中国地方政府创新可持续性的影响因素分析*——基于华北五省区市地方政府创新获奖项目的调查

王大鹏，岳春颖，项皓，何增科

（1，2，3.北京大学 政府管理学院，北京，100084；4.北京大学 中国政治学研究中心，北京，100084）

引 论

创新对地方政府治理的重大意义体现在实现治道变革，最终实现“善治”，因此，地方政府创新的目的并非仅仅解决一时出现的治理难题，更是为了从局部创新带动全局创新，从而带动整个社会与政治的发展。能否实现这一目标，关键在于政府创新能否实现可持续的发展。因此，对地方政府来说，产生出创造公共价值的创新项目是一个非常重要的问题，而如何确保该项目可以持续发展下去就更加重要，这就需要学术界对中国地方政府创新可持续性现状及其影响因素展开研究。本文作者有幸参加了北京大学中国政治学研究中心“政府创新的可持续性”跟踪研究项目，自2016年7月至2017年6月对华北五省区市(北京、天津、河北、内蒙古和山东)29个获奖项目展开调研，已完成调研的创新项目有22个，其中实地调研的项目有16个，电话调研的项目有6个，通过互联网查阅资料和私人关系了解等途径开展间接调查的项目有7个。本论文基于以上的调研结果对影响中国地方政府创新可持续性的因素展开分析。

一、地方政府创新可持续性概念界定

课题组总负责人俞可平教授把政府创新可持续性界定为政府的创造性改革能够持续增进公共利益。所以，总课题组认为政府创新获奖项目可持续性的实质是创新项目的本质要素得以留存和扩散，并继续在公共治理中发挥其积极作用。总课题组据此把获奖项目的“可持续”分为：1）创新项目在原地仍以原来的名称有效运行；2）创新项目在其原发地终止了，但在其他地方得以扩散与传播；3）创新项目的名称和形式改变了，但其实质性要素依然保存了下来；4）原创新项目被其他更新的项目取代，但后来的创新项目吸收并包含了原创新项目的关键要素；5）原创新项目的实质性要素，通过直接或间接的途径上升成为国家的法律或制度，原创新项目已经没有存在的必要。在此基础上，地方政府创新获奖项目被分为“持续”、“终止”和“难以判断”。①俞可平.中国地方政府创新的可持续性(2000—2015)[J].公共管理学报,2019(1)：1－15。

本论文基于上述界定和分类，根据地方政府创新获奖项目的存续状况将它们进一步细分为八种类型②吴理财老师在《中部地区五省地方政府创新可持续性调研报告》中,将创新项目划分为四种类型：完全消失型、名存实亡型、日趋衰弱型和持续推进型,本论文的分类是在吴理财老师的分类基础上提出的。：持续推进型、动力不足型、名亡实存型、要素扩散型、要素留存型、法规吸纳型、名存实亡型和完全消亡型。持续推进型和动力不足型被归纳为狭义的可持续地方政府创新类型，因为我们在调研中发现，有些依然存在的项目面临较大的阻力，单凭自身的力量很难克服，所以这一类动力不足型项目也属于狭义可持续的类型。除此之外，广义的可持续地方政府创新类型还包括名亡实存型、要素留存型、要素扩散型和法规吸纳型四种情况。不可持续的地方政府创新类型也被细分为名存实亡型和完全消亡型，虽然都是实质性要素不复存在，不过前者的名称和形式依然存在，这种类型在调研中也有所发现。（见表1-1）

调研发现，在华北五个省区市的29个获奖项目中，狭义可持续性意义上存活22项，占总项目的75.9%（22/29），广义可持续性意义上存活27项，占总项目的93.1%（27/29）。在华北五省区市，北京市申报的政府创新项目、区县级单位申报的政府创新项目、城市地区的政府创新项目、公共服务类的政府创新项目和行政机关开展的政府创新项目可持续性最强；获奖项目的存续时间长短与该项目是否具有可持续性并没有必然的联系。

表1-1 基于可持续性的地方政府创新的类型划分

二、地方政府创新可持续性影响因素的分析框架

在现有的关于地方政府创新可持续性影响因素的研究中，Sanford Borins基于对美国地方政府创新奖案例所做的比较研究，提出了影响美国地方政府创新持续性的因素和六种创新模式③Borins,S.F,The Persistence of Innovation in Government.Brookings Institution Press。；Florian则提出了理念、政策与利益对促进地方政府可持续性的“系统创新”方面所起的交互作用④Florian,K2011.“Ideas,Institutions,and Interests：Explaining Policy Divergence in Fostering‘System Innovations‘Towards Sustainability.”Science and Technology Policy Research.29(6)：1116—34。。Walker则指出组织规模、管理能力、组织学习对跨政府创新有显著影响⑤Walker.R.M.,2014.“Internal and External Antecedents of Process Innovation.A Review and Extension.”Public Management Review.16(1)：21－44。；Osborne发现环境是影响公共部门适应性创新的最重要的因素①Osborne,S.,1998.Voluntary Organizations and Innovation in Public Services.Routledge。。

