强化民事生效裁判监督成效的路径思考

周浩

摘 要：检察机关已完成民事生效裁判监督的制度建设，迈入了多元化的科学发展阶段，但实务中仍然面临着民事生效裁判监督成效不明显的问题，问题产生的根本原因是学界和实务界对制度的功能变迁出现了误读。为强化民事生效裁判监督的成效，检察机关应坚持法律监督的主体地位，从制度方面加强设计，从能力方面加快提升，进而强化民事生效裁判监督的成效。

关键词：民事生效裁判监督 制度功能 主体地位

一、民事生效裁判监督成效存在的问题

经过多年的发展，民事检察业务已经积累了丰富经验，检察机关在司法实践中对法院生效裁判的监督也起到了维护公平正义的作用，但仍有问题待解决。其中，民事生效裁判监督存在的成效问题就是掣肘民事检察发展的一个原因。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）第406条的规定，“再审审理期间，有下列情形之一的，可以裁定终结再审程序：（一）再审申请人在再审期间撤回再审请求，人民法院准许的;……因人民检察院提出抗诉裁定再审的案件，申请抗诉的当事人有前款规定的情形，且不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的，人民法院应当裁定终结再审程序。”从《民诉法解释》的上述规定中，可以设想场景：申请人就某一起民事案件向检察机关申请监督，检察机关经审查发现原审生效裁判确有错误，向法院提出抗诉。但申请人在法院再审期间，出于功利主义的考量，向法院申请撤回再审请求，法院在无需征得检察机关同意的情况下，径行作出终结再审程序的裁定。在这个场景中，尽管检察机关是再审程序的启动者，然而从客观真实发现的角度来看，检察监督未取得成效，表现为在再审程序中失去了话语权。

民事生效裁判监督的成效不显导致三个方面的不良后果。第一，检察权威效应削减。检察机关启动抗诉程序是审慎考量的結果，带有检察监督的权威效应，但在上述情景中，法律监督权成为申请人追求实现私益的“三审”工具。一旦申请人达到预期目的撤回再审请求，则再审程序空转，极大削弱检察机关法律监督权威。第二，合法权益难以保障。实务中，并非所有申请撤回再审请求的申请人都能够维护其合法权益。第三，审判权能缺乏节制。《民诉法解释》的制度安排为审判权脱离检察监督提供了出口，假如法院在审判权能的范围内对申请人的自由意志进行干扰，将导致检察监督失去功能价值、成效落空。

二、影响民事生效裁判监督成效的症结

（一）当事人的权衡因素

基于功利主义，申请人对诉权的处分往往以个人利益为考量标准，在处分诉权的过程中，缺乏专业知识的申请人在权衡时可能掺入非理性因素。第一，申请人出于不服民事生效裁判的事实认定或法律适用的动机，向检察机关提出监督申请，但向法院撤回再审请求的动机往往是个人诉求已获得满足，而不是事实得以纠正、法律争议得以解决。第二，程序的选择上，与向法院申请再审的心态不同，申请人向检察机关申请监督是因为检察机关具有抗诉的优势。申请人希望借助检察监督实现权益回转，但如果法院能够帮助申请人快速实现诉求，也不难理解申请人想要避免诉累的心态。由于“当事人在再审资源竞争中处于优势，检察机关的抗诉程序往往受制于当事人”[1]，一旦当事人受到非理性因素的干扰，则再审程序将作终结处理，导致民事生效裁判监督失去预设的效果。

（二）法院的抵触态度

有人认为“检察机关的抗诉是对当事人私权的不当干预”[2]，检察院参与诉讼“还损害了民事诉讼当事人双方诉讼地位平等和诉讼权利平等的基本准则”[3]。随着民事检察格局的多元化和科学化建设，多方共识不断增加，民事检察是“以公权介入私权领域”的观点持有者越来越少，但对检察监督的抵触和警惕态度仍有存在。有学者从实证角度对民事生效裁判监督进行研究，发现“法院决定再审的案件发改率比（检察机关）抗诉案件发改率要高”[4]。这表明在客观义务语境中，法院在发现原审案件确有错误时具有自行纠错的态度和决心。

