角色失调视域下政府购买社会服务的现实困境与分析*

黄春梅 ，刘成晨

（1.桂林理工大学 公共管理与传媒学院，广西 桂林，541004；2.华中科技大学 社会学院，湖北 武汉，430074；3.桂林理工大学 公共管理与传媒学院，广西 桂林，541004；4.澳门大学 社会学系，澳门，999078）

一、问题提出

随着我国进入治理转型时期，社会力量参与公共服务供给、承接政府购买服务项目已成为创新政府管理方式的一项重要制度。该项制度因其创新性及其在实践中呈现的困境，日益受到广大学者及社会的关注。目前学术界对政府购买服务的形式、内容、运行机制、风险及问题等方面已展开了一定数量的研究。多数研究认为，通过引入多方力量推动公共服务供给改革，可以有效促进政府社会治理方式的变革，加强社会监督，提高政府管理水平。①何增科.政治合法性与中国地方政府创新：一项初步的经验性研究[J].云南行政学院学报,2007(02)：8-13；项显生.政府购买公共服务必要性探析[J].社科纵横,2014(01)：52-55；刘斌.论政府购买公共服务的必要性和现实困境[J].新西部(理论版),2015(14)：77；魏中龙等.政府购买服务的理论与实践研究[M].中国人民大学出版社,2014：56。同时，还有研究指出，将社会组织的运作纳入政府体制内进行管理，某种程度上不但没有实现政府改革的初衷，反而加强了行政体系对社会力量的控制，甚至成为实现部门利益需求的一种手段。②吴月.嵌入式控制：对社团行政化现象的一种阐释——基于A机构的个案研究[J].公共行政评论,2013(06)：107。

近年来，广西在引入社会力量参与公共服务供给方面取得了较快发展，积累了一些经验，但同时也出现了一些问题，影响了政府购买服务的效果。因此本文结合广西政府购买社会工作服务实践，运用社会角色理论，阐释和分析政府购买社会服务，尤其关注在执行过程中购买方、承接方及评估方所面临的角色困境，并尝试提出对策建议。

二、社会角色：一种理论的选择

“角色”一词，原本指的是演员在舞台戏剧表演中所扮演的某种人物形象。20世纪20-30年代，“角色”概念开始被引入到社会心理学和社会学中来，50年代以后，在西方涌现出了一大批研究社会角色的论著。美国社会学家G.H.米德和人类学家拉尔夫·林顿是较早使用“角色”概念的两位学者。其中，拉尔夫·林顿对地位与角色的概念做了区分。他认为，地位是关于权利与义务的概念，是二者的统一；而角色则表现为与某一特定地位相连的权利、义务以及行为规范和行为模式。因此，角色是地位的动态表现，是人们对处于一定地位的人的行为期待。①R.Linton.The Study of Man.New York：Appleton-Century,1936：581-582。戈夫曼作为“符号互动研究”领域里最具代表性的理论家，在他的“拟剧理论”里也对“角色”有着独特的见解：一个角色“是在他人面前可见地实施一系列行为，是与他人的行为拟合的”。②乔纳森·特纳.社会学理论的结构(下)[M].北京：华夏出版社,2001：67。他把人们的日常生活比作一个剧场，人就像是戏剧舞台上的演员，在人际互动过程中，人们总是运用各种方式和技巧（比如恰当的语言、表情、动作和姿势等）来建立和试图控制自己在他人心目中的形象，并据此形象（印象）作出符合行动者者愿望的反应。③乔纳森·特纳.社会学理论的结构(下)[M].北京：华夏出版社,2001：60-75。