中国学者韩福国提出了影响地方政府创新持续力的9个变量：国家创新空间、创新动力、创新类型、政治民主、合法性、官员资源获取（升迁）、组织生存和扩张、受益人群与政府职能范围界定。②韩福国,瞿帅伟,吕晓健.中国地方政府创新持续力研究[J].公共行政评论,2009(2)：192-206。傅金鹏等人则从时间和空间两个维度对地方政府创新可持续性影响因素展开分析③傅金鹏,杨继君.我国地方政府创新的可持续性：影响因素与对策[J].理论导刊,2010(12)：14-16。；包国宪等人则提出了决定地方政府创新可持续性的内外部因素。④包国宪,孙斐.演化范式下中国地方政府创新可持续性研究[J].公共管理学报,2011(1)：104-128。何增科总结了政府创新可持续性的15个影响因素；俞可平则提出8项影响因素，即宏观政治环境、上级领导的支持、政府创新的绩效和民众的支持、法律和制度的保障、良好的舆论氛围、深入的理论研究、良好的微观环境和创新者的乐观态度，并强调指出判断一项政府创新项目是否可持续性重在实质而非形式⑤俞可平.中国地方政府创新的可持续性(2000—2015)[J].公共管理学报,2019(1)：1－15。；谷志军将地方政府创新可持续性的影响因素概括为“上下联动”：“上”即上级肯定、干部人员拥护、经验升为制度；“下”即民众认可、媒体广泛报道和吸引学界关注⑥谷志军,黄卫平.“上下联动”：地方政府创新可持续性的影响因素分析[J].学术研究,2018(10)：59-64。；吴理财等运用“观念—结构—行为”的分析框架，从意识形态的支持、体制性的空间、社会力量的作用和创新行为的效用等方面分析了我国地方政府创新韧性⑦吴理财,吴侗.论地方政府创新韧性[J].江苏社会科学,2018(1)：127-132。；王自亮等归纳了创新者推动、制度化水平、非正式制度构建、政府间竞争、地方政府经济发展水平和创新的规模等影响地方政府创新可持续性的6个因素⑧王自亮,翁思瑶.试论地方政府创新可持续性的影响因素[J].台州学院学报,2017(4)：35-40。；郎玫提炼了影响西北地区地方政府创新可持续性的六个前因变量：即项目周期、政策周期、内部绩效认知冲突、中层团队稳定性、制度化和公民偏好群体形成等，并指出了多个影响因素的交叠效应⑨郎玫.地方政府创新可持续的影响因素及其交叠效应研究[J].经济社会体制比较,2018(6)：109-120。。

表2-1 促进地方政府创新可持续性的因素

（一）分析框架

本论文主要从效用、社会肯定性评价、外部支持和制度化四个维度来分析促进地方政府创新可持续开展的因素。

（二）研究假设

根据以上研究框架，本论文提出以下的研究假设：

1.效用因素：包括政府创新项目的绩效和创新成果向其他部门和区域的扩散；

假设一：创新项目的绩效越好，其可持续性越强；

获奖项目的实际效果本身就是鼓励地方政府开展创新活动的出发点和落脚点，项目能够给民众带来的政治权益、经济权益和其他社会权益越多，就越能够获得各方面的拥护和支持，其可持续性自然会越强。

假设二：创新成果扩散面越广，其可持续性越强；

创新的做法被其他地方政府学习借鉴的越多，创新项目的发起者或实施者越有意愿继续推进该项目，其可持续性自然会越强。

2.社会的肯定性评价：我们主要以获得“中国地方政府创新奖”为例展开分析。

假设三：“中国地方政府创新奖”的获得有助于政府创新项目的后续开展；

作为独立的学术奖项，“中国地方政府创新奖”的获得意味着政府创新项目获得了社会的肯定性评价，既有助于项目得到上级政府和领导的肯定与支持，也有助于项目在更大范围内的推广，从而推动项目的可持续开展。

3.外部支持：具体包括上级的肯定和重视程度、媒体的关注与报道程度、学术界的关注与研究程度、民众的支持和拥护程度。社会关注度对政府创新既是一种压力也是一种动力。一项政府创新的社会关注度与学界研究、媒体报道和公众参与的程度正相关。学界的研究越深入，媒体的报道越广泛，公众的参与越深入，则意味着社会关注度越高。社会的高度关注无疑会增强创新者的责任感和成就感，同时，地方政府创新也能得到多渠道的智力支持。

