三权分置背景下农村集体经济组织主体功能构建

付光玺

(安徽科技学院，安徽 凤阳 233100)

实行农村家庭联产承包责任制初期，改革的制度利好极大激发了农户对承包土地生产经营的热情。伴随着我国城市化进程的加快，城乡之间收入差距明显拉大，农地产出在农户家庭经济收入中的比重不断下降，普通农户对土地投入的激情逐渐消退，农业生产经营的积极性明显下降，“种田致富”对农民的吸引力明显下降，出现了农户粗放经营甚至农地抛荒现象。虽然从单个农户而言，粗放经营或农地抛荒并不构成大的影响，但就国家粮食安全而言，这种现象的产生和蔓延是十分有害的，应当引起高度重视。农业粗放经营或农地抛荒现象本身应当说是一种市场的自发选择和农户的自主行为，必然导致民间承包农户之间农地的自主流转。为了引导和推进农地有序流转，2005年，农业部便颁布出台了《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》，并从保护农民种田积极性方面配套出台了一系列惠农政策。家庭联产承包责任制将原来人民公社体制下实行的农村土地集体所有集体经营改为集体所有农户经营，由于农户土地经营权是依附于集体经济组织内部的承包权而存在的，所以将这种权利称为土地承包经营权，也即是承包权和经营权在实行家庭联产承包责任制之初是不可分隔的。

但农户承包土地的流转打破了这种制度框架，导致了事实上的农地承包权和经营权的分离，所以，中央对此高度重视，习近平总书记于2013年7月在湖北省考察时首次提出“深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系”。2016年11月中共中央办公厅 国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《意见》)，首次从政府层面提出“三权分置”的概念，将原来农地的两权分解为三权，并明确定位三权关系，要求要落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的三权关系格局[1]。从三权之间的相互关系而言，可以说作为集体产权基石的农地集体所有权，其自身的落实将是稳定农户承包权、放活土地经营权的制度前提[2]。农村家庭联产承包责任制是在“统”的过死背景下对农地集体经营权的分解，重点在“分”；而“三权分置”形式看是对农地权利的又一次分解，实则是希望通过这种土地权利的分解推动农地通过流转实现适度规模经营，重点在“统”。农村集体经济组织作为农村土地集体所有权行使主体，在三权分置改革中也是推动农村土地规模经营的主导力量。所以，《意见》一方面强调要激活土地经营权，另一方面又特别强调要坚持农村土地集体所有权不能被虚置。无论是农村集体经济雄厚的村，还是农村集体经济薄弱的村，“集体富、村民富，集体穷、村民穷，集体空、民心空”的结论都能得到验证[3]。因此，必须抓住“三权分置”改革这个难得的历史契机，正视农村集体经济组织虚化弱化的现实，进一步深化对农村集体经济组织内涵、作用、功能的认识，从理论、实践等多维度多层面探讨农村集体经济组织脱虚入实的具体措施，推动农村集体经济组织功能创新，并努力构建一个以农村集体经济组织为核心，相关主体支撑配合的土地三权关系。

1 三权分置背景下农村集体经济组织主体关系解构

在三权分置背景下，农村集体经济组织作为农地集体所有权的行使主体不仅会因土地权属关系转移与农地承包户、农业经营主体形成特殊的三权主体关系，同时还会与村两委以及农村产权交易市场主体等产生关系。通过分析梳理，我们认为，在土地三权分置相关主体关系中，围绕土地经营权放活，以农村集体经济组织为核心，至少存在下列四大主体关系(图1)。