随着角色理论的发展，其出现了两种倾向，一种是“结构角色论”，一种是“过程角色论”。结构角色论认为，社会是一个由不同的地位所组成的结构网络，每个个体在这一网络中居于不同的位置并扮演着不同的角色。每一种地位的角色扮演者会根据自身的角色理解能力而发展出不同的有关如何承担义务的期望，并通过具体的角色行为表达出来。④[美]乔纳森·H·特纳.社会学理论的结构[M].吴曲辉等译.杭州：浙江人民出版社,1987：428。但G.米德、特纳等人对这种观点提出了批评。比如，特纳就认为，第一，早先的角色理论趋于讨论规范、地位和预期行为等观点，因此对社会世界的看法是缺乏系统化的；第二，这些理论更像是一系列彼此不相关联的概念、命题和经验的概括。⑤[美]乔纳森·特纳.社会学理论的结构(下)[M].北京：华夏出版社,2001：49-56。因此，他对这些问题进行了修正，运用米德角色领会（或他人角色）的概念来描述社会行动的本质，并对米德的概念作了发展，提出了强调对人类互动常态过程进行分析的过程角色理论。过程角色论认为，人们在与他人的互动过程中发展出有关自我的概念，它是由社会过程建构的，每个个体会通过暗示与姿态等来告知他人自己的自我认定角色的程度。因此，过程角色论强调的是个体对自我角色的理解是如何通过在与他人的互动过程中借助符号而表达出来。⑥[美]乔纳森·特纳.社会学理论的结构(下)[M].北京：华夏出版社,2001：51。

由于角色概念接近生活实际，能够较好的解释个体、组织行为与社会现象，因此在我国，从上个世纪90年代以来，在社会学、心理学、管理学、人类学、哲学等领域也开始了对角色问题的关注。丁水木⑦丁水木,张绪山著.社会角色论[M].上海：上海社会科学院出版社,1992：71。、奚从清⑧奚从清著.角色论——个人与社会的互动[M].杭州：浙江大学出版社,2010：32。等学者发表了一系列有关角色理论的著作，对社会角色的概念、类型、内容以及角色建设等进行了详细介绍，极大丰富了角色理论的研究。

虽然结构角色理论与过程角色理论观点迥异，但它们却共同完善了社会角色理论。因此，在本文看来：“社会角色是指与人们的某种社会地位、身份相一致的一整套权利、义务的规范与行为模式，它是人们对具有特定身份的人的行为期望，它构成社会群体或组织的基础”。⑨中国大百科全书(社会学卷)[M].北京：中国大百科全书出版社,1991：311-312。“社会角色这一概念以及由此引出的论理不仅为分析社会结构提供了有力的工具，为理解人们的社会行为和社会态度提供了一种模式，同时也为情境再现类型的复制构思了策略”。⑩孙廷华.对“社会角色”的哲学思考[J].社会科学,1991(04)：44-47。

此外，在社会角色理论中，我们还应该认清三个相关的概念，其对于我们分析本文的问题有很大的帮助，即：角色不清，角色偏差和角色距离。

第一，角色不清。角色不清，是指由于对某一特定角色之规范及要求不清晰，从而导致角色扮演者不清楚角色扮演的内容与具体方式。

第二，角色偏差。角色偏差是指一个人在扮演某种角色时，偏离了社会所期望的行为或与自我理想中的行为存在差距。①李金华,殷尧,李玉成主编.服刑人员心理健康与调适[M].郑州：河南人民出版社,2006：23。

第三，角色距离。在角色扮演中，当个体自身的能力、水平与所扮演的角色要求之间存在差距时，我们便称之为角色距离。戈夫曼为此做过一个比喻。正如一个孩子因不能掌控木马而失去骑马资格一样，他也可能因为无票或监护人不在场而从一开始就失去骑马资格。“因此，一个角色的资格要求与适当地扮演已获得的角色所需的属性之间，就存在着一种明显的区别。”②项光勤.戈夫曼的角色距离理论及其意义[J].学海,1998(03)：65-68。在戈夫曼看来，进入某一特定角色需要具备三个条件：首先，获得扮演该角色的认可；其次，具备承担该角色所必需的能力和素质；最后，能够在精神上和体力上积极的投入角色。

三、政府购买社会服务的角色困境：以广西为例

（一）角色不清：为购买而购买的“购买方”