假设四：上级的肯定和重视程度越高，创新项目可持续性越强；

在我国现有的制度框架下，上级掌握着下级生存和发展所需要的各种资源（升迁、拨款和特权等），上级的态度决定了下级的行为。因此，上级的支持会极大地促进创新的可持续性。

假设五：媒体的关注与报道程度越强，创新项目可持续性越强；

媒体对政府创新项目的广泛关注与深度报道，标志着社会舆论对政府创新项目的赞赏与支持，也代表着一定程度上上级领导的肯定与支持，从而会极大地激发创新发起者的荣誉感，从而促进创新项目的可持续性。

假设六：学术界的关注与肯定程度越高，创新项目可持续性越强；

学者通过对创新项目的调研，并结合自身的专业特长对创新项目所给予的肯定与关注，会使得创新发起者对项目的价值和方向更有信心，并对创新项目的发展会起到重要的指导作用，从而促进创新项目的可持续性。

假设七：地方民众的支持程度越高，创新项目可持续性越强；

一般来说，获得地方民众大力支持的项目都是给他们带来了切身利益的项目，自然会长期发展下去，那些单纯的面子工程和政绩工程无法得到民众的衷心拥护，也就无法持续发展。

假设八：政府创新收入的来源渠道越多样、资金越雄厚，政府创新的可持续性越强；

任何创新项目的持续开展都需要必要的物质与财政的支撑，特别是随着项目的进行，投资也会逐渐增大，只有当政府创新项目能够摆脱单一的资金来源、获得更多途径的资助，并且能够获得足够的物质与资金的支持，它才有可能持续开展下去。

4.制度化：政府创新上升为地方性乃至全国性法律法规，通过局部优化提高制度化程度，都可以促进创新项目的可持续性。

假设九：创新实践有无上升为地方性乃至全国性法律法规，关系到创新项目的可持续性；

用颁布法律法规的方式来保障创新的规范化发展，是促进创新可持续性的基本途径。如果政府创新的成果能够被更高层级的政府用规范的文件加以巩固，就意味着该项政府创新得到了更加强有力的“制度”支持，那么制度化水平就高，项目的可持续性就越强。

假设十：创新项目的自我优化能力越强，政府创新的可持续性越强；

政府创新项目在原有的问题解决之后，越是能够适应环境的变化，围绕新产生的问题，推出新的公共产品，为民众提供新的公共服务，越是可以实现可持续的发展。

三、地方政府创新可持续性的影响因素：基于问卷调查结果的实证分析

此次问卷调查共发放调查问卷160份，回收有效问卷147份，回收率为91.9%①每个获奖项目我们准备了十份问卷,请参与和了解项目的工作人员填写,由于人员变动等原因,有些获奖项目没有收齐十份问卷,有些项目回答问卷数量超过十份。。调查的受访对象是参与或者了解本单位地方政府创新奖的工作人员，他们对各自创新项目的了解程度均较高；受访者的男女比例基本相同；从年龄上看，35-55岁的受访者占比为68.1%；受访者的受教育程度较高，大学本科及以上学历（包括硕士及以上学历）的受访者占总体受访者的80.3%；83.5%的受访者是共产党党员；从受访者了解信息的主要渠道来看，大多数受访者对于互联网等新兴媒体技术使用娴熟，但是对社交媒体则使用不足。

（二）地方政府创新可持续性的促进因素分析

1.政府创新绩效与政府创新可持续性的关系。在受访者对“影响项目推广的因素”的回答中，大多数受访者认为“项目绩效突出，干部群众拥护”是最重要因素（73.5%）；在受访者对“该项目之所以能够一直运转的原因”的回答中，32.9%的受访者认为“因实际效果好获得干部群众的大力支持”是主要原因，排在第二位，是否从具体做法上升为制度是首要影响因素，占34.3%；排在第三位的因素是上级领导的支持，占20%；有的项目则因同时具备了这三个因素而能够持续下来；因此，政府创新绩效与政府创新可持续性之间成正相关的关系，这与我们的第一项假设相一致。

2.创新成果的扩散与政府创新可持续性的关系。在获奖项目的可复制性方面，有96.4%的受访者回答有其他地区的干部来本地学习观摩过，显示出这些项目本身具有比较强的吸引力和可复制性。由于受访的项目都是可持续性较强的项目，这与我们的第二项假设相一致。

3.获得“中国地方政府创新奖”与政府创新可持续性的关系。我们设计了专门的问题，了解获得“中国地方政府创新奖”对项目的后续进展有什么影响。从受访者的回答可以看出，“项目主要负责人获得了晋升”这一选项虽然排在最后，也有超过一半的受访者选择（50.9%）。综合来看，获得“中国地方政府创新奖”对项目的持续开展起到了极大的推动作用，从回答的排序可以看出，获奖主要通过以下途径推动了项目的持续开展：获得上级的肯定（94.3%）、改善部门的社会形象（93.8%）、鼓舞工作人员的士气（92.2%）、在更大范围内推广项目（90%）、促进新项目的开发（79.7%）、推动立法或形成制度（75.6%）、争取到更多的经费（70.1%）和帮助项目主要负责人的晋升（50.9%）。这与我们的第三项假设相一致。

