“三线一单”促进四川省高质量发展

杨凯，何林，薛晞，廖嘉玲

(四川省环境工程评估中心，四川成都 610000)

自改革开放以来，中国经济建设成就巨大，但在快速发展过程中，经济结构不合理的矛盾长期积累，突出表现在需求结构失衡、供给结构不协调、要素利用效率低下、环境损害大、空间布局不够合理等方面。为解决在快速发展中积累的问题，转变经济发展模式，中国共产党第十九次全国代表大会首次提出了高质量发展的新表述[1]。高质量发展是我国解决结构性矛盾、突破资源环境瓶颈、保持经济持续健康发展的必然要求，但对于高质量发展，目前依然缺乏标准化指标和具体实践路径。

四川省正处于由经济大省向经济强省转型的关键时期，近年来区域发展水平显著提升，但仍存在发展不平衡不充分的问题。“三线一单”即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单，是一套针对全空间、全活动、全要素的完整的生态环境分区管控体系,具有高度集成化和清单化的特点，对人类活动有着强有力的硬约束作用[2-3]。科学合理地编制“三线一单”对调整产业结构、优化产业布局及破解四川经济发展不平衡不充分问题具有重要作用[4-5]。四川省在“三线一单”编制过程中，通过“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线”建立了环境保护指标体系，为地区高质量发展提供了量化标准；通过“生态环境准入清单”中的差异化管控要求，为地区高质量发展提供了具体路径。

1 “三线”构建指标体系，明确高质量发展标准

2017年中央经济工作会议指出，要加快推动形成高质量发展的指标体系。推动高质量发展不仅需要有明确的发展思路、精准的经济政策、灵活的宏观调控，更需要建立与高质量发展相配套的指标统计与监测体系。建立一套科学合理、可量化的指标体系，可以全面把握高质量发展的状态、程度及趋势，准确评价地区和行业高质量发展水平及影响因素，以便提供精准有效的政策措施。加快高质量发展指标体系研究，对推动高质量发展具有重要的理论价值和现实意义。

目前国家和地方尚未出台专门针对高质量发展的评价指标体系，但不少学者已经开始对高质量发展指标体系进行探索性研究。鲁继通[6]研究出包括微观维度、中观维度、宏观维度三类、9个二级指标、52个三级指标在内的高质量发展评估系统。师博等[7]从经济增长的基本面和社会发展的成果两个维度构建了我国省际高质量发展的指标体系。邵逸超[8]研究了涵盖宏观质量、微观质量和质量发展基础三个板块的模型。以上指标体系具有一定的建设性，但普遍存在对生态环境关注度不够等问题。

四川省构建的“三线一单”指标体系主要集中在生态层面，从环境保护、绿色发展的角度出发，明确了高质量发展的标准。与目前已经研究中的指标体系不同，四川省“三线一单”并没有将生态环境指标作为评价高质量发展程度的一部分，而是充分发挥“三线一单”的约束作用，将生态环境指标作为判别是否为高质量发展的前置条件。四川省“三线一单”指标体系包括管控单元指标体系和重点行业指标体系，如图1所示。管控单元指标体系是针对国土空间的管控，其指标适用对象为管控单元；重点行业指标体系是针对生产活动的管控，其指标适用对象为企业或生产活动。

图1 四川省“三线一单”指标体系Fig.1 Sichuan Province’s “Three Lines and One List” indicator system

1.1 管控单元指标体系

管控单元指标体系主要由“三线”中的环境质量底线和资源利用上线构成。该指标体系中各指标的来源主要有两部分，一部分为国家或地方现行政策法规中的指标，例如受污染耕地、地块安全利用率目标指标等；另一部分为测算指标，如污染允许排放量指标、水环境容量指标等。“三线”构建指标体系见表1。

表1 “三线”构建指标体系

管控单元指标体系具体通过生态环境准入清单实现。在准入清单编制过程中，根据不同单元特点及突出生态环境问题，选用不同的指标，因此不同单元所适用的指标体系是存在差异的。这种以生态环境准入清单为出口的管控方式，使得指标体系可以落到实处，体系中的每一项指标都对单元起着约束作用。但是该指标体系存在着与管控单元无法完整衔接的问题，部分指标难以细分至单元。这是由于诸如污染物排放总量、用水总量等指标难以以街道、乡镇等单位进行考核，大多统一分配至市级，而“三线一单”的管控单元大多为区县级甚至乡镇级，“三线一单”难以将市级指标再继续细分至区县及乡镇。

1.2 重点行业指标体系

为了提高指标体系的针对性，加强对重点产业的管控，四川省“三线一单”对电子信息、白酒酿造、竹浆造纸及山区河流小水电等地方特色产业开展了环境准入指标体系的探索性研究。在企业现状调查、现有政策法规梳理基础上，进行横向对比分析及整合，提出重点行业/开发活动环境准入体系的约束性和参考性指标。

以电子信息产业的指标体系为例，四川省“三线一单”在分析了12英寸集成电路行业发展现状基础上，分有环境承载力和无环境承载力两区制定了12英寸集成电路行业的指标体系，见表2。

表2 12英寸集成电路行业生态环境准入指标

该指标体系主要为污染物产排指标。由于不同企业产品类型、产品线宽/产品尺寸、光刻次数以及所使用的工艺不同，不同企业污染物产排指标相差较大。同时，电子产品更新换代较快，致使企业的工艺制程亦更新较快。因此，该指标体系的污染物排放指标主要采用近三年内引进的相关典型企业的产排污数据进行建议。这种针对特定行业的指标体系具有可操作性强、落地性强的优点，且随着社会经济的发展和重点行业的转变，该指标体系可以进行灵活调整。