图1 农村集体经济组织主体关系图

一是农村集体经济组织与农地承包户的关系。一方面，二者是土地发包与承包关系，农村集体经济组织代表村集体行使法律赋予的农村土地集体所有权主体职能，承担着维护农村土地集体所有权不被侵犯、监督土地合法流转的职能；另一方面，由于农地承包户的议价能力不强，所以在农地经营权发生流转时，往往作为受托方代表农地承包户与农业经营主体进行议价谈判；同时，农村集体经济组织作为《民法总则》规定的特别法人，在经营本集体经济组织资产过程中肩负着协调内部成员利益分配和资产保值增值责任；二是农村集体经济组织与农业经营主体的关系。农村集体经济组织以村集体信用和特别法人身份居间协调农地承包户与农业经营主体因土地经营权流转而产生的各种关系。农地承包权和农地经营权都受制于农地的集体所有权，所以，农地承包权和经营权的分置绝不只是农地承包户和农业经营主体之间的简单“买卖”关系，农村集体经济组织在农地经营权放活中也绝不是旁观者。农村集体经济组织作为村集体所有权的代表，始终对农地经营中出现的问题负有监督责任，是确保“农地农用”的最后屏障。三是农村集体经济组织与村两委的关系。党的绝对领导是习近平新时代中国特色社会主义的重要体现。三权分置改革是新时期党的意志在农村工作中的重要体现，作为深化农村改革的关键部署，关系到党的路线、方针、政策在广大农村中的贯彻落实。基层党组织是农村改革中推动农村经济发展的领导核心，基层党组织领导下的农村集体经济组织是基层党组织在三权分置改革中经济发展功能得以有效发挥的载体和保障[4]。因此，农村集体经济组织必须在村党组织领导下开展工作。农村集体经济组织与村委会分别承担着经济和行政管理职能，前者是特别法人组织，后者是社团组织。但由于我国农村改革不完善而导致现阶段农村集体经济组织与村委会的职能交叉重叠矛盾表现比较突出，国家正在通过不断完善相关的法律和政策对二者的权力边界进行厘清和界定。四是农村集体经济组织与农村产权交易市场的关系。农村集体经济组织作为农村土地集体所有权的行使主体，全面掌握本集体经济组织的农地资源信息，尤其是近年通过农地确权登记，农地相关资料数据建设工作已经基本完成。农地经营权流转是农村产权交易的重要内容，农村集体经济组织作为农地信息的有效掌控者和提供者不可避免的必须参与到农村产权交易市场建设中去，在农地尤其是大宗农地经营权流转交易中农村集体经济组织向农村产权交易市场提供交易土地资源信息；在小规模土地流转交易中有时也以“村集体信用”代表本村民组村民与“买方”进行土地经营权流转交易，参与并推动农村产权交易市场的发展建设。综观上述五大主体围绕土地经营权流转所产生的四大关系，农村集体经济组织在农地各主体关系中处在核心位置。只有协调好农村集体经济组织与村两委、农业经营主体、土地承包户、农村产权交易市场主体等四大主体关系，才能在土地三权分置过程中构建一个以农村集体经济组织为核心的持续活跃的土地权利主体关系，从而实现放活土地经营权的目的。

