高速公路收费定价模式分析及建议

□孙如龙 陆正峰 速鸣 王健

收费公路在我国已发展多年，截至2017年底，全国收费公路里程16.37万公里，占公路总里程的3.4%，全年通行费收入达5130.2亿元。近年来，我国收费公路政策不断完善。2010年交通运输部提出完善收费、免费2个公路系统，并取消了大量普通公路收费站；2012年全国开始实行高速公路节假日免费通行政策；2018年4月交通运输部印发了《交通运输部办公厅关于扩大高速公路差异化收费试点工作的指导意见》；2019年5月国务院办公厅印发了《深化收费公路制度改革取消高速公路省界收费站实施方案》。一段时间以来，高速公路的收费定价问题成为公众、运输企业、高速公路经营企业以及相关管理部门关注的焦点。

一、高速公路收费定价模式

1.收费定价基本原则

高速公路作为准公共产品，是一种具有不完全竞争性和排他性的社会产品，定价的基本原则应是“合理利润、合理负担、调节需求、促进社会福利的提高”。其中，“合理利润”指高速公路的建设及运营成本能够得到补偿，同时利用BOT等模式引入的资本能够有必要的利润；“合理负担”指使用者负担合理的费用，也需要考虑高速公路使用的外部性；“调节需求”是指定价有利于高速公路的节约使用，特别是针对路网流量密集地区，起到价格杠杆的调节作用；“促进社会福利的提高”指有利于高速公路持续经营，提升社会共同福利。这四个基本原则相互联系又相互制约，如流量较小、成本较高的道路，按合理利润定价，会让使用者负担过重；按照边际成本定价，价格最低，供给量最大，社会福利最大，但难以弥补成本、持续经营；按照固定供给量进行需求调节定价，拥堵路段利润高、使用者负担重，不利于社会福利的最大化。

2.常见的几种定价模式

（1）基于成本的定价模式。该模式从道路生产者的角度出发，收费主要目的是偿还建设贷款及其利息、支付养护管理费用，以实现道路建设项目及运营的收支平衡，制定的费率应在满足财务平衡约束条件下实现社会福利的最大化。对于建设过程中引入的其他资本，费率的制定还应适当考虑一定的收益率。

基于成本的定价模式一般采用平均成本定价模型，对收费费率主要的影响因素包括建设与运营成本、投资收益率、车流量、收费期限等。

（2）基于使用者效益的定价模式。该模式是从道路使用者的角度出发，按照“谁受益、谁负担”的公平原则，高速公路使用者为使用高速公路支付车辆通行费，换取增加运输量、降低运输成本、缩短运行距离、减少交通拥挤和节约运行时间等道路使用效益。从维护公路使用者合法权益的角度，收费费率应不超过用户获得的效益。实际中各用户的效益存在差异，可用社会平均值代替。

这种定价模式主要采用级差效益法，使用“有无对比法”计算道路使用者在通行高速公路和普通公路之间形成的级差效益，并以此作为不同载重或不同车型的收费标准的基础。级差效益法要求高速公路收费不能超过道路使用者获得级差效益的一个固定比例。世界银行建议高速公路收费的费率标准不能超过级差效益的30%～40%，亚洲开发银行建议这一比例不能超过30%。

（3）基于路网管控的定价模式。该模式从道路管理者的角度出发，收费主要目的是控制道路的交通量，最大限度地提高现有道路的使用效益，一般也称作收费控制公路。支持控制收费行为的经济理论是公共经济学中的边际成本效益理论。根据这一理论，当某条道路处于饱和状态时，增加交通量将导致道路拥挤、时间延误、经济成本增加。此时需要对过往的车辆征收通行费，所确定的收费标准应当使得边际车辆包括通行费在内的总付费等于其边际成本，有利于获得最大的道路使用效益。而对于交通量未达到饱和的公路，不应当实行以控制交通量为主要目的的收费制度。

这种定价模式主要依据收费弹性制定收费标准，即重点评估收费标准调整对交通流量的影响程度。这种方法必须经过大量的系统评估测算和量化分析才能制定合理的通行费标准，因此操作较为困难。