4.上级的肯定和重视程度与政府创新可持续性的关系。在受访者对“影响项目推广的因素”的回答中，大多数受访者认为“获得了上级肯定”是最重要因素（78.2%），排在第二位；在受访者对“该项目之所以能够一直运转的原因”的回答中，20%的受访者认为“上级领导的支持”是主要原因，排在第三位；这与我们的第四项假设相一致。

5.媒体的关注与报道程度与政府创新可持续性的关系。在针对媒体影响力方面，有71.9%的受访人认为媒体的报道在影响一个项目被推广到其他部门上有“很重要”的影响。因此，这与我们的第五项假设相一致。

6.学术界的关注与研究程度与政府创新可持续性的关系。在进一步询问受访者影响创新项目推广的主要因素有哪些时，87.4%的受访者提到了吸引了学术界的关注是“很重要”和“重要”因素。这与我们的第六项假设相一致。

7.当地民众的支持和拥护程度，关系到创新项目的可持续性。在受访者对“影响项目推广的因素”的回答中，绝大多数受访者认为“老百姓了解和认可”是最重要因素（81.0%），排在第一位；这说明在现行华北五省区市的地方政府工作人员认知当中，当地民众的支持无疑能给工作带来更多便利，这与我们的第七项假设相一致。

8.政府创新的收入来源与政府创新的可持续性的关系。我们在开放式问题“您认为，一项政府创新行动要取得成功，应具备哪些条件？”中，发现十几个受访者提到了资金到位经费支持是重要原因，排在第二位；受访者在回答获奖推动项目的持续开展时，也提到获奖有助于争取到更多的经费（70.1%），这也说明政府创新的收入对政府创新可持续性的推动作用，这与我们的第八项假设相一致。

9.地方政府创新的制度化程度与政府创新的可持续性的关系。在受访者回答该项目之所以能够一直运转的原因时，在147名受访者中，回答“已经上升为制度”的受访者占34.3%。在进一步询问受访者影响创新项目推广的主要因素有哪些时，受访者的回答中，认为项目经验上升为法律法规“很重要”的受访者占所有受访者的64.3%，而且他们认为项目经验上升为法律法规工作需要加强。在开放性的问题“如果该项目还在持续运行，从发起至今是否有过重要的变化，主要是哪些变化？”的回答中，在147名受访者中，有9个项目的受访者回答了该问题，而且，9个项目中有5个项目提出了制度化的因素。

从上述回答可以看出，富有生命力的政府创新项目从发起实施以来会顺利进入政府创新生命周期的新阶段，即从在小范围内发起实施到在更大范围内实施并有了进一步的完善。由此可见，从具体的做法上升为制度实现了制度化可以保证其可持续性，这与我们的第九项假设相一致。

10.创新项目的局部优化能力越强，创新项目的可持续性越强。富有生命力的政府创新项目在走向制度化的过程中，政府创新的团队必须要有局部优化的能力。也就是说，项目在旧的问题解决后主动转型升级，如寻找新的服务对象、充实新的服务内容等等。例如，内蒙古公安边防总队的“草原110”项目。创建初期，其主要职能是方便群众报警、求助。在发展过程中，不断地融合与吸收了综合治理、社区警务、军警民联防等工作的有益成果，使草原110逐步发展成为集防范、管理、打击、服务等多种职能于一体的综合体。因此，局部优化能力越强的创新项目，其可持续性越强，这与我们的第十项假设相一致。

基于华北五省区市地方政府创新获奖项目的问卷调查分析，我们开始提出的假设逐一得到验证。

综上所述，在促进地方政府创新可持续性的效用因素中，政府创新的绩效越强，政府创新可持续性越强；创新成果越是能够扩散到其他部门和区域，政府创新可持续性越强，在促进地方政府创新可持续性的社会评价因素中，“中国地方政府创新奖”的获得极大地促进了政府创新项目的持续性；在促进地方政府创新可持续性的支持因素中，上级的肯定和重视程度越高、媒体的关注与报道程度越高、学术界的关注与研究程度越高、民众的支持和拥护程度越高，政府创新的收入来源越稳定可靠，政府创新的可持续性越强；在促进地方政府创新的制度化因素中，政府创新制度化程度越强，政府创新的可持续性越强；创新项目的局部优化能力越强，政府创新的可持续性越强。而制度化、项目绩效和上级领导的支持则是保障政府创新可持续性的诸因素中顺序排列在最前面的三个因素；而上级领导支持则是政府创新实践者最期待的外部支持。

