陕西省排污许可证后监管模式探索

康桢，杨林，赵英煚，王颖

(1.陕西省环境调查评估中心，陕西西安 710054； 2.咸阳市生态环境局，陕西咸阳 712000 ；3.河北得正律师事务所，河北石家庄 050061)

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出，“改革环境治理基础制度，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制”。《生态文明体制改革总体方案》要求，“尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制”。《控制污染物排放许可制实施方案》提出，“改革环境治理基础制度，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制”，快速推进落实企事业单位(固定源)排污许可制。排污许可证是企业环境守法的依据、政府环境执法的工具、社会监督护法的平台[1]。在相关研究方面，童莉等[2]提出了全面落实企业环保主体责任的整体政策框架；梁忠等[3]对《排污许可管理条例》的内容进行了研究分析；宋国君等[4]对守法监测方案的设计和执行、固定源管理能力等方面进行了分析；许康利等[5]认为《排污许可管理办法》对证后监管和执法指导作用不足；王军霞等[6]认为以资料检查为主、现场检查为辅的监管模式能够提高效率、降低成本。2015年开启排污许可制度改革后，全国各地政府主管部门开展了多方位的证后监管实践探索，深圳市通过特区立法明确规定了执行报告的法律责任；上海市通过“三监联动”实现监管、监察、监测信息共享；河北省开展了排污口信息化试点，以信息化手段助力证后监管[7]；陕西省就落实《控制污染物排放许可制实施方案》的任务要求，以及对企业实施证后监管，开展了审计式合规管理试点探索。

1 排污许可管理的政策目标

党的十八大以来，围绕依法治国，我国正在全面推进国家治理体系和治理能力现代化[8]。在环境治理领域，由政府行政管理主导的污染源排放控制模式转向了政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。《中华人民共和国环境保护法》(2014年修订版)推动了管理权限划分、信息公开、公众参与和监督方面的实质性进步，使固定源排污许可证“一证式”监管为核心的制度改革拥有了法律保证。排污许可制是依法规范企事业单位排污行为的基础性环境管理制度，由生态环境部门对企事业单位发放排污许可证并依证进行监管。

>>排污许可制可以促进企业守法管理与政府合规监管

排污许可管理制度的最终政策目标是改善环境质量。实现该政策目标的途径是落实固定源的治污主体责任，强化生态环境部门的依证监管能力。通过排污许可证的精细化管理，能够约束固定源在产污、排污、治污过程中的行为，保持环境质量在可接受的范围内，最终达到保障公众健康与福利的目标。根据实施方案，固定源需要按照所在区域改善环境质量和保障环境安全的要求，承担相应的污染治理责任。排污许可管理的直接目标是固定源守法排污。作为“一证式”管理工具，排污许可证中明确规定固定源依法应当遵守的环境管理要求和承担的法律责任。特定源的污染物排放管理要求既包括执行国家行业标准等统一标准要求，也包括与所在区域的环境质量目标相关的地方管理要求。在项目准入的环评批复中，对每一个固定源，根据环境质量改善目标设定排放总量等管理要求，并将其纳入排污许可证中管理。在排污许可证申领与实施阶段，将重污染天气应对等特殊时段的排放量要求，载入排污许可证中管理。此外，排污许可证中执行的许可事项还包括相应的自行监测、台账记录、执行报告等要求。

2 排污许可合规管理的思路

首次发证后，企业守法和环境执法均面临现实问题：一是企业环境管理制度不健全，管理水平不足；二是环境监管部门仍以“大水漫灌”“运动式”“抓现行”检查为主要的监管方式。按照排污许可制改革要求，排污许可证依申请核发，即企业按照相关行业技术规范的要求，在全国排污许可证管理信息平台填报并提交申请，由生态环境部门审核并发证。在排污许可证核发过程中，生态环境主管部门主要对企业提交申请材料的全面性和规范性进行审核，申请材料的真实性由企业承诺，企业承担主体责任，这是排污许可制改革厘清企业主体责任和政府监管责任的重要体现。因此，在核发阶段，一方面要保证排污许可证作为行政许可法律文书的规范性和严谨性，另一方面也要将申请和审核过程的信息，特别是重点产排污设施的运行参数、监测设施、排放口等关键信息记录下来，为证后审计式合规核查提供基础数据。

在证后监管中，要解决的问题主要包括以下两个方面：一是企业如何做到守法，监管部门如何引导企业按证管理；二是监管部门如何按证监管，找到企业存在的问题，对问题的不同情形进行认定和处理，以达到促进守法的目的。陕西省在证后审计式合规监管研究工作中，进行了整体的制度梳理和完善，并提出“三个阶段”的管理思路，如图1所示。