按照政策设计，政府购买社会服务的本来目的是要转变传统的政府管理方式，探索公共服务供给的新方式，提高社会治理能力。因此，第一，在政府购买服务中，政府作为“购买方”的角色承担者，其职责规范应当被明确提出，并限定在法律范围之内；第二，购买服务的确定也应回应公众的需求和愿望。然而，作为购买方的政府部门，由于对自身在购买服务这一行为中所处的角色定位不清，角色认知模糊，导致出现了许多异化情境。

1.为购买而购买。在本文中，其主要是指在现实情境中，一些政府部门并不理解政府购买的最终目的，只是简单认为这是一项自上而下推动的创新政府管理方式的举措。于是，在上级主管部门的要求下，在公共财政投入制度的刺激下，在政府绩效考核与公共危机事件中官员行政问责制所带来的压力下，不得不参与购买服务。正如C市某城区民政局副局长Z坦言：“老实说，这个购买服务我是不想做的。说得难听一点，在你们来之前，我没那么多事。自从有了这个服务，多了好多事。我们自己原先的工作就很多，忙都忙不过来，现在还要额外多出这么多事。”（访谈记录）

因此，这样的购买本质是：第一，被动实施购买服务；第二，作为“购买方”的政府部门由于缺乏购买服务的相关知识和经验，导致各类问题层出不穷，“有钱就买，没钱不买，钱多多买，钱少少买”的现象屡见不鲜，从而使政府购买这项制度的实施从一开始就缺少可持续性的基础。正如C市民政局某科室负责人H所说：“我们也想把这个事情做好，但是这个钱究竟该怎么用，我们也不清楚。我们也去参观学习过其他地方的做法，但是没法照搬啊，条件不具备。去年这笔经费用了，但效果不好。所以今年这笔经费迟迟没有动。钱嘛，是一定要花出去的，否则要收回去的。我们是想打算把它分成几个小项目来做。但是具体要怎么弄，也还不太清楚。”（访谈记录）

事实上，广西早在2009年就开始了政府向社会组织购买社会工作服务的试点工作，但一些购买方的相关负责人由于缺乏对政府购买服务相关政策制度的解读，在与社会组织开展合作过程中，对自身的角色定位不清晰，也不了解合作中的责任与义务，导致在服务过程中出现监管缺失、合同履行不到位、资金拨付不及时等现象。一些购买方打着“购买服务”的旗号而“甩包袱、丢责任”的行为亦时有发生，一定程度上影响了双方合作的顺利开展。在政府职能向社会转移的过程中，原本政府所扮演的角色发生了变化，政府与社会的职责边界、许多角色的行为规范早已超出了人们的认识范围。对于许多偏远地区的基层政府部门相关负责人而言，他们不清楚自身所扮演的这些新角色的行为规范及责任边界在哪里，因此在实践中就极易导致出现“缺位”和“越位”现象。

2.行政干预过多。中国社会工作是在政府主导下自上而下推动发展的，再加上社工服务机构先天发育不良，对政府存在较大的依懒性，因此无法形成平等对话的合作关系。一方面社工组织由于自身资源的缺乏，常常在资金、物品、场地、人员动员等方面借助基层政府部门的力量来开展服务；另一方面，这种天然的“强行政，弱专业”的政社关系以及在政府部门“管理主义”思维的影响下，作为购买方的政府部门对社工组织有着较强的控制力，将社工组织作为附属单位或下属部门，也使得作为服务承接方的社工组织缺乏一定的专业发展空间。在一项政府购买社工服务项目中，某政府部门工作人员Q直言：“我买你的服务就是让你来给我干活的。我们的工作就是你们的工作。”（访谈记录）

此外，由于政府人员对于政社合作关系中社工所扮演的专业角色、专业能力及工作内容缺乏认知，导致社工时常被指派去完成项目合作之外的任务，以弥补政府系统中人员的不足。一些驻点社工的身份更是与政府工作人员身份难以区分，工作内容高度重合。社工打着政府工作人员的身份似乎才更利于工作开展，服务对象也时常把社工当成政府部门工作人员。这就是典型的角色不清的体现。

因此，各地方政府对购买服务的推动及发展状况与当地有关负责人对该项制度的理解以及对自身在其中所扮演角色定位的认知有着密切关系。角色理论认为，每个个体会因其所处的环境、身份、教育、观念等的不同，对同一角色规范存在不同的理解。而这些不同的理解又进而导致个体在进行角色扮演时表现出不同的行为。