（三）地方政府创新可持续性的制约因素分析

目前，我国地方政府创新的内部环境和外部环境都存在着一系列的瓶颈，制约着政府创新的可持续性。由于研究条件的限制，目前学术界对于制约地方政府创新可持续性的因素分析比较欠缺。

在现有的研究中，杨雪冬和陈雪莲根据地方干部群体问卷调查的统计分析，对制约地方政府创新可持续性的因素做了排序，依次为：“资金不足”、“项目受益人参与率不足”、“利益被触动者反对”、“领导（上级部门）不表示支持”和“公众的误解”，多数创新项目是在上级部门和领导的认可下进行的，因而在创新进行过程中来自上级和领导的阻力并不突出。①杨雪冬,陈雪莲.政府改革创新的社会条件与发展状态——地方干部的视角[J].社会科学，2010（2）：12-23。

王焕祥与黄美花指出创新的可持续性很可能偏弱的条件一是地方政府创新是存量创新，即新制度对原有制度的边际替代，制度的转化成本较高，创新的交易费用高，新制度实施的阻力大；二是政府创新收益的外部性具有抑制性，即会抑制地方政府的创新行为，并且不会对其他地区形成良好的示范和带动效应，且成本不能内部化，这种行为将创新的成本转移给中央政府、其他地方政府和社会，创新将是不可持续的。如果地方政府创新排斥协同效应而只具有竞争效应，那么随着资源消耗和竞争恶化，创新将是不可持续的。②王焕祥，黄美花.中国地方政府创新的可持续性问题研究[J].上海行政学院学报2007，(6)。

傅金鹏和杨继君认为，如果推动者对创新失去信心或兴致，不继续关注这项创新的发展，那么这项创新很可能会中断而无法持续下去。正如莱特所言“组织是否能够为达到理想生存状态而进行必要的创新和持续创新活动，正是取决于机构领导者。”①[美]保罗C·莱特.持续创新：打造自发创新的政府和非营利组织[M].北京：中国人民大学出版社，2004：59。政府创新如果损害了组织或者官员利益，则无法持续。如果一项地方政府创新在业务或结果上与其他地方政府形成利益竞争关系，那么有关创新的信息可能被垄断，这将导致政府创新在空间上不可持续。绩效评估方式对政府创新可持续性有影响。在实践中，政府对首创新（原创新）和引进创新（复制创新）的评价是存在区别的。一般认为，前者是创新精神的体现，而后者仅仅是一种学习态度。因而对前者的评价往往高于后者，这种绩效评价方式在—定程度上限制了地方政府创新在空间上的可持续性。不同区域的经济发展水平、受教育程度和生活习惯等环境因素也会成为一项政府创新在空间上不可持续的症结所在。②傅金鹏,杨继君.我国地方政府创新的可持续性：影响因素与对策[J].理论导刊，2010(12)：14-16。

关于哪些因素在制约华北五省区市地方政府创新的可持续性发展，我们通过问卷调查和电话访谈也做了初步的分析。当我们询问政府创新实践者最期待哪些外部支持时，受访者最希望得到上级领导支持，比例占74.6%；其次是当地群众（14.8%）和社会舆论（7.0%）；最后才是本地干部（3.5%）。这反映出地方政府创新实践者最期待的支持中，从大到小分别是上级领导支持、当地群众与社会舆论的支持和本地干部的支持。

在问卷项目现状部分询问地方政府创新获奖项目遇到的问题与困难时,受访者的回答情况如下：资金或经费不足、人手或编制不足、制度建设或立法保障滞后、向更大范围推广过程中的适应性困难、人员的专业化水平和素质有待提高、新的领导不支持、硬件设备落后等。所以，针对华北五省区市地方政府创新获奖项目可持续性发展的制约因素来说，我们可以初步排出一个顺序，即最大的制约因素是资金或经费不足，其次是人员的专业素质问题，再次是制度建设或立法保障滞后与创新项目推广困难，第四是人手或编制不足。与已有的研究相比，我们发现相关工作人员的数量不足、专业水平不够高以及硬件设备落后是制约地方政府创新可持续性发展的几个主要因素。这也是在以往的研究中没有被发现的影响因素。

（四）地方政府创新项目非自然终止的原因分析

地方政府创新的终止是指地方政府创新项目在其生命周期的任何一个阶段的终止，终止类型可分为自然终止与非自然终止。自然终止是指由于引发创新的原因已经消失而导致的政府创新的终止。地方政府创新项目并非时间越长越好。如果引发创新的原因已经不复存在，那么创新项目的终止就是正常的。自然终止可以分为两种情况：一种是由问题驱动或危机驱动而产生的政府创新，在问题解决或危机解除后，创新项目因完成其历史使命从而终止；另一种是指特定创新项目的核心思想和技术被更先进的思想和技术所超越，接纳新思想采纳新技术而产生的创新取代了原有的创新，后者则终止。可见，凡是自然终止的政府创新都有其正当的理由，并不需要强行延续其生命。而非自然终止则是指产生政府创新项目的问题或者危机并未消失，或者其核心思想和技术也未被超越，由于其他原因而被迫终止，包括上级叫停、主要领导变动、发起者或推动者主动终止等。目前关于地方政府创新可持续性的研究对象都是依然运转的地方政府创新项目。