3.各种模式利弊分析

（1）基于成本的定价模式能够较好地保障高速公路的投资收益，对于早期筹集高速公路建设资金具有重要推动作用。但该种模式存在以下不足：一是各条高速公路建设时间、建设条件、交通流量差异较大，会导致各条高速的费率差异很大，公众往往难以接受；二是定价是基于未来高速公路的流量及收入，往往难以准确预测，收费标准一经确定，在缺乏价格调整机制的情况下，实际收益大幅偏离预期的现象广泛存在；三是该种定价模式下高速公路效益与经营管理水平难以挂钩，不利于高速公路管理价值的充分挖掘。

（2）基于使用者效益的定价模式是以用户的社会平均效益为基础，能够将时间价值较低的用户从高速公路中剥离，有利于高速公路经营者提高运营服务水平以获得更高的级差效益。但该模式忽略了高速公路的公益性，仅承接“高端客户”，当高速公路收益难以转移至其他公众服务领域时，这种方式有失公平。此外，该模式较适用于流量水平一般且较为稳定的道路。对于拥堵道路，这种模式不利于路网通行条件改善，可能会陷入越拥堵、级差效益越低、收费越低、进一步吸引流量的恶性循环；对于流量较小的道路，特别是在欠发达地区，这种模式下难以保障收益，道路持续经营压力较大。

（3）基于路网管控的定价模式适用于拥堵路段的收费，通过价格杠杆抑制使用需求，从而达到路网的优化管理。但这种定价模式操作最为繁琐，特别是在需求快速增长的地区，如为保障路网始终维持一定的服务水平，费率需要根据流量实际情况适时甚至实时调整。此外，因提升价格导致的额外收入也应慎重考虑，应在经营企业及公共部门中合理分配，才能保证提高收费的合理性。若路网中各条道路的经营主体不一，因道路管控引起的收入提高或降低也需要进行权衡。

二、我国的高速公路定价现状及存在的问题

我国处在高速公路大规模建设阶段，预计2020年高速公路里程将达到15万公里。定价中最关键的因素仍然是维持高速公路收支平衡以及保持价格稳定，费率中包含了道路日常维护管理费用以及建设成本回收。因此，对比发达国家人均GDP与高速公路通行费率的比值，我国高速公路定价普遍较高。见表1所列。

表1 各国高速公路收费费率与人均GDP的关系

目前，我国高速公路定价中存在的问题主要归结为以下两个方面。

1.定价机制尚未健全，缺乏合理的指导思想

国内高速公路定价中往往以成本为基础，综合考虑高速公路的社会效益、使用者负担等各类因素，由省级相关部门在一定价格范围内进行决策。但决策过程往往带有一定片面性，一方面，定价中主要以“合理利润、合理负担”作为主要原则，“调节需求、社会福利最大化”体现不足；另一方面，定价决策往往仅针对当下某一条道路进行分析，缺乏对区域路网以及整个收费期的统筹考虑。

2.收费政策固化、收费管理观念落后

（1）收费期限设置不灵活，我国相关法律规定经营性高速公路收费年限最长为25年，自治区、直辖市以及中西部省份高速公路收费年限最长为30年。这种做法忽略了高速公路后期实际运作情况，往往导致社会不公。如北京机场高速公路车流量巨大，机构预测收回成本时间为13.5年，30年的收费期将会导致社会需要多承担数百亿元。反观西部地区高速公路，使用效率不高，即使收费期限相比东部地区延长5年，经营期内企业仍难以收回成本。

（2）收费方式简单，缺乏有效的调整机制。基本按照建成时批复的固定收费标准对今后二三十年进行收费，不利于初期对经济发展的带动，也不利于后期对高速公路车流量的管理，难以适应高速公路由以建设为主向“建管养运一体化”的转变。

三、不同定价模式下的流量及收入分析

1.收入与流量的关系

各种定价模式下，收入与流量的大致对应关系如图1所示。

图1 不同收费模式下高速公路收入与流量的对应关系

（1）基于成本的定价模式，因成本相对固定一般采用固定费率，收入与流量呈线性关系。

（2）基于使用者效益的定价模式以给用户实际创造的效益为基础，道路用户越多、速度越低、级差效益越低，直至降为零。因此，当流量达到一定程度后，收入将达到上限值，直至流量达到与平行的其他道路效益相同，无级差效益。