（二）角色偏离：专业公信力受到质疑的“承接方”

作为专业的社会工作者，在实践中要实现知识、方法与价值观的融合，扮演着“问题解决专家”的角色。然而，在现实情境中，作为政府购买服务承接方的社工机构及社工，却由于各类主客观原因无法执行或承担其作为专业问题解决者的角色义务，不得不中途退出，或偏离原本角色所赋予的行为规范要求，最终导致其专业公信力受到质疑。如此，就会导致出现一系列的后果，如社工的出走，专业服务的非专业化等。

1.“角色崩溃”下的社工出走。在国际上，社会工作者作为一项重要的社会角色，已获得社会的广泛认可，被誉为“社会工程师”。在我国，由于社会工作专业教育起步较晚，发展不够成熟，使得其在实践中所展现出来的问题解决能力有限。作为欠发达地区的广西，更强烈和紧迫的服务需求是脱贫与维持家庭生计。然而，社会工作者在参与解决贫困问题上的专业能力与经验缺乏，服务成效很难体现，导致工作成就感低，甚至怀疑专业价值所在。社工Y在描述自己的职业困惑时说道：“我们做的这些个案，他们最大的问题就是穷，而且也没有什么劳动能力，政府该给的补贴给了，政策该支持的也支持了，但还是生活贫困。我们能做什么呢？久不久去探望一下？发放一点慰问品？可是这些事情政府也在做啊。”（访谈记录）

如此可见：第一，社会工作者解决实际问题的专业效力有限；第二，项目服务指标及任务繁重，工作压力大，一些社工认为自己就像是一个身兼数职的杂工，面对日常工作中的大量行政性非专业事务和文案工作，难以获得专业成长，于是职业倦怠感日渐加重，甚至产生了“专业无用论”。再加上工资薪酬的不理想、职业前景渺茫，专业角色无法实现等多重瓶颈的制约，突破无望的社工们只好选择离职。

2.专业服务的非专业化。专业知识和服务技能是保证社会工作服务质量的前提和基础，社会工作价值观和专业理念则是社会工作区别于其他助人职业的核心要素。然而，大量的社会工作专业服务在实践中却表现出了表面化、形式化和非专业化的倾向，偏离了专业角色的规范和要求。个案工作被理解为探访慰问，小组工作被等同于活动和游戏，社区工作被简单化为办几场大型的社区宣传活动。专业理念和专业元素无法在服务中得到体现，片面追求服务的量化指标，使得服务成效只有数量上的增长，没有质量上的提升。正如社工F和督导Z所言：“我们的项目指标高，任务重，能完成就不错了。哪里还有时间和精力去思考自己的专业性发展啊！”（访谈记录）“每次都是我主动联系社工，问他们最近在做什么，有什么督导需求？......在督导中，也跟他们讲过很多次如何在服务中体现专业元素，启发他们去思考服务的专业性问题。但总体感觉他们并没有太多感悟与回应，他们更喜欢的是你直接告诉他要做什么，怎么做，然后他们直接去执行就好了。”（访谈记录）

社会工作者专业知识与技能缺乏，再加上自身专业成长动力不足，使得现有的大多数社会工作服务缺乏专业内涵，无法与其他专业或职业解决问题的手段相区别，体现不了社会工作解决实际问题的专业能力，从而在一定程度上影响了专业形象的塑造，专业公信力收到质疑。正如N市一位社区居委会书记直言：“他们（社工）做的事情我们也在做，而且他们做活动还要我们来协调和发动居民。经常还要配合他们来加班。说实话，我们自己做这些活动比他们做得还好。上面提倡政府购买服务，也就是试一试，发现效果也就这样，估计就不做了。”（访谈记录）