由于终止的获奖项目所在单位都拒绝接受调研，因此，对地方政府创新项目终止原因的研究还是一个薄弱环节。到目前为止，只有杨雪冬和陈雪莲根据地方干部群体问卷调查的统计分析，对政府创新终止或中断的原因做了排序③杨雪冬,陈雪莲.政府改革创新的社会条件与发展状态——地方干部的视角[J].社会科学,2010(2)：12-23。。

我们以华北五省区市非自然终止的获奖项目的基本情况为例研究地方政府创新项目的终止原因。对于获奖项目非自然终止原因的研究有两个资料来源，一是对项目仍在运转的工作人员的问卷调查，二是对已经终止的项目的工作人员的电话访谈。在我们的此次问卷调查中，受访者多是项目仍在运转的工作人员，他们大都没有回答项目终止的原因。不过，也有部分受访者回答了这一问题，其中选择“上级叫停该项目”的受访者最多，比例为43.3%；其次是回答“负责原创新项目的主要领导变动”，比例为16.7%；回答“我们主动终止”的受访者比例为11.7%；有28.3%的受访者选择了“其他”。可见，在项目仍然运转的工作人员看来，如果项目终止，最大的原因是上级单位，并非项目领导的变更。因此，他们普遍认为主要领导变动对于政府创新项目的终止影响不大。

由于问卷调查的受访者参与的项目仍然在运行，我们还希望接触已经终止的项目的工作人员，以获取更准确的信息。我们首先告知受访者我们开展的是内部调研，其目的只是为了更好地开展以后的工作，并不会影响到对方现在的工作，以尽量打消对方自曝家丑的顾虑，从而动员对方能够接受我们的实地调研；如果对方还是不能接受，我们就设法通过电话访谈，多获得一些有价值的信息。同时，尽可能请对方帮忙找一些当年参与调研的工作人员填写问卷；如果接电话的工作人员十分不配合，我们就邀请当年参与调研的专家学者或者当地的领导协助，同时再利用网上的信息作为补充。

通过以上方法，我们大体归纳出获奖项目的非自然终止原因如下：

导致获奖项目非自然终止的最主要原因是主要领导变动。我们在联系有关调研项目时，接受电话访谈的工作人员大都说因为项目已经不再开展，而他们对项目不熟悉，当初从事该项目的工作人员已经调离，所以不方便接受调研；当我们再次追问项目终止原因时，一般都反映主要是因为原来的领导调离。虽然我们通过其他方式判定这些项目依然具有可持续性，但是对于接电话的工作人员来说，他们认为项目已经终止，所以他们的意见还是有一定的参考价值的。因此，主要领导变动是导致地方政府创新项目终止的最主要原因。

第二个原因是地方政府发起者或推动者出于成本代价风险日益增加的顾虑而主动停止创新项目。我们在调研有关推进党内民主项目时，对方开始声称找不到当初申报的工作人员；后来直接和组织部联系，对方一再推脱，不愿意接受调研；最后此次调研的负责人通过其它渠道前去联系时，对方告知该项目目前非常敏感（所谓的政治敏感就是政治风险大），已经不再开展。即使我们强调项目终止也可以调研，他们还是不愿意接受调研。可见，政治风险是导致此类创新项目终止的重要原因。

第三个原因则是政绩驱动的地方政府创新在原主要领导变动后，新的主要领导在战略意图、政策偏好和发展需求等方面发生改变，因此不愿再对政府创新项目给予支持和推动。我们在调研有关全响应网格化社会服务管理模式的项目时，虽然将其定性为“维持现状”，但是在我们进行实地调研时，受访者告知我们说，原来开展这一项目的领导刚刚调离，新上任的领导虽然没有明确表示该项目不再开展，已经一再表示该项目的发展方向要加以改变。因此，当新领导的偏好与需求发生大的改变时，政府创新项目的可持续性都会随之受到重大影响。如果新领导对创新项目持否定态度，哪怕是持消极的态度，该项目都很难持续发展下去。