2 三权分置改革中的农村集体经济组织主体发展困境

2.1 农村集体经济组织主体虚化弱化边缘化明显

我国的农村集体经济组织产生于上世纪50年代的农业合作化运动，是我国农村土地集体所有权的行使主体。上世纪80年代初期，随着人民公社体制的解体，农地被承包给一家一户分散经营，原生产队层级的农村集体经济组织管理职能大部分被分解到农户手中，另一部分随着集体管理“载体”的消失而消失；原生产大队层级的农村集体经济组织管理职能在实践中大部分被村委会错位的继承或取代，村级的农村集体经济组织事实上被空壳化或概念化，农村集体经济组织一定时期内几乎沦落为一个历史代名词。可以说，在农村实行家庭联产承包责任制的一段时间内，原生产队和生产大队为主体的农村集体经济组织功能被弱化虚化有其必然性和合理性。经过40多年的农村改革，我国三农取得了历史性的巨大发展，尤其是在党的十九大提出乡村振兴战略的大背景下，三农发展面临难得的历史机遇，单家独户零碎分隔的小规模农业经营已经严重制约了我国农业现代化的发展，规模经营呼唤农村集体经济组织重新发挥作用。在部分农村经济比较发达的省份，近年农村集体经济组织规模经营的优势再次展现出来，部分村集体经济组织发展较好的村集体资产通过规模经营得到了保值增值。但从全国情况看，一方面农村集体经济组织发展还处在恢复期，在实践中农村集体经济组织发展还存在诸多的制度和法律障碍，尤其是一段时间以来村委会和农村集体经济组织在不同的法律法规表述中存在的职能重叠还十分严重，不利于农村集体经济组织的准确定位和发挥作用；另一方面在三权分置改革中农村集体经济组织除了作为农村土地集体所有权的守护者行使“象征性”的集体所有权职能外，如何发挥其市场主体作用，更好的把集体经济做大做强，使集体资产保值增值，更是农村集体经济组织主体功能构建的内容。

2.2 农村集体经济组织在农村土地“三权”主体关系中的主导作用有待加强

农地流转形式上看是在农地承包户和土地经营者之间进行，农村集体经济组织似乎不发挥实质性作用。事实上，农地流转也需要农村集体经济组织在其中扮演适当的角色。从交易的角度讲农村土地经营权流转与其他交易行为一样是一种市场行为，承包主体与经营主体双方的立场是对立的，交易双方主体可能是熟悉的也可能是陌生的，双方并不必然具备信任基础，互相对对方的履约能力和履约态度存在一定程度的担心，导致土地流转谈判存在困难。农村土地流转双方交易主体之间的不信任很大程度上制约了大宗农地经营权顺利流转。一方面，农业经营主体为了流转一宗土地需要花费很多时间精力与农地承包户一家一户去谈或者委托中间人去协调，常常事倍功半，增加交易成本。另一方面，相较于农业经营主体而言，由于农地承包户固有的身份和知识技能及信息限制，如果没有集体经济组织介入，仍是一家一户去对接市场，农户在土地流转各方面的议价能力依然很弱，在市场交易中仍处于下方[5]。再一方面，在农地承包户和农业经营主体双方签订农地流转合同过程中，“买卖”双方之间天然的对立关系需要一个具有公信力的第三方主体来对农地流转合同进行鉴证，如果没有这个公信主体存在，无疑对相关纠纷的处理和解决埋下隐患。针对农地流转中存在的种种问题，农村集体经济组织除了作为中间组织降低农地流转集中的交易成本之外，一个重要的治理内容将是如何将维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，与筛选、管理适合农地生产的经营主体，尤其是保证以农户家庭经营的主体地位相结合[6]。因此，作为农村集体所有权的行使主体，农村集体经济组织不应该也不可能只是旁观者，而应当做好参与者和监督者。一方面积极参与协调承包农户与农业经营主体之间的土地流转交易，有效化解交易双方的不信任，促成土地经营权有效激活；同时当好监督者，代表村集体对农地流转行使监督权，确保“农地农用”，合理使用，守住农村土地集体所有权的底线，这也是《意见》 “落实集体所有权”“逐步完善三权关系”的应有之义。