（3）基于路网管控的定价模式较为复杂，常见的有路网差异化定价、波峰波谷定价、实时动态费率定价、HOT及其相关组合，等等。当流量超过一定范围后实施拥堵收费，越拥堵用户获得的效用越低，但是收费越高。

2.不同定价模式的对比分析

以沪宁高速江苏段为例，测算常见的定价模式对高速公路通行费流量及收入的影响。该高速公路全长248.21公里，双向八车道，设计速度120公里/小时。2018年全年平均断面流量为9.5万辆/日，客车与货车之比为79∶21。各断面中，东桥硕放枢纽断面流量最大，达到17.1万辆/日，一般每日08：00—18：00处于三级服务水平之外。

为获得不同定价模式的用户出行情况，针对地区高速公路使用用户进行出行意愿调查，采用网络问卷的方式，共计收到有效问卷173份。调查内容包括收入情况、出行频率、载客数量、出行目的、出行时间、价格调整后的出行选择等。

（1）现状固定费率收费情况。沪宁高速改扩建后，基本费率保持在0.45元/公里，近年来沪宁高速收入一直维持在45亿～50亿元/年。2018年全年通行费收入约为50亿元。各车型流量及收入见表2所列。

固定费率收费机制下，沪宁高速流量、收入发展平稳，近年来基本保持流量5%、收入4%左右的年均增长速度，道路的负荷持续加大。特别是小客车，对增长的贡献率达到85%以上。可以预见，既有条件下未来的道路运营状况将不容乐观。

（2）基于使用者效益的定价。假定客1基于使用者效益进行定价收费，其余类型车辆费率保持不变。沪宁高速公路平行国道为G312，按照高速公路节约时间2.5小时、平均时间价值25元/（小时·人）、每辆车2～3人计，仅考虑通行时间节省带来的级差效益，高速公路产生的效益为125～188元，高于目前固定收费112元。若按照世界银行推荐的上限值40%取值，收费仅为50～75元，上限接近于固定收费的70%，其收费占比偏高。按目前发展趋势，预计未来5～10年内现状收费水平才能达到级差效益的30%～40%。

表2 2018年沪宁高速江苏段流量及收入

根据调查结果显示，当客1费率下降30%时，客1出行约增加13%，预计总体收入下降 10%左右。可以看出，这种收费模式会进一步加剧道路拥堵，不适用于拥堵路段。

（3）路网差异化费率定价。为简便计算，分析中将沪宁高速整体费率提高，路网其他路段的费率保持不变，利用TransCAD软件的MMA模型进行分析，在通行费提升10%，20%，30%的情况下，沪宁高速的流量下降比例约为4%，7%和9%，总体收入分别提升5%、11%和17%。可以看出，流量的转移比例小于费率的变化：一是由于现阶段苏南路网整体较为拥堵，改变路径难以实现通行成本降低；二是因为由于高速短距离出行比例较高，高速路网不具备分流条件。

（4）波峰波谷费率定价。设08：00—18：00作为波峰时段，流量约占全天的2/3，其余时间为波谷。目前，部分拥堵段高峰期仅客车流量就已超过设计能力，因此，分析中客1及货车均列入调价范围；大中型客车比例较小，暂定保持费率不变。考虑波峰波谷分别提价、降价30%以及仅波峰提价30%两种方案。

客车的出行数据来自问卷调查，两种方案下高峰期流量下降比例分别为12.7%和17.8%。可以看出，价差越大，波峰转移比例越高。货车价格需求弹性借鉴近年来其他省份实施差异化收费制度的情况大致估算，波谷期因波峰转移、其他道路转移导致货车流量分别提升约48%和25%。整体而言，无论波峰还是波谷货车的流量变化幅度均高于客车。见表3所列。

表3 不同收费车型的收入调整情况%

对比两个方案可以发现，波峰波谷同时调整费率方案，因价格选择空间大，高峰期流量下降更为明显，但对收入的改变幅度有限。从流量分布来看，两种方案均能促进日间流量降低；但在波峰波谷的转换期，因波峰波谷费率差异导致流量积压，易形成新的波峰，甚至超过原先的波峰，需要进一步加大波峰期覆盖的时间范围。如图2所示。

图2 波峰波谷定价机制下流量分布变化示意图

不难发现，沪宁高速公路流量高峰小时系数较低，并且近年来仍有下降的趋势，波峰波谷的差异及分界越来越不明显。因此，在既有费率基础上对波峰波谷费率进行小范围调整，这种做法对未来道路运营的改善作用将十分有限。