（三）功能变迁的误读

民事生效裁判监督制度功能的误读是监督成效问题的根本原因。在2007年之前，民事生效裁判监督的范围仅限于法院在审判过程中存在的违法行为。学界普遍认为，在立法层面确立民事检察职能的主要目的是“督促法院纠正违法的行为，维护国家法制得以统一、正确的实施”[5]。而2007年民事诉讼法修改时对当事人申诉范围与检察机关抗诉范围进行整合，有学者认为“民事抗诉的功能迅速从维护国家法制统一转向事实上的权利救济”[6]，从而得出民事生效裁判监督制度实现了从法制统一到权利救济的“功能演进”的结论。这种误读带来了实践中的成效问题：一方面，“权利救济”的观点认为检察机关介入民事案件时依附于申请人一方，成为等腰三角结构中的一边。在该观念中法院具有改变裁判的最终决断权，故检察机关在诉讼构造上无法体现出监督权威和影响力;另一方面，认为即使检察机关对民事案件进行监督，仍应充分尊重意思自治原则，而申请人对诉权的自由处断就属于意思自治原则的具体表现。因此将权利救济功能作为制度的根本功能，使得民事生效裁判监督出现成效不显。与其说检察机关“允许自己的职权出现被‘架空的情况”[7]，不如说是检察机关在误读语境下保持“被动性和消极性”的无奈状况。

三、强化民事生效裁判监督成效的正当立场

一是从民事诉讼法来看，维护法制统一仍然是民事生效裁判监督制度的重要内容。民事诉讼法第200条规定，“当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：……审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的;无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的;违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的;未经传票传唤，缺席判决的;原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的;据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的;审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。”根据上述规定，合并后的监督范围保留了对审判违法活动的监督内容，即法制统一功能在法律规范层面仍有渊源支撑。

二是维护法制统一与权利救济不存在互斥关系。民事生效裁判既对诉讼过程进行监督，又对实体内容进行审查，因此在广义的语境中，维护法制统一和权利救济都是检察监督的重要内涵。尽管在法理内进行分析，狭义的监督是公权力对公权力的干预和监管，而权利救济是公权力对私权利的保护和检视，在定义和权力场域上存在不同，但假设我们从检察监督目的来看，可以发现监督本身不是目的，是为了更好守护法律公平正义，而每一个权利获得正确对待正是公平正义的具象化表现。正如有学者指出，“监督作为公权力对公权力的干预，其启动方式可能是基于自身的法定职能和法定程序而直接发动（即依职权启动）的，也可能是私人基于私权救济之目的而启动的。在后一种情况下， 救济成为监督的动因和结果之一，但救济不是监督本身”[8]。由此可见，制度的功能定位并未转变，维护法制统一的功能价值不能也不应受到减损。

三是客观公正立场对制度功能有明确性的要求。2019年10月1日，《中华人民共和国人民检察官法》正式施行，首次明确检察官应当秉持客观公正立场。客观公正立场对检察机关提出了明确要求，检察机关应当维护公平正义，在发现民事案件存在错误时，除了积极向法院提出抗诉或发出再审检察建议外，还应追求监督实效，在特定情况下，民事生效裁判监督应当摆脱私益的依附性。

四、强化民事生效裁判监督成效的构想

（一）在检察机关外部设计以“申请监督理由是否成立”为核心的审查模式

虽然本质上民事生效裁判监督并不会与法院的审判权形成裁断争锋，但检察机关对“事实认定、法律适用正确与否”的判断和坚持，是发挥法律监督职能的具体表现。因此有必要建立以申请监督理由为核心的再审审查模式。具体包括：一是加强顶层设计，推动关于民事生效裁判监督的联合司法解释或联合工作规则出台。民事诉讼法赋予检察机关监督民事诉讼活动的权力，故对检察机关参与的再审程序部分，检察机关应当具有话语权;二是针对《民诉法解释》第406条的规定，检察机关有必要加强理论调查研究，通过人大提案、立法解释建议等方式向有权部门建议对条文修改，去除申请人撤回再审请求时一概作终结审查的绝对化表述，加入法院对“申请监督理由是否成立”的审查环节;三是加强横向沟通。建议以省级院为第一层级，逐步深入开展民事生效裁判监督审查的横向、纵向试点工作。确定以“申请监督理由是否成立”为核心的审查模式

（二）在检察机关内部建立以“撤回再审请求二元处理”为基础的报告制度

在检察机关内部层面，出于维护法律监督权威、维护法制统一的需求，有必要建立以“撤回再审请求二元处理”为基础的报告制度，即对撤回再审请求的情形作二元化处理。

从程序方面来看，设计申请监督、撤回再審请求时的书面报告制度，加强信用惩戒。在申请人申请监督时，除监督理由之外，还要求当事人出具以“检察监督达到何种效果可以接受”或“不撤回再审请求承诺”为内容的书面报告，加强申请人关于检察监督威严的心理建设。在撤回再审请求时，要求当事人向检察机关出具撤回再审请求理由书面报告，且检察机关应当面告知当事人撤回再审请求的程序效应和实体后果。撤回再审请求的，检察机关可以对申请人建立信用档案，对于启动抗诉程序后多次撤回再审请求的申请人，检察机关可视情况向申请人所在单位或组织发出诚信情况说明。