2.3 农村集体经济组织对农村产权交易市场建设的参与度仍不足

农村产权交易市场建设是深化农村集体产权制度改革的重要措施，农村土地经营权流转是农村产权交易的重要内容，农村集体经济组织作为农村土地集体所有权的行使主体和土地承包经营权的发包方，准确掌握农村土地资源信息，入市交易的土地资源信息一般由土地所在的农村集体经济组织确认并提供，因此，农村集体经济组织理应成为农村产权交易市场建设不可或缺的重要参与者。但由于我国农村产权制度改革还处在起步阶段，农村产权交易市场建设也只在全国部分省市开展试点工作，当前农村产权交易采取自愿进场原则，系统建设不完善，服务机制不健全，象征农村产权交易市场建设“最后一公里”的乡(镇)层级的农村产权交易市场建设还十分落后，与线下面对面交易直观简单相比，依托农村产权交易平台的线上交易程序繁杂，导致农村产权交易平台的吸引力不强，大宗产权交易不活跃，加之受传统交易思维的影响，农村土地流转入市交易的参与度还很低，真正能够进场交易的项目却屈指可数[7]。但线下传统的零星的土地流转交易，标的额较小，规范性差，大多不通过产权交易市场而是以传统民间面对面方式进行，纠纷隐患大，更谈不上农村集体组织的参与。当前农地不规范流转的大量存在迫切需要通过农村产权交易市场建设加以解决。

2.4 农村集体经济组织特别法人内涵不够清晰

在我国农村实行政社合一的管理体制下，农村土地所有权和经营权都在农村集体经济组织手里，所以，农村集体经济组织兼有管理职能和经营职能，其职责权能十分广泛，也容易理解。但随着我国农村家庭联产承包责任制实行，农村土地由集体经营变成了家庭分散经营，农村土地集体所有权与承包经营权分离，农村集体经济组织只承担农村土地集体所有权“守卫者”的角色，一般情况下并不参与土地经营，其身份更多具有象征意义，其他依附于土地集体经营权而产生的集体资产也随着土地承包关系而被分隔或慢慢消失，农村集体经济组织一定时期内事实上被“虚化”。但随着三权分置改革的推出，土地权属关系主体更加复杂多样，这种背景下，农村土地集体所有权的维护和承包权、经营权的监督更加重要，农村集体经济组织作为农村土地集体所有权的维护主体和承包经营权的监督主体脱“虚”入“实”显得尤其迫切。2017年颁布的《民法总则》将农村集体经济组织界定为一类特别法人，在三权分置背景下的农村集体经济组织作为特别法人的新内涵和权力边界与原来政社合一背景下农村集体经济组织在内涵上发生了很大变化，我们需要结合新的形势发展和时代需求，从法律和政策层面进行认真研究并赋予其新的内涵。

3 三权分置背景下农村集体经济组织主体功能构建

基于农村集体经济组织在土地三权分置中的重要地位以及在三权分置改革中与相关主体之间存在的问题，我们仍从农村集体经济组织与相关主体的关系角度探讨农村集体经济组织的相关功能构建(图2)。

3.1 三权分置背景下农村集体经济组织的信用功能构建

三权分置改革呼唤农村集体经济组织发挥其市场主体地位，使弱势农民联合“抱团发展”以改变“农民原子化经营模式便于外界直接从农户手中汲取资源”以及“小农社会化张力造成的农民丧失合作基础与外界侵夺力量抗衡”的现状，改变单个农民在市场谈判中的弱势地位，抵御外部力量汲取农村社会资源[8]。农村土地流转双方主体之间缺乏信任一定程度上阻碍了土地流转工作的推进，这种阻碍也是落实三权分置最后一公里需要解决的重要问题，在农地流转双方主体之间迫切需要一个既能够代表广大承包户利益又能被农业经营主体接受的恰当主体，谁能成为双方都能接受的恰当主体呢？农村集体经济组织作为我国农村长期被政策法律赋予对本集体经济组织内部资产具有一定管理权限且被政府认可群众依赖的一个特别法人组织，它依托“村组成员长期聚居”而形成的文化和宗族关系，成员之间互信度高，其所具有的主体公信力正好可以满足农村土地流转双方的“互信”需求。很多地方农地流转中，农地承包户往往不是自己亲自与农业经营主体进行农地流转的谈判，而是基于对本村集体经济组织的信任而委托其代表自己与农业经营主体进行谈判，而农业经营主体亦是基于对农村集体经济组织这个特别法人的信任更乐于与农村集体经济组织进行谈判，甚至在农地流转合同的签订中，农业经营主体亦期望与农村集体经济组织签订农地流转合同，或者将农村集体经济组织为鉴证方参与合同签订(图2)。