综上所述，我们不难看出，通过问卷调查与电话访谈所获得的关于地方政府创新项目非自然终止原因的解释是有差异的。通过问卷调查获得的信息是“上级叫停该项目”是最主要原因，而通过电话访谈获得的信息则是“负责原创新项目的主要领导变动”是主要原因。仍在运转的创新项目的工作人员对此问题的回答更多是一种判断，反映的并非实际情况，而是一种可能性。而对已经终止的获奖项目的工作人员的电话访谈，虽然他们接受调研比较勉强，反馈的信息也少，但是反映的是真实的情况。比较而言，后者的解释可信度更高。综合以上两个途径获得的信息，我们认为，华北五省区市地方政府创新非自然终止的最主要原因是“负责原创新项目的主要领导变动”，其次才是“上级叫停该项目”，排在第三位的是项目发起者自己根据政治风向的变化为了避免政治风险而主动停止。

四、华北五省区市地方政府创新的未来前景分析

美国学者劳伦斯·B·莫尔在分析组织创新的决定因素时提出了一个公式：I=M*R/F

组织创新=创新动机或决心*克服障碍可利用的资源/阻碍创新的力量

即组织创新行为能否发生取决于创新者的动机或意愿的强度（决心大小），以及创新主体为克服阻碍创新的力量可利用的资源的多少，同时它与阻碍创新的力量的大小或反对强度负相关。①杨雪冬,陈雪莲.政府创新与政治发展[M].北京：社会科学文献出版社,2011：81。

根据这一公式，我们提出了一个分析政府创新可持续性强弱的公式：

SGI（Sustainability of Government Innovation）=M*R/F

政府创新可持续性=政府创新者态度、动机或决心*克服障碍可利用的资源/阻碍政府创新持续的力量

即政府创新可持续性的强弱与创新者的态度、动机或意愿的强度(决心大小)、以及创新主体为克服阻碍创新的力量可利用资源的多少成正相关，与阻碍政府创新持续力量的大小或反对强度成负相关。

接下来我们将根据上述公式分析华北五省区市地方政府创新的未来前景。

（一）影响华北五省区市地方政府创新获奖项目未来持续性的有利因素

1.政府创新项目创新者的态度、动机或意愿。

①受访者对整个政府改革创新前景的态度。“很乐观”的受访者和“比较乐观”加起来占89.6%，说明绝大多数受访者对政府创新项目的可持续发展持乐观态度。

问题：您对整个政府改革创新前景的态度是什么？

②受访者对创新项目未来发展前景的信心进行10分制打分，93.7%的受访者选择6-10分，可见获奖创新项目的执行者们对于创新项目未来的发展充满了信心。

总体来说，绝大多数受访者对于创新项目未来的发展充满了信心，对政府改革创新的前景持乐观态度。

③在华北五省区市受访者的创新动机或意愿。调查中，受访者首选的基本动机是社会荣誉感，其次是使命感和成就感驱动，排在第三位的是晋升渴望和政绩驱动，这三类动机的支持强度都很高，比例都在80%以上。为了了解创新者们动机或意愿的强度，我们根据创新基本动机的不同，进一步把创新发起者区分为三类：第一类是社会荣誉感驱动的创新发起者，他们更看重业内认可或社会肯定；第二类是晋升渴望和政绩驱动的创新发起者，他们更看重上级称赞，更倾向于把创新看做是发起者的重要政绩；第三类是使命感和成就感驱动的创新发起者，他们更是出于成就感和使命感而开展创新活动。

那么华北五省区市地方政府创新项目的不同类型的创新者动机或意愿的强度如何呢？

④受访者对自身工作的满意度。分别有63.2%、65%、和68.9%的受访者对自身的工作环境、工作时间和工作成就感感到“比较满意”和“非常满意”，这种对自身工作的高满意度有助于创新项目未来的持续运行。但与此同时，满意度提升空间仍然很大（表3-7）。

2.获奖项目的组织文化氛围。

①就发起实施创新组织的内部文化来看，有54%的人认为本单位对创新失误具有包容精神。综合以上的统计结果，我们可以看出，华北五省区市尚在运转的地方政府创新项目的组织环境对创新者还是持鼓励和宽容态度的。

表3-1 对创新的认知描述

②对“本部门的工作人员乐于学习并相互分享”这一观点，受访者选择“十分同意”和“同意”的比例合计达75.5%，可见，大多数受访者认为本组织具备这一特征。但这个比例仍有很大的提升空间。

表3-2 对“本部门的工作人员乐于学习并相互分享”的认知描述

表3-3 对创新支持的认知描述

综上所述，从组织的内部文化来看，华北五省区市地方政府创新项目具备创新型组织的组织文化特征，尽管依然有需要改进的地方。

3.创新主体所获得的外部支持。

①对“领导支持改革创新”这一观点表示“十分同意”和“同意”的受访者比例合计高达75.3%；对“群众支持改革创新”观点表示“十分同意”和“同意”的受访者比例合计高达73.6%。这表明华北五省区市获奖项目创新发起者的外部支持中，领导的支持和群众的支持都比较高。