图1 陕西省排污许可“审计式”合规监管总体思路Fig. 1 The general idea of audit-like compliance monitoring of Pollutant Discharge Permit in Shaanxi Province

第一阶段是证后专项检查，设计能够快速比对企业申报信息和现场情况的表格，由核发技术人员和执法人员进行现场检查，旨在发现产品产能、产污情况、治理设施污染治理能力、排放口设置等存在的与排污许可证内容不符的问题。第二阶段和第三阶段是企业证后守法管理和政府合规监管。在企业视角下，落实排污许可证要求，提升企业按证守法管理的能力是需要解决的关键问题。提出的解决思路是帮助企业建立企业环保管理制度，使其既能降低企业聘用第三方技术单位存在的技术风险和道德风险，又能降低企业管理的成本，全面提升企业的环保管理水平。在监管部门视角下，夯实企业守法责任、降低监管成本、提升监管效能是需要解决的关键问题。提出的解决方法是审计式合规核查与执法，对企业提交的执行报告等书面材料进行核查，为现场检查提供线索，通过审计式执法检查，发掘环境违法行为的“证据链”，从而提高排污许可制度的权威性，最终促进企业守法。

3 企业守法管理与政府合规监管

3.1 企业守法管理

根据《控制污染物排放许可制实施方案》的要求，“排污许可证是企事业单位在生产运营期接受环境监管和环境保护部门实施监管的主要法律文书。企事业单位依法申领排污许可证，按证排污，自证守法”。因此，企业有责任完成自证守法任务。按照排污许可证申请与核发技术规范的要求，企业在全国排污许可证管理信息平台填报的信息包括：(1)产品产能、原辅材料及燃料、产排污节点及污染治理设施等基本信息；(2)大气和水污染物排放口、污染物排放及排放标准和总量要求；(3)监测点位、监测因子、监测频次等自行监测要求；(4)产污设施、治污设施等运行记录要求。按照企业的申报，经生态环境核发部门对材料进行审核后，对满足条件的企业核发排污许可证。在排污许可证中，将企业的以上四部分信息纳入管理，重点对企业执行的排放限值、排放量等事项进行许可，并要求企业按照排污许可证中的规定进行自行监测、台账记录和按期提交执行报告。

在企业落实按证守法的具体工作中，主要目标是“按证排污，自证守法“，这与过去的企业环保管理方式有所不同。随着环境监管模式由管理到治理的转变，企业相对于政府监管方和公众监督方，是产生环境负外部性以及信息不对称的优势方，承担信息披露，自证守法的主体责任。因此，排污许可制改革对企业的守法管理提出了更高的要求。以往，企业按国家方针政策及相关标准要求，完成环保设施的安装、提标改造及达标监测等工作，更多的是被动接受管理，缺乏承担主体责任的主观能动性。现在，企业在落实按证守法的主体责任要求时，需要统筹考虑全厂的管理现状，在此基础上进行优化设计，重点是建立与排污许可管理要求相匹配的企业内部环保管理制度。

企业排污许可“一证式”环保管理制度的建设和完善，要立足于企业内部管理现状，建立一套自上而下的环保管理制度，确保数据自下而上收集，保证数据口径归一和数据质量归真。一是要厘清企业各部门之间的职责分工和工作程序，全面系统地落实排污许可证管理的相关要求，建立企业内部自上而下的环保管理制度，落实自行监测、台账记录、执行报告等的责任部门和具体责任人；二是全面优化现场台账和管理台账，将排污许可证要求监测、记录、报告的全部信息纳入现场台账记录表中，由车间、工段的每一位责任人负责，汇总至环保管理责任部门，将数据自下而上收集，保证信息输入的全面性和规范性。通过企业环保制度建设和台账优化管理，最终确保企业负责人能够全面获知整个企业的环保工作情况，并能够保障企业在国家信息平台录入信息和完成执行报告的全面性和准确性，从而落实企业守法的主体责任要求。

3.2 政府合规监管

政府从监管与执法的角度，研究审计式核查与执法方案。《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》确定了全面推行“三项制度”的工作目标，做到执法行为过程信息全程记载、执法全过程可回溯管理、重大执法决定法制审核全覆盖，全面实现执法信息公开透明、执法全过程留痕、执法决定合法有效。排污许可审计式执法，按照“三项制度”的任务要求，针对排污许可证规定事项多、核查与执法技术门槛和精细化水平高等特征，有计划地系统制订执法计划，规范执法行动，落实监管责任。