在农地经营权流转合同洽谈和签订过程中发挥关键作用的正是农村集体经济组织，这种农地经营权流转合同的成功订立皆是以农村集体经济组织对交易双方的“信用背书”为前提。农村集体经济组织在农地流转中的主动参与，在农地流转双方主体之间建立起了互信机制，消除双方对对方履约的担心，有效维护了农地承包农户和农业经营主体的利益，从而有效解决土地流转中存在的信用担心问题，解除双方的后顾之忧，不仅解决了农业经营主体“一户一价”“一地一价”以及“一对多谈判”的头痛问题，变一对多谈判为一对一谈判，节省了时间、精力甚至金钱，降低了交易成本；而且还解决了单个农地承包户在土地流转中的弱势地位，产生了打包效应。同时进一步积累了农村集体经济组织在农村经营中的信誉，扩大了农村集体经济组织的影响力；农村集体经济组织的参与也使农地流转合同规范性更强，执行力更强，也为减少日后合同纠纷和续签土地流转合同打下良好基础。

3.2 三权分置背景下农村集体经济组织农地收储托管功能构建

当前土地零星分隔的状态是制约农业生产率提高的重要因素，实行三权分置的目的就是要把因农地家庭承包而处于分散状态的土地经营权通过流转向新型农业经营主体手中集中，实现土地高效规模经营，从而提高农业生产率。在推进农地经营权流转过程中，农村集体经济组织的角色是多元的，作用也是多重的。一方面，在农地经营权流转过程中，它在农地经营权流转交易双方主体之间扮演“中间人”角色，尽力促成农地经营权顺利流转；另一方面，农地经营权流转往往有一定的季节性和时限性，并不是随时都可以实现大规模农地流转，所以，需要建立一个具有缓冲功能的待转储备机制。满足这种需要就要求农村集体经济组织进行适当的角色功能转换，即是可以借鉴上海松江模式经验由农村集体经济组织先与农户签订农地流转委托协议[6]，通过协议托管方式对本村民组内待流转土地资源进行提前统筹，将零散土地进行“统一收储”，实现村民分散土地的委托管理(经营)，为推进土地经营权规模流转创造有利条件。在没有合适流转主体的情况下，农村集体经济组织可以依托其经济实体的功能优势，以农业规模经营主体身份对已收储的土地进行集中经营，在确保农户承包收益的基础上，其托管土地经营收益作为农村集体经济资产收益，实现集体资产的保值增值；一旦有合适的农业经营主体有农地流转需求时，随时可以与农业经营主体洽谈被托管土地的流转事宜。土地经营权收储机制的建立，使农村集体经济组织在土地三权分置中的管理功能和实体经营功能更灵活充分的体现出来，使三权分置的活力在多方主体身上更充分的得以体现，亦是对《意见》关于“逐步完善三权关系”的有效落实。

