美国排污许可制度中企业自行监测和报告义务及其责任追究的做法与启示

施川，陈雅翔，梁莎莎，钱钊晖

(生态环境部对外合作与交流中心，北京 100035)

实施污染物排放许可制度是我国打赢打好污染防治攻坚战的重要举措。但我国在实施排污许可制度过程中，暴露出对企业自行监测、报告义务的法律责任规定不够严格，缺少详细追责程序和方式等问题。美国排污许可制度一直沿用至今，对保护和改善美国生态环境质量发挥了重要作用，其相关经验值得我国借鉴。为此，本文从法律角度，系统介绍了美国排污许可制度中的企业自行监测、报告及其责任追究做法，分析了我国在实施排污许可制度过程中存在的不足，并提出了相关政策建议。

1 美国排污许可制度中企业自行监测和报告义务及其提交虚假陈述的法律责任

排污许可制度是美国环境管理的核心制度。美国《清洁水法》《清洁空气法》《资源保护与恢复法》等主要环境法律规定所有排污企业均需实行排污许可制度，并对实行排污许可制度的企业规定了严格的自行监测和报告义务。

在美国排污许可制度的相关要求中，企业提交的自行监测报告须由企业负责人签字确认。为了确保企业所提交数据的真实性，美国的环境法律对企业提交虚假陈述(谎报、瞒报、篡改、伪造监测数据)的行为规定了严厉的法律责任，包括追究刑事责任。如《清洁水法》第309条，除明确了民事责任外，还专门设置了“虚假陈述”刑事责任：“故意在依据本法提交或者本法要求保持的申请、记录、报告、计划或者其他文件中作虚假陈述、描述、证明者，或者故意伪造、破坏、篡改本法要求维持的监测设施或方法者，一旦被定罪，处一万美元以下罚金或者两年以下监禁；或者二者并罚。对于累犯者，处每日两万美元以下罚金或者四年以下监禁，或者二者并罚。”

在日常执法中，美国环保局(EPA)和联邦司法部紧密合作，对违反环境法律规定的如实申报义务的违法者进行严厉打击。在这种严格的法律规范下，绝大多数企业能够依照许可证的要求履行自行监测和报告义务。为了进一步鼓励企业如实披露违法信息，对于违反许可证义务的行为，尤其是较为轻微的违法行为，如企业如实披露，环保部门往往会对其减轻甚至免于处罚。

2 美国排污许可制度中对于企业违反许可证行为的追责方式

2.1对企业违反排污许可证行为的认定

根据美国EPA《关于行政机关评估民事处罚以及撤销/终止或暂停许可证的统一实践规则》[1]，美国的环保部门要对企业违反许可证义务的行为进行处罚，尤其是按日计罚，须收集证据证明：(1)企业存在违法行为；(2)企业的违法行为开始以及持续时间。在绝大多数情形下，美国的环保部门只有证明企业违反了许可证义务，才能对违法企业进行处罚；只有证明企业的违法行为属于持续性违法行为，才能进行按日计罚[2]。在计算企业违法持续时间时，要严格基于证据而不能基于推定[3]。

实践中，美国EPA认定违法行为开始时间或持续时间的证据包括：

一是企业提交的自行监测报告。根据《清洁水法》颁发的国家污染物排放削减系统许可规定，每个排污企业每月要向美国EPA或州环保部门提交排污监测报告。环保部门可根据排污企业定期提交的守法报告或者偏离报告，发现其是否存在违反许可证排污的行为、违法行为何时开始、是否属于持续性违法行为以及持续的时间。

二是环保部门从其他途径获得的企业违反许可证的相关信息。当环保部门怀疑企业存在违法行为，也可通过其他途径收集证据。证据类型包括“证人证言”(如企业员工或附近居民提供的证言)、“书证”(如企业的生产记录)、“物证”(如企业排放或泄露遗留在现场的污染物)、“鉴定结论”(如对土壤或水体或生物体内污染物含量的鉴定)等。

2.2 企业违反排污许可证行为的分类

企业违反排污许可证行为分为实体性违法行为和程序性违法行为。“实体性违法行为”是指对环境或人体健康存在实质性危害的违法行为，最典型的即无证排污或超证排污。“程序性违法行为”是指履行程序性义务时的违法行为，如未能依法履行定期监测、定期报告、信息公开义务等。由于这两类违法行为在性质上存在较大差异，在证据认定上也有所不同。对于“实体性违法行为”，除非上文提及的法律明确规定了履行某个义务的时间，或有证据证明企业超标超总量排放，否则不能“推定”违法行为持续的时间，只能寻找其他证据来证明。但对于“程序性违法行为”，由于许可证中明确规定了定期监测的时间、提交监测报告的时间，如果行为人未能在规定的时间内履行该义务，则可推定自履行期限届满至改正之日一直持续违法。

2.3 对企业违反排污许可证义务的追责方式

根据美国环境法律的规定，企业违反排污许可证义务的惩罚措施可包括罚款、刑事处罚、禁令、补偿环境项目、将违法企业列入政府采购黑名单等。公众也可以对企业的违法行为提起公民诉讼。罚款与刑事处罚在前文已经介绍，本节主要介绍后几种措施。

