急管理体系已初步构建。但是，还存在包括环境风险评价与安全评价在技术方法上协调不足，环境风险评价与环境风险评估衔接不够到位，环境风险评价方法体系与国外尚存在差距，部分环境风险防范措施的标准指导有待完善等问题。对此，本文提出了解决以上问题的相关建议。随着政府相关职能部门对生态环保事业的日益重视以及研发、管理、监管水平的提高，相信未来我国环境风险评价工作会进一步完善。