3.3 三权分置背景下农村集体经济组织特别法人功能构建

近年，很多学者围绕农村集体经济组织法人建设展开多角度多维度的理论探索，崔建中等[9]提出了农村集体经济组织公司化改造的模式，谭启平[10]亦对农村集体经济组织与农民集体之间的关系进行了探讨,最高人民法院王丹[11]对农村集体经济组织的法人定位从法律角度进行了探讨。另一方面，相关的立法进程也在加快，2017版《民法总则》明确了农村集体经济组织的“特别法人”地位，并规定“农村集体经济组织依法取得法人资格”,广东等省已经制定了《农村集体资产管理条例》《农村集体经济组织法》呼之欲出。但关于农村集体经济组织特别法人的具体内涵和外部边界还比较模糊，《土地管理法》《村民委员会组织法》《农村土地承包法》等不同法律法规之间的表述还不一致，这对当前形势下有效发挥农村集体经济组织作用，统筹协调农地三权关系仍有相当大的制约。当前，最重要的是要加强农村集体经济组织的理论研究，并将研究结果应用于立法和政策制定，尤其要把新时期农村集体经济组织特别法人的具体内涵和外部边界进行准确规范表达。首先要规范法律对农村集体经济组织的法律表述。需从立法层面对涉及农村集体经济组织的所有法律进行规范清理，统一对农村集体经济组织的内涵、职责权能以及外延边界进行统一准确表达，尤其要理清农村集体经济组织与村委会的关系；其次要对农村集体经济组织特别法人的“特别之处”作出明确规定。《民法总则》只是对农村集体经济组织作了概念性的规定，农村集体经济组织作为特别法人区别与其他法人的“特别之处”如何体现？农村集体经济组织能否破产？破产财产包括哪些等等，这些都需要在拟立法的《集体经济组织法》中做出明确规定。就农村集体经济组织对农村集体资产负有的经营管理职能而言，其与企业法人所承担的职能几乎无异，因此，农村集体经济组织应当参照现代企业管理制度建立并完善相应的董事会、监事会等管理机构，规范法人化运作。但农村集体经济组织作为《民法总则》中的一类特别法人，又不同于一般的公司法人，它的成员和资产组成都有其特殊性。就资产组成而言，农村集体经济资产大体分为三类：第一类是资源型资产，主要是土地，包括耕地、林地、草地；第二类是经营性资产；第三类是非经营性资产[12]。而这些资产尤其是以土地为代表的资源性资产是农村集体经济组织成员赖以生存的基础，土地是农业最基本的生产资料,又是农民最基本的生活保障，更是农村稳定的基石。在土地能否成为破产财产上，有学者认为，“土地所有权不能为破产财产，农民所享有的宅基地使用权和土地承包经营权也不能作为破产财产”[13]，“在农民集体被改造为法人后，作为法人财产的土地也不一定必须用于清偿债务”[14]。虽然有的学者认为应当把土地使用权作为破产财产，但也认为，必须要严格限定土地用途，保证耕地红线不动摇，同时还需要严格遵守土地的使用期限，确保土地使用权到期后集体土地所有权能回归完整状态，防止造成集体所有权的虚化[15]。综合学者观点，大家对农村集体经济组织“破产”都普遍持谨慎态度。我们认为，鉴于农村集体经济组织在现阶段我国农村经济发展中的特殊地位，决定了农村集体经济组织仍是一个受法律和政策特别保护的非完全市场主体，其经营亏损的底线应是不能危害集体经济组织及其成员在土地上的权利，也即是农村集体经济组织如果经营出现资不抵债的情况，那么这个“债务”的追偿权应当受到土地权利保护的限制，破产清算亦只能涉及经营性资产，而不应溯及农村集体经济组织及其成员的土地权利，这也符合习近平总书记反复强调三农改革要保持历史耐心的重要论述。因此，国家应当通过特定的政策和立法对农村集体经济组织特别法人的资产构成以及资产权利进行明确界定和特别保护，建议在《农村集体经济组织法》立法中明确规定现阶段农村集体经济组织特别法人为受法律和政策特别保护的非完全市场主体，并明确规定农村集体经济组织只能实行有限破产，即农村集体经济组织经营亏损的边缘只涉及其所属的经营性资产，不允许对农村集体经济组织法人的资源性资产和非经营性资产进行破产清算。在农村集体经济组织改革中，守住这条底线，农村稳定也便有了安全保障。当然，农村集体经济组织必须要加强自身改革，发挥其“特别法人”的信用优势、规模优势、规范经营优势等，并在改革中不断提高自身的生存能力，增强造血机能，在市场竞争中做大做强，提升村集体对集体成员的向心力、凝聚力，才能彻底解决农村集体所有权虚化问题，从而有效落实集体所有权。