角色理论认为，当个体不能完成或胜任扮演特定角色的任务和要求时，该角色便发生了偏离。社会服务机构和社会工作者作为购买服务的“承接方”，本应扮演着“问题解决专家”的角色，实现“购买方”和社会对该种角色的期待。然而在现实中，服务“承接方”不但不能满足“购买方”对其的角色期待，同时其行为表现（非专业性）也与自我理想中的角色规范行为存在较大差距。因此，作为角色扮演者，一旦出现了角色偏差，就极易导致角色扮演失败或是出现角色中断，最终影响“演出”的进行。更进一步来说，在推行政府够买社会服务的过程中，如果“承接方”无法胜任或承担起政府转移出去的“职能”，弥补政府失灵的地方，那么也就失去了服务购买的前提和基础。因此，在创新社会治理方式，实现政府与社会组织“合作共治”的同时，也需要关注社会组织的培育和专业人才的培养。

（三）角色差距：作用未充分发挥的“评估方”

政府购买服务项目评估的目的，一方面在于促进社会组织的内涵式发展，另一方面在于通过评估，推动公益事业规范健康快速发展。作为连接项目购买方与承接方的桥梁，评估方所扮演的角色应当是通过对项目过程、效果的监督与评价，协助购买方与承接方正确认识项目，厘顺项目逻辑，提升项目服务质品质，实现以评促建。然而，在现实中，评估方与其所扮演的角色之间却存在着较大差距，以评促建的目的并未实现。

1.“管理主义”与“形式主义”倾向并存。就目前而言，广西政府购买服务项目评估主要有如下几种类型：一是购买方委托行业协会组织评估，二是服务方向购买方推荐具有评估业务的机构组织评估，三是购买方自行组织专家团队评估。值得说明的是，无论是哪一种形式的评估，均存在着较强的“管理主义”与“形式主义”倾向。“管理主义”倾向主要表现为政府以管理者的身份，设定好具体的评估内容、指标和评估方法。此种形式的评估虽采用第三方评估，但由于整体评估方案的设立，尤其是评估指标和内容的选择受制于政府意志，因此容易导致评估工作出现片面性，购买服务的初衷受到一定程度的影响。“形式主义”倾向主要是指社会工作服务项目评估停留在表面，过多关注服务项目中的活动量化指标以及服务文书、账目管理与项目包装等方面，使评估呈现出“重指标、轻过程”，“重包装，轻服务”的现象。此种评估方式必然导致服务承接机构把大量的时间和精力投入到这些非专业性事宜上，从而忽视对服务项目的专业性思考和专业内涵的提升。

从角色理论来分析，之所以在评估过程中存在这两种“主义”，主要是由于评估者作为评判服务成效的重要角色，其角色扮演者与角色资格之间存在着较大差距。此种差距的存在，一方面有可能会使得服务购买方对评估角色扮演者的能力持怀疑态度，进而引发行政干预评估行为；另一方面在评估者自身能力、水平有限的情况下，为使角色扮演更符合角色资格的要求，会不自觉的通过“形式”方面的评估来彰显其专业性，从而导致“形式主义”盛行。

2.评估方角色形象权威性不足。总体来说，由于广西政府购买服务评估制度与评估体系尚未建立，在评估程序、评估内容、评估指标设计、评估人员选择、评估水平能力等方面的合理性、灵活性、规范性与科学性都存在诸多问题，致使评估方所扮演的角色与评估角色形象之间存在较大差距，评估方权威性受到挑战。正如社工Z所言：“我们做这个项目是很用心的，效果也不错，服务对象认可度也挺高的。一开始我们都还是挺自信的。可是评估结果出来的时候，只给了一个合格。怎么说呢，很意外，也挺失望的，和自己的期待差距太大。”（访谈记录）

“看到这份评估报告的时候，我个人是挺不满意的。虽然报告中也确实指出了我们的不足，意见也挺中肯，这些我们都承认。但是呢，整个报告通篇说的都是我们的不足，肯定的地方只有一个，而且还很空洞。对购买方一条意见和建议都没有。对我们的改进建议也很笼统，针对性不强。有些建议根本就不切实际，无法采纳和实现。另外呢，我个人觉得这个评估报告的导向是有问题的。本来购买方对我们评价挺高的，可是你想当他们看到这份报告后，会怎么想？本来扎根农村做服务就不易，第一年的项目，经费少，地域广，哪能一步到位？社工看到报告后受到打击，原本建立起来的与当地良好的合作关系，可能因为这一份报告，也会受到影响......”（访谈记录）因此，作为评估方，其因为权威角色的差距性存在而导致出台的评估报告不断受到质疑，反过来又加深了其权威不足。