2.3.1 禁令

根据《清洁空气法》规定[4]，美国EPA可以对污染排放源的经营者和所有者提起民事诉讼，请求法院对其违规行为进行民事制裁或实施禁令。禁令包括临时禁令和永久禁令。临时禁令即责令违法企业停产限产。企业整改，经环保部门检查合格之后，方可恢复运营。永久禁令是非常严厉的制裁形式，只有在违法企业具有继续违法趋势情形下，法院才会批准永久禁令。

2.3.2 补偿环境项目

补偿环境项目是指违法企业在其必须承担的法律责任外，为换取美国EPA从轻处罚而自愿开展的一些对环境有益的项目。如某炼油厂的日常生产活动对地下水体造成了污染，其在接受法定处罚之外，自愿建立一个新的供水系统为当地居民提供饮用水和灌溉用水的行为。

2.3.3 列入政府采购合同黑名单

美国在多部法律中明确规定了政府采购黑名单相关事宜。如美国《清洁空气法》[5]和《清洁水法》[6]中均规定，联邦机构不得采购违法企业的货物、材料和服务，除非采购方认为供应商的相关违法行为已得到有效纠正。

2.3.4 公众对企业违法行为提起公民诉讼

根据《信息自由法》，公民有权从美国EPA的许可证服务系统数据库中获得某一指定设施的违规信息，且公民可以对任何违反许可证要求的企业提起公民诉讼，请求法院对该企业进行民事处罚或禁令。

3 我国排污许可制度存在的不足

3.1 在线监测数据的证据效力不够明确

在我国环境执法实践中，虽然《控制污染物排放许可制实施方案》及《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》中均明确了自动监测数据可作为环境行政处罚等监管执法依据，但很少有单独通过在线监测进行环境执法的案例。一般情形下，环境执法均需将在线监测和监督性监测等其他方式联合构成处罚依据，造成较大执法负担。

3.2 程序性违法处罚力度较弱

我国《环境保护法》等相关法律对于自行监测和报告义务等程序性违法行为没有明确规定，仅规定企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款或责令停产整治。相对而言，上述处罚力度较弱，企业违法成本较低。

3.3 现有措施难以遏制主观造假

根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条规定：“重点排污单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施，排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的”，属于“严重污染环境”，构成“污染环境罪”。但仅将“篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施”的行为入刑，并且仅限于排放“化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物”，难以有效遏制重点排污单位其他类型的环境信息造假行为。

3.4 公众在公益诉讼中的作用不足

我国《环境保护法》仅授权符合条件的社会组织“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”提起环境公益诉讼，但这种环境公益诉讼更多是一种针对已经出现了实际损害后果的环境违法行为的救济。如企业违反了许可证义务，但尚未造成污染环境、破坏生态的实际后果，尤其是一些程序性的违法行为，公众很难提起环境公益诉讼。

4 政策建议

4.1 通过法律确立在线监测数据证明力

在法律法规中明确规定，生态环境部门在进行行政处罚时可直接利用在线监测的数据，无需进行监督性监测，但如果企业可以提出未超标排放的证据，应当免予处罚。这样一是可以充分发挥在线监测设备的作用，二是可以极大地减轻环保部门的执法负担，有利于对潜在的违法企业形成较大的威慑力。

4.2 将程序性违法行为也纳入按日计罚的范畴

鉴于自行监测和报告义务对于排污许可证管理十分关键，未来环境法律可考虑将程序性违法行为也纳入按日计罚的范畴，当违法企业拒不承担自行监测和报告义务并拒不改正时，可以按日计罚，从而加大程序性违法行为的违法成本。

4.3 将伪造、篡改监测数据的行为入刑

严格执行《环境保护法》第六十三条的规定，对通过篡改、伪造监测数据的方式违法排放污染物的企业直接负责人和其他直接责任人员，处以行政拘留，以加大其违法成本。未来我国“污染环境罪”可进一步拓展“信息造假”入罪的范围，将重点排污单位在自行监测和报告中的信息造假行为篡改、伪造监测数据的行为，均纳入刑事制裁范畴。

4.4 允许公众对企业违反许可证义务的行为提起环境公益诉讼

我国的环境法律可考虑授权符合条件的社会组织对企业违反许可证义务的行为，无论是超标超总量排放，还是未能履行自行监测或报告义务或信息公开义务，都可以提起环境公益诉讼。尽最大可能发挥公益诉讼的“预防”效果，并促进更多的环保社会组织投入到通过公益诉讼的方式监督企业日常的环境表现中来。

5 研究小结

我国在实施排污许可制度过程中，暴露出对企业自行监测、报告义务的法律责任规定不够严格，缺少详细追责程序和方式等问题。美国排污许可制度一直沿用至今，对保护和改善美国生态环境质量发挥了重要作用，尤其在企业自行监测、报告和责任追究方面的相关做法和经验值得我国借鉴。

本文从法律角度，系统介绍了美国排污许可制度中的企业自行监测、报告及其责任追究做法，分析了我国在排污许可制度实施过程中存在的不足，并针对我国在线监测数据的证据效力不够明确、程序性违法处罚力度较弱、现有措施难以遏制主观造假、公众在公益诉讼中作用不足等问题提出了相关政策建议如下：一是通过法律确立在线监测数据证明力；二是将程序性违法行为也纳入按日计罚范畴；三是将伪造、篡改监测数据行为入刑；四是允许公众对企业违反许可证义务行为提起环境公益诉讼。