在试点工作中，通过调查分析陕西省现状，发现在首次发证中，核发管理人员经过两年多的学习和实践锻炼，初步具备了排污许可证管理的知识和经验，但每个地市核发管理人员普遍为2人～4人，人员力量不足，县级基层执法人员对证后监管的专业知识储备不足，难以在短时间内快速提高专业水平。基于上述现实问题，同时结合生态环境系统核发管理和执法部门的职责分工，设计了审计式核查与审计式执法的两阶段工作机制。在审计式核查阶段，主要由省级技术支撑部门和市级核发部门负责，对企业提交的执行报告及其附件进行非现场书面核查，对材料内容的全面性、规范性、数据逻辑性开展核查，逐层递进分析和发现企业可能存在的违证问题。在审计式执法阶段，根据第一阶段发现的问题和线索，由执法人员和专业技术人员配合驻厂，进一步调取监测原始记录、纸质台账、设备设施设计手册、票据账单等信息，必要时开展现场取样监测，通过书证、证人证言、当事人陈述等取证形式，发掘环境违法行为的证据链。通过审计式核查和审计式执法，能够改变过去“抓现行”的执法模式，针对日常检查中难以发现的非现场问题、数据造假问题，特别是超许可量排放等长周期问题的识别，从而提高排污许可制的权威性，落实企业的守法主体责任，促进企业守法。

>>企业排污许可制的主要目标是实现企业“按证排污，自证守法”

3.3 执法计划制订与实施

在“三项制度”指导意见之前，国务院环境保护行政主管部门通过《环境行政处罚办法》《工业污染源现场检查技术规范》《环境监察办法》《污染源自动监控设施现场监督检查办法》等部门规章，建立了环境执法现场检查的基本体系。《排污许可管理办法(试行)》规定“环境保护主管部门应当制订执法计划，结合排污单位环境信用记录，确定执法监管重点和检查频次”，明确提出了执法计划的概念。执法计划的制订和执行应当满足“三项制度”指导意见规定的三点要求：(1)强化事前公开。在检查前向企业公开核查事项及材料清单。(2)完善文字记录。材料收集齐全后，核查人员进行书面审查，并在必要时现场问询企业相关责任人员以及咨询专家。这些调查工作都应当采用统一、规范、精准的用语，并将调查全过程加以记录以便存档备查。(3)严格法制审核。判断企业是否依证监管的关键是核实排放数据和报告的真实性，判定是否达标和按总量要求排放，发现问题并做出处罚决定，必须严格进行法制审核。

>>创新信息化的管理模式为政府监管提供数据支持

结合陕西省审计式核查和执法试点特点，在此提出执法计划的建议。执法计划可包括：对环境质量状况进行分析，确定重点地区和非重点地区，采取不同的监管强度；对区域内污染源构成情况进行分析，分配监管力量，确定监管优先级；对污染源核查和执法任务进行安排，有计划地完成规定的核查和执法任务等。在实施执法计划检查的内容和形式上，对排污许可证许可事项的检查一般为有计划、系统性的常规检查，内容包括排污单位执行法律、法规、标准及其他规范性文件的情况，自行监测资料、核查台账信息和管理文件、核实监测数据、检查污染治理设施运行情况，以及现场检查实际情况与许可事项是否相符等情况。审计式非现场核查与现场核查的内容广泛、深入，调取的资料和支撑材料形式多样，要求被检查企业配合程度高，形成的证据证明能力强。如发现排污单位的违法违规情况，需要根据其严重程度，对轻微违规、较大违规、重大违规等不同性质的行为，按照“三项制度”的要求进行法制审核并作出处罚决定。

4 结论和建议

通过陕西省证后企业守法帮扶试点工作和审计式合规核查与执法案例研究，结合上文制度设计和下一步试点与研究计划，提出以下相关的政策建议：

实施企业守法帮扶机制。针对制度改革后企业守法意识不足，守法能力不够等问题，在企业守法能力帮扶培养方面，以排污许可制精细化管理为目标，加强对排污单位环境管理制度建设工作的帮扶、监督、检查，针对不同行业不同规模的企业，建立“全员参与”的环境管理制度模式，保证企业守法职责的落实，为企业高质量发展提供助力。

建立省级合规监管制度。建议建立地方法规，明确企业按证守法的责任，明确监管部门审计式核查和执法的工作机制和工作程序。以执法计划为关键实施手段，按照排污许可制改革的总体任务要求和“三项制度”的工作目标任务要求，建立非现场审计式核查和现场检查审计式执法的工作机制和工作程序，落实监管责任，促使企业守法。

创新信息化的监管方式。建议在技术方法上进一步探索，针对基层技术人员不足、监管能力薄弱的现状，充分运用我国“一证式”监管已具备的国家“唯一平台”优势，开发探索省级信息化监管新技术平台。通过运用大数据建模进行信息的横向和纵向比对，实现快速核查，为基层执法人员提供后台数据支持和现场执法支持，降低执法难度，提升监管效能。