通过以上分析可知，沪宁高速公路通行中，小客车占据绝对比例，该部分用户对价格的敏感性不高，因此，无论采用何种收费管控措施，在既有的收费费率基础上进行小范围调整，对流量变化影响不大，交通管控的作用有限。

四、高速公路收费模式的发展建议

1.完善高速公路收费定价机制

从目前的收费标准来看，高速公路收费虽然低于或者接近其创造的社会平均价值，但两者比例整体偏高，高速公路主要服务于中等以上收入人群出行。目前，高速公路仍有大量建设工作，仍需要维持一定的收费标准维持发展，短期收费标准大幅下降空间较小。随着我国高速公路进入建设与管理并重发展的阶段，需要综合考虑不同收费模式的利弊，合理选择收费机制。特别是在现阶段路网中，拥堵及流量极少路段两类极端情形，统一的收费模式不利于高速公路发展，需要更加合理设计精细化的收费方案。长期来看，待高速公路建设成本回收后，未来高速公路收费主要用于日常维护管理，收费的总体发展方向将是低收费、长年限。而拥堵路段价格的小幅调整已难以起到管控作用，采取定价模式需要坚持向路网管控方向发展，提升价格使道路维持一定服务水平，以实现路网的综合效益最大化。

2.整合路网资源，实现网络最佳效益

随着高速公路网络的不断发展，经营性高速公路引入大量的投资主体后，单条路的经营模式很难充分发挥高速公路网的综合效益。在经营效益方面，各条道路的收益率差异较大，效益较差的道路基本无人问津，只能由当地政府争取补助直接投资。在经营成本方面，一条道路日常的经营维护需要建立独立的管理养护队伍，而统一管理能够实现资源优化配置，发挥规模效应。在道路管理方面，路网间的差异化收费或者流量较少路段降费将触动不同道路的利益主体，往往推行困难，也缺乏法律依据，不利于路网的最大效益发挥。因此，未来需要在高速公路行业中引入“路网经营者”，而不是一个个单条道路的经营公司，以实现从路网层面的统一建设、运营、维护、管理。

3.逐步完善高速公路相关法律法规体系

《公路法》及《收费公路管理条例》等文件对高速公路经营收费起到了一定规范作用，而针对目前出现的个性化问题仍有很大局限性，不能适应现代经济社会发展需要。例如，目前公路收费的主要目的是为了道路建设与经营，在法律层面收费公路仅包含政府还贷公路及经营性公路，需要对收费控制公路予以关注；新建项目及改扩建项目的收费年限确定，需要进一步从操作层面提升科学合理性；经营过程中收费政策的调整往往以政府指令形式进行，也需要在法律法规层面制定严格的收费定价原则、价格调整条件以及价格调整程序，为高速公路经营者及使用者提供法律保障。

4.提升高速公路经营水平，引入竞争机制

高速公路网络日臻完善，已经具备了与平行道路或者其他交通方式竞争的基础，未来高速公路的流量或者收益势必与高速公路经营水平相关，高速公路服务水平也将影响经营企业的竞争力。政府管理部门可与经营企业建立风险共担的机制，按照行业平均管理水平及实际流量情况，确认经营企业合理的利润范围，共担范围外的亏损或者收益。鼓励企业通过先进的技术手段、管理手段提升经营水平，提升服务能力与质量。对于常发性拥堵高速公路收费定价方面，经营企业在履行相关职责的条件下，管理部门可赋予其一定范围的自主裁量权，保障高速公路在合理的服务水平内；对于因收费调整带来的额外收入，企业与管理部门之间可进行合理的二次收入分配，企业拥有提升管理水平的动力，政府部门可加大对其他公共设施的投入，实现双方共赢的局面。

五、结语

高速公路收费中暴露的种种问题，归根结底是原有的收费制度不能适应新的发展阶段，不能适用于所有类型的高速公路。随着社会经济及交通行业的不断发展，应当积极完善法律法规，从制度上体现高速公路准公共产品的“公”与“私”，利用收费政策强化管理部门对道路服务品质的监管，利用价格引导个人出行行为，利用市场竞争体制提升高速公路经营管理水平。