表3-4 受访人对最近三年工作情况的评价

②近三年来获奖项目发起实施者对自己所在部门和地区工作的总体评价，以及本部门近三年改革创新态势的总体评价高达90%左右，这说明这些获奖项目及其发起实施者所面临的外部环境总体良好。结果如表3-4所示：

③从受访者对于自身项目的影响力与认可程度来看，认为获奖项目在本辖区影响力非常大和比较大的受访者比例合计为85.7%,认为在本系统影响力非常大和比较大的比例合计为83.4%，这反映出受访者对自身项目的影响力和价值很有信心和高度认可。

④81.0%的受访者不认同“项目主要负责人更换以后创新项目通常会终止的”这一观点，这从一个侧面反映出，这些项目已经走出了项目的命运和项目主要负责人的命运捆绑在一起的状态，说明这些获奖项目的制度化程度已经比较高。

综上所述，华北五省区市获奖项目及其发起实施者所面临的外部环境总体良好。创新发起者的外部支持中领导的支持和群众的支持都比较高，受访者对自身项目的影响力和价值也是很有信心和高度认可，目前这些获奖项目的制度化程度已经比较高，某种程度上已经走出了项目的命运和项目主要负责人的命运捆绑在一起的状态。

（二）影响华北五省区市地方政府创新获奖项目未来持续性的不利因素

1.调查结果显示，对于“开拓创新的人容易得到职务晋升”这一观点表示“十分不同意”、“不同意”和“说不清”的受访者比例合计高达52.6%，这反映出晋升驱动类型的政府创新发起者的基本动机满足程度有限。

2.对于“创新有功的人能够得到物质奖励”这一观点表示“十分不同意”、“不同意”和“说不清” 的受访者比例合计高达70.2%以上，这反映出社会荣誉感驱动类型的政府创新发起者的基本动机满足程度有限，甚至还会产生很强的挫折感（表3-6）

3.仅有46.8%和44.5%的受访者对自身的工作收入和工作晋升机会感到满意，这种低满意度会降低创新项目发起实施者继续推进创新项目的意愿和积极性。

表3-6 对“创新有功的人能够获得物质奖励”的认知

从华北五省区市受访者对相关问题的具体回答情况的统计数据来看，获奖项目受访者工作满意度评价是喜忧参半：令人高兴的是，分别有63.2%、65%、和68.9%的受访者对自身的工作环境、工作时间和工作成就感感到“比较满意”和“非常满意”。但从创新型组织的要求来看，这个满意度评价比例仍然有很大的提升空间。令人担忧的是，仅有46.8%和44.5%的受访者对自身的工作收入和工作晋升机会感到满意，这个比例不到受访者的一半。对工作收入和工作晋升机会感到不满意或感觉一般，会降低创新项目发起实施者继续推进创新项目的意愿和积极性。如表3-7所示。

4.华北五省区市获奖项目的受访者有73.1%的人回答自身的工作压力非常大或比较大，工作压力大会影响到从工作中获得的乐趣和成就感，对于创新项目的可持续性不利。

表3-7 受访者对目前工作诸方面的满意情况

5.当问及受访者“创新项目经费是否充裕”的时候，有44.8%的受访者认为经费充裕，有26.6%的受访者认为经费不充裕，还有28.7%的受访者对此题回答“不知道”，由此可见经费问题仍是制约因素。

可以看出，华北五省区市政府创新项目的收入来源可以说是相对充裕，但是从可持续性的角度来看，依然是一个阻碍因素。

总体来看，对于华北五省区市目前依然运转的政府创新项目来说，促进可持续发展的有利因素多于不利因素（10：5），结合我们提出的分析政府创新可持续性强弱的公式，可以作出如下判断：

首先，从政府创新项目的创新者的态度、动机或意愿的强度(决心大小)来看，绝大多数受访者对政府改革创新的前景持乐观态度，对于创新项目未来的发展充满了信心，创新者们的动机或意愿的强度也很大；其次，就发起实施创新的组织的内部文化来看，地方政府创新项目的组织环境对创新者是持鼓励和宽容态度的，也乐于学习并相互分享信息；再次，从创新主体所获得的外部支持来看，华北五省区市获奖项目及其发起实施者所面临的外部环境总体良好，受访者对自身项目的影响力和价值也是很有信心和高度认可。

但是，华北五省区市的项目依然存在诸多阻碍因素，例如政府创新项目实践者推进创新项目的意愿和积极性会受到挫伤，因为他们感到自身工作压力较大，对工作收入和工作晋升机会也感到不满意或一般，经费问题也依然是一个阻碍因素。

从可持续性的角度来看，华北五省区市政府创新项目有利因素远多于不利因素。我们认为，只要针对前述薄弱环节采取有针对性的解决办法，这些不利因素都是可以化解的。因此对本地区地方政府创新获奖项目的未来持续前景持谨慎乐观的态度，同时建议，为保持创新项目的可持续性，需要努力克服前述不利因素。