综上所述，从角色理论的视角来分析，我们认为角色失调是造成政府购买社会服务现实困境的主要原因。购买主体由于对自身角色定位认知不清，导致购买行为的不可持续性和行政干预过多；承接主体由于角色偏差，使得专业公信力收到质疑；评估主体由于与角色资格之间存在角色差距，影响其评估权威作用的发挥。而这些都是角色失调的具体表现。因此，要想解决上述问题，我们认为首先需要对政府购买服务中的三方主体之间的关系进行梳理。下面，基于角色理论来试图寻求促进政府购买服务良性运行的答案。

四、基于角色理论促进政府购买服务良性发展的构想

政府购买服务是政府创新社会管理模式的重要举措。在实施该项制度过程中，各类问题交织在一起，彼此互相影响，甚至互为因果关系。要促进政府购买服务顺利发展，需要从以下几个方面入手：

（一）建立正确的角色认知，厘顺政府购买服务主体间的角色关系

一般而言，政府购买服务涉及若干个主体，不同主体在参与过程中分别扮演不同角色，甚至出现角色集。因此，为避免出现角色扮演者对角色理解不清、角色混淆和角色冲突等现象，应厘清政府购买服务主体间的角色关系，并对不同主体在建构这一制度过程中所承担的工作职责、任务、要求与工作权限有明确的划分与规定。

如右图所示，政府购买中购买主体、承接主体和评估主体均有着各自的职责和任务分工，同时每一个主体对于另外的两个主体来说，也分别承担着不同的职责与工作内容，彼此之间构成一个既相互独立，又紧密联系的有机统一体。

（二）完善政府购买服务的相关制度建设，明确政府角色

1.健全政府购买服务的相关制度建设。自十八届三中全会以来，政府向社会组织购买服务的步伐不断加速，积极“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”①中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-16。。基于此，我国各地的政府购买服务实践已取得较大进步，但仍需健全相关的法律法规制度。其中国家层面要出台更为具体的政策与实施办法，为政社合作提供重要的制度性保障。在推进政府购买的过程中，第一，各地基层政府要明确重点，逐步推进，量力而行，避免脱离本地实际情况一哄而上。第二，要合法、科学、规范地制定社会组织能承接的政府职能的内容和方式。第三，要明确双方在政府购买服务这一制度性行为中的具体职责，依法保障双方合作的真正实现。总之，制度建设是政府购买方建立正确的角色认知的前提和基础。没有明确的、具体的制度做保障，购买主体的角色扮演者对其角色行为、角色规范以及角色扮演的边界就不得而知。

2.加大对政府购买服务的财政资金投入，建立稳定的资金支持机制。尽管近年来政府购买服务的资金投入在总量上已有较大提升，但各地投入发展不均衡，购买服务资金的稳定性无法保证，社会组织随时都可能面临着资金断档、服务接续不上的风险。因此，各地方政府部门要将购买服务的资金纳入财政预算，并形成稳定机制。具体来说：第一，要形成多元化的政府资金保障网络；第二，要调整财政支出结构，提高对社会组织的支持力度；第三，要建立购买服务的财政保障长效机制，确保资金来源的可持续性。总之，资金支持是推行政府购买服务的基本前提，作为购买主体的基层政府部门如果没有稳定的服务资金投入，那么其购买服务的动力以及在服务监督中的履职行为极易受到影响，甚至出现对购买服务“应付了事”等现象，对政府社会治理产生不利影响。