从实体方面来看，根据案件进行不同处理。首先，在涉及国家利益、社会公共利益的案件中，检察机关应出具不同意撤回再审请求决定书，向当事人阐明理由，并同时向法院制发继续按照再审程序审查的检察建议书。其次，在涉及程序性违法的案件中，检察机关应分情况处理。对于程序违法不影响案件实体结果的，可同意申请人撤回再审请求，但应就审判人员的违法行为制发检察建议。对于程序违法且影响案件实体结果的，应出具不同意撤回再审请求决定书，向当事人阐明理由，并同时向法院制发继续按照再审程序审查的检察建议书，与此同时对违法行为提出监督意见。对于涉嫌犯罪的，还应将线索移送监察委员会。最后，对于刑民交叉案件，原则上不予同意撤回再审请求，尤其是在虚假诉讼案件中，如犯罪嫌疑人（被告人）利诱申请人撤回再审请求，而撤回的行为可能影响犯罪认定的，应不予准许。但如果案件并不影响刑事犯罪认定的，可以视情况同意。

（三）形成多层次监督能力

在民事生效裁判监督中，要树立检察权威，着力点应在提升监督能力的层次性上。

一是以提升专业能力的层次性为基础。专业能力的构成要素较为复杂，从诉讼过程看，专业能力除证据认证和组合能力之外，还有逻辑判断和法律适用能力。从法律规范内容看，专业能力包含实体法和程序法知识的熟知和专业程度。从部门法看，专业能力还囊括民事法、行政法和刑事法领域的掌握能力。在民事检察业务中，首要应提升检察人员关于民事法律的专业能力，同时加强培养检察人员的逻辑思维、证据分析、法理运用等能力，还要提升程序瑕疵、违法的迅速鉴别能力，丰富检察人员的专业知识层次。

二是以提升问题意识的层次性为关键。在司法过程中，问题意识占据重要地位。问题意识有三个层次的内容：微观方面，针对个案存在的具体实务问题，通过专业能力的建设和提升，解决个案争议;中观层面，对个案存在的问题进行分析提炼，进一步探索发现类案中是否存在问题，从而实现类案的监督和问题整治;宏观层面，以问题为导向，加强理论调查研究，通过检察建议等方式指导实践。

三是以提升沟通能力的层次性为导向。如果说制度是加强民事生效裁判监督刚性的后盾力量，沟通能力的提升是实现制度目的、达成社会效果的驱动力量，应当在制度框架内，提升沟通能力，在维护法制统一和权利救济之间达成平衡。第一，要实现智囊主体的层次化。对于民事生效裁判监督业务来说，由于民事法律需要调整复杂的权利义务关系，涉及到社会生活的不同方面，意见主体的多元化显得尤为重要。第二，实现沟通主体的层次化。检察机关与法院形成“线性关系”，但检察机关与双方当事人之间均是等腰结构，因此检察机关不仅可与申请人进行沟通，还可以与对方当事人加强沟通，发挥检察监督作用。第三，与原审生效裁判案件的审判人员加强沟通，避免在审查过程中出现事实遗漏和法律理解偏差。最后，在法院再审过程中，与再审法官加强庭前沟通，借助庭前交流促成意见交换、统一。

注释：

[1]许尚豪、康健：《分理、分离、独立——民事抗诉特别程序的立场及路径》，《法律科学》2017年第2期。

[2]林劲松：《民事抗诉制度的基础性缺陷》，《河北法学》2005年第1期。

[3]蔡彦敏：《从规范到运作——论民事诉讼中的检察监督》，《法学评论》2000年第3期。

[4]吴英姿、马亚莉、张雪静、陈飞燕：《民事抗诉实证研究》，《国家检察官学院学报》2015年第4期。

[5]杨立新：《民事行政诉讼检察监督与司法公正》，《法学研究》2000年第4期。

[6]史溢帆：《从法制统一到权利救济：当代中国民生检察监督制度的功能变迁》，《兰州大学学报》2016年第3期。

[7]同前注[6]。

[8]傅郁林：《民事执行权制约体系中的检察权》，《国家检察官学院学报》2012年第3期。

浙江省杭州市上城区人民检察院第五检察部副主任[310002]