2 “一单”实施差别管控，探索高质量发展路径

四川省五大区域及21市州存在巨大差异，不同区域基础条件、资源禀赋、人文底蕴、发展阶段不完全相同，高质量发展需求与路径也有所不同。成都平原经济区8市以占全省17.8%的面积承载了全省45.8%的人口，贡献了60.6%的经济总量；而“三州”地区占全省面积的60.3%，人口仅占8.4%，经济总量仅占5.3%，却是重要的生态功能区与生态屏障。对于成都平原经济区，其高质量发展路径是高质量现代化产业体系改革；对于“三州”地区，其高质量发展路径是生态及生态旅游体系建设。

在编制“三线一单”过程中，四川省根据不同区域高质量发展的差异及特点，构建了区域级、市州级和单元级的多级生态准入体系，见图2。各级准入在满足上一级编制思路与总体要求的基础上，根据区域特征、发展定位和突出生态环境问题，明确差别化准入要求。在该体系中，区域总体准入与四川省“一干多支、五区协同”区域发展战略相衔接，在四川省高质量发展需求的指导下进行制定。市州总体准入在满足区域总体准入的前提下，与市州发展战略相衔接；同时，各市州清单可根据各自的不同特点实行差异化管控。这既保证了各区域、各市州清单的差异性，又保证了同一区域、同一市州的准入清单具有统一的标准。

图2 四川省“三线一单”多级生态环境准入清单体系Fig.2 Sichuan Province’s “Three Lines and One List” multi-stage ecological environment access list system

生态环境准入清单的差异化管控主要通过管控单元划分的差异化、管控重点差异化两部分体现。

(1)管控单元划分差异化

管控单元采用三级划分标准。岷沱江流域主要城市成都市、德阳市、眉山市、乐山市、宜宾市、泸州市是四川省人口和工业的集中区域，同时也是环境污染与环境风险问题突出的区域。因此，此区域环境管控单元划至“乡镇级”行政边界，其中工业重点管控单元细化至县级工业园区边界；甘孜州、凉山州、阿坝州“三州”地区国土面积大，总体开发强度较低，环境质量良好，因此适当放宽尺度。其他城市环境管控单元划至“区(县)”行政边界，其中工业重点管控单元细化至市级工业园区边界。

基于这一划分标准，四川省共划定951个综合环境管控单元，其中优先保护单元291个，占全省国土面积的50.1%；重点管控单元538个，占全省国土面积的14.3%；一般管控单元122个，占全省国土面积的35.6%。四川省五大经济区综合环境管控单元分布见表3。

表3 四川省五大经济区综合环境管控单元面积分布情况

从四川省五大经济区的分布情况来看，成都平原经济区和川南经济区是重点管控单元的主要分布区，其面积分别占其对应区域国土面积的39.1%和46.5%，这两个区域也是四川省的经济发展和人口聚集中心，GDP和总人口分别占全省的76%和64%。优先保护单元主要分布在川西北生态经济区和攀西经济区，面积分别占其对应区域国土面积的72.5%和44.1%，这两个地区是四川省重点生态功能区和重要生态功能区的集中分布区域，也是四川省生态保护红线在空间分布上的关键区域。川东北经济区属于未来发展与保护并重的区域，该区域重点管控单元和优先保护单元面积占对应区域国土面积的比例处于成都平原和川南经济区以及川西北经济区和攀西经济区之间，而一般管控单元占比较多(56.5%)。

(2)清单管控重点差异化

基于四川省五大经济区不同的高质量发展需求，生态环境准入清单管控重点分为三类，具体分类见表4。

表4 分区域生态环境准入清单编制

成都平原经济区和川南经济区是四川省的经济发展和人口聚集中心，人口密度大、工业化及城镇化水平较高，但大气和水环境污染较为严重，污染物减排压力较大。该区域要实现高质量发展必须先解决环境污染问题，严控污染排放；川西北生态经济区和攀西经济区是长江上游的重要屏障，这两个地区地广人稀、工业化程度较低，但分布有大量重点及重要生态功能区，生态环境敏感度高。该区域的高质量发展需侧重解决生态保护问题，坚持“绿水青山就是金山银山”的指导思想，在保护的基础上发展生态经济；川东北经济区环境质量现状优于成都平原和川南经济区，生态和环境问题制约相对较少，但未来有较大发展需求，产业转移承接压力大。该区域的高质量发展路径需兼顾发展与保护的需求。

3 总结与建议

四川省作为“三线一单”编制工作的先导省份之一，在整个长江经济带“三线一单”的编制过程中起到了先行先试的作用。在编制“三线一单”过程中，四川省构建了包含管控单元指标和重点行业指标的高质量发展体系，构建了区域级、市州级和单元级的多级生态准入体系。管控单元的指标体系由“三线”中的环境质量底线和资源利用上线构成，重点行业指标提高了体系的针对性，加强了对重点产业的管控。通过管控单元划分差异化和管控重点差异化体系实现了准入清单的差别管控。

由于四川省“三线一单”实践工作刚刚起步，且各区域的环境管理水平与管理需求差异较大，建议在后续“三线一单”的研究和实践过程中，结合管理实践效果与所遇问题，及时对“三线一单”的内容进行调整，不断优化完善“三线一单”技术方法，发挥“三线一单”精准管控的作用，助力地方经济高质量发展。