3.革新管理方式，尊重市场规律。如前文所述，各地对政府购买服务的推动与发展程度，与决策者对该项制度的理解与其在制度建构中所扮演的角色认知有有着密切关系。因此，购买主体要实现责任回归，就必须：第一，对政府购买服务的决策者加强社会工作基础知识的学习与培训，宣传社会工作的价值观与专业理念，帮助其认识社工服务对于解决社会问题、缓解社会矛盾、构建和谐社会的独特作用与价值。第二，要摒弃过去以“行政管理”为主导的工作模式，实现社会组织与政府之间的协调性合作。第三，政府要按照市场规律办事，不过度干预社会组织的服务提供，充分发挥社会选择机制在公益“市场”的调节作用，促进社会组织在健康的竞争环境中不断完善服务与提升核心竞争力。

4.设立政府购买服务专门机构，保障购买服务的顺利实施。各地应组建政府购买服务的专门机构，聘请接受过专门训练且具备较强调研能力的专业人员负责制定有关政府购买服务的资金预算、购买内容、购买程序、项目招投标、项目评估等具体制度及实施办法，从而保障购买服务的顺利实施。此外，地方主管部门还应将购买服务的发展及其成效纳入绩效考核，激发购买动力，以确保购买服务的持续性。

（三）加强社会服务组织能力建设，提升专业公信力，促进角色认同

1.积极培育卖方市场，支持非盈利性社会组织发展。政府购买服务顺利推行，离不开发育充分的卖方市场。然而我国的社会组织总体发展缓慢，数量少，规模小，项目设计能力弱，专业服务规范性和专业性弱，资源募集能力差。在此种情况下，购买方或者找不到适合的承接方，或者选择培育与自己有亲密关系或业务往来的承接方，使其成为能够帮助自己分担责任的合作伙伴。为避免出现此类现象，就必须大力发展社会组织，积极培育卖方市场，改变供不应求的局面。第一，要加大对社会服务组织，尤其是新成立组织的资金、场地与技术支持，使其顺利度过起步阶段。第二，依托本地社会组织孵化器等方式，提供各类培训及服务支持，培育更多的社工机构。第三，搭建不同组织进行合作、交流与学习的服务平台。第四，准确定位行业协会的职责与功能，充分发挥行业协会在促进行业健康、有序、规范发展中的作用。

2.加强社会组织从业人员的素质及能力建设，培育核心竞争力。社会服务人才的专业能力是建立自我角色认同与社会认同的基本条件。因此，第一，要加强社会组织的专项服务能力建设，加强专项服务技能的提升，培育核心竞争力，使社会服务组织在承接服务过程中能够运用更专业的手法为居民提供服务，促进公众对社会服务机构及专业社会工作者的角色认可度。第二，要开展组织机构内外部培训，提升社会组织的各项管理能力与营销能力，提高对优秀人才的吸引力。第三，要通过政府、机构及教育部门的共同努力，加强督导队伍建设，搭建督导服务提供平台，为机构输送兼具较高理论研究能力与实务操作能力的督导人才。

（四）健全政府购买服务项目评估制度和评估机制，建立评估角色的专业权威

社会工作服务质量关系着政府购买服务的成效，对于政府公共服务职能的优化也有着重要影响。服务评估则是保证社会工作服务质量的最后一道屏障。因此，可从以下几个方面推进服务项目评估，促进政府购买服务的有序发展。

1.健全评估制度，严格设计及遵守评估程序。政府购买服务不是一项单纯的市场行为，因此其衡量标准就不能仅看资金的投入与产出效率比。社会服务项目本身是否回应了社会需求，是否体现了社会公平与正义等也应成为评价政府购买服务的重要标准。因此，第一，要建立和完善服务估制度与服务评估程序，确保评估工作的科学性、全面性与公正性，同时兼顾全国性规范与本土地域特色相统一。第二，科学设计与严格遵守评估程序，把过程评估与结果评估结合起来，从动态上掌握项目执行情况。第三，评估要注意分层分类分阶段，根据不同地域社会工作服务发展实际水平，开展具有本土性与灵活度的评估，避免一刀切，为当地社会工作机构的自我发展与自我成长提供足够的空间。

2.提升专业评估能力，建立评估专家的角色权威性。第三方专业评估队伍的评估能力，直接影响着评估的质量，也关系到评估结果是否得到购买方、服务方、受益方的认可，能否建立评估专家权威性。评估人员队伍的组建，应考虑到评估人员的评估资质、专业评估技术能力、从业经验、个人思维等方面。评估内容亦应是一个多层面的体系，评估指标的选择和设计，应考虑到全面性，既要涉及到对社会工作服务绩效的考察，又要涉及到不同利益主体的诉求回应和对社会工作者专业能力的考量。在选择反映评估内容的指标方面，要兼顾方法学与科学标准，尽可能考虑效度、信度、可近性、系统性等方法学的标准。此外，评估模式还应包括过程、结果、影响力等多个面向，全方位了解项目开展与执行情况，从而对机构服务的专业服务提供能力、服务效率、服务适配性等进行有效考察，为机构发展提供具有针对性的改进建议。

3.开展评估人员培训，达成以评促建之目的。开展项目评估，一方面是要证明专业服务的有效性，对社会有所交代；另一方面通过评估，倡导专业手段解决社会问题，提高专业的社会认可度。因此，开展评估，应该致力于帮助购买方和服务承接方加强对项目的理解、梳理与行动，提升服务品质，最终达成以评促建之目的。在此方面，广州市社会工作协会的做法提供了较好的经验。①朱静君.朱老师专栏 新年话评估(一)致评委：评估策略与评估质量也需重视[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/224374166_748115。第一，通过制定《评估工作手册》，并对购买方和服务方进行评估培训，使双方对评估的理论及指标体系有深刻的认识和理解，从而为开展服务奠定基础。第二，对评估专家进行培训，减少由于评估专家个人能力和实务水平以及评估价值观差异而给评估带来的主观影响。一言蔽之，不能把政府购买服务项目简单的视为一个对照指标体系评分的过程，而更应该是一个借专家评委的专业能力和水平为项目进行梳理和解决问题的过程。因此需要通过评估让项目有更好的发展，让购买方和服务承接方都能从中受益。

五、总结与讨论

尽管社会各界已开始关注政府购买社会服务这一制度创举中出现的各种问题，但在学界却缺乏对造成政府购买社会服务现实困境的深层原因的探讨。本文运用社会角色理论，结合广西的政府购买社会工作服务实践，深度分析这一制度执行过程中出现的现实困境及其根源，并在此基础上尝试提出解决对策。

购买方、承接方和评估方是参与政府购买服务制度建构的三个重要主体。通过对广西地方实践的考察，我们发现三方主体在参与制度建构的互动过程中，存在不同程度的失范行为，具体表现为：购买主体由于角色认知不清，从而导致购买行为的“短视”和“过度干预”；承接主体由于自身行为偏离了角色行为规范，从而导致承接行为“非专业化”；评估主体由于与角色准入资格之间存在较大角色距离，从而导致评估中的两种“主义”。在社会角色理论中，上述的角色不清、角色偏差和角色距离就是典型的角色失调的表现。因此，本文认为角色失调是造成政府购买社会服务现实困境的主要原因。又由于购买主体、承接主体和评估主体处在一个既相互独立、又紧密联系，甚至彼此构成因果关系的复杂体系中，因此从角色理论来分析，本文提出：第一，建立正确的角色认知，厘顺政府购买服务主体间的角色关系是顺利推行政府购买服务制度建设的逻辑起点。第二，完善相关的制度建设，对购买主体进行明确的角色定位；加强承接主体自身的能力建设，促进角色认同；健全政府购买服务项目评估制度和评估机制，缩小评估主体的角色差距是顺利实施政府购买社会服务的逻辑推论。

此外，从客观方面来说，造成政府购买社会服务现实困境的原因及影响因素是多方面的。本文在讨论中仅选择这一制度建构中的三个重要参与主体来进行分析，未把“服务对象”这一制度受益群体纳入讨论范围，这是本文的一个缺憾。但同时这种缺憾也为探讨政府购买服务问题提供了另一个方向，有待于今后从四维主体的分析框架中深化对于现实中出现的政府购买服务参者的各种角色混淆、角色冲突、角色交叉与角色界限等问题的研究。