资源枯竭型城市转型路在何方

◎（国务院发展研究中心社会发展研究部研究员）

资源型城市作为我国的重要能源资源战略保障基地，是国民经济持续健康发展的重要支撑。我国资源型城市数量多、分布广，历史贡献巨大、现实地位特殊。自上世纪90年代以来，由于缺乏统筹规划、中长期发展战略和资源衰减等诸多原因，我国部分资源型城市的主打资源逐渐枯竭，面临摆脱经济困境的严峻挑战，加快转变经济发展方式的任务十分艰巨。

资源枯竭型城市的成因和特征

资源枯竭型城市从字面理解，有三个关键词：资源、枯竭型、城市。

简单说，是随着资源开发而带动城市的建设和兴起，属于资源型城市。从城市起源的角度考察，我国的资源型城市类型众多，主要包括以下几种类型。

石油城市，如大庆、克拉玛依、东营等。

煤炭城市，这一类城市特别多，有煤的地方就有煤炭城市。我国东北、西北的煤炭资源丰富，煤城很多，如黑龙江、辽宁、内蒙古等均有。中部相对少些，安徽省的煤城要多些，如安徽的淮南、淮北。山东的煤城不少，我1979年到枣庄煤矿实习，那里就是资源型城市。

伴随铁矿等矿产资源开采形成的城市也不少，如大冶、黄石等。

以上城市，有专家称之为矿业城市。

森林资源开发也能带来城市的兴起，例如东北林区的伊春。

资源枯竭型城市是指矿产资源开发进入后期、晚期或末期阶段，其累计采出储量已达到可采储量的70%以上的城市。这样的界定，事实上也还有问题；因为随着技术进步，一些地方还能找到矿或者扩大矿产资源的可采储量。例如，地矿部前部长、第八届全国政协秘书长朱训曾写文章论证“就矿找矿”，也就是说，顺着现有的矿床分布特征可能会找到更大的矿产储量。因此，用70%的数据来界定资源枯竭型，看起来是定量了，但实施起来就有些勉为其难，主要是因为这项储量数据谁能拍胸口保证它不会变？

因此，资源枯竭型城市，可以从以下三方面理解。

第一，这是发展阶段的产物。一般而言，矿业在一个国家或地区的发展初期，对国民收入或个人财富增加占有重要的位置；随着城市的发展，矿业所占的比重就开始下降了。

第二，随着矿产资源的开采，出现矿产品所产生的收入下降，甚至出现“得不偿失”、矿区或城市“入不敷出”的情形。

第三，随着矿业收入总量的下降，不能支撑城市的日常运转，出现了“矿竭城衰”的情况。

此外，有专家将上述特征概括为四大共性特征：一是随着资源枯竭，产业效益下降；二是产业结构单一，资源产业萎缩，替代产业尚未形成；三是经济总量不足，地方财力薄弱；四是大量职工收入低于全国城市居民人均水平。

从这一角度出发，有人总结出资源产业与资源型城市发展的规律，一般要经历建设-繁荣-衰退-转型-振兴（或消亡）的过程。

国外资源型城市转型有成功案例

资源型城市转型，有着多层含义，包含产业转型、经济转型、社会转型、城市转型等内涵，乃至理念、精神等方面的转型。这些转型可以概括为，产业转型和经济转型是基础和核心，社会转型是表现和绩效，城市转型是系统和结果。

没有产业的转型，没有经济的转型，资源枯竭型城市的可持续发展就是一句空话。产业转型、经济转型必然带来结构转型、社会分工的转型、城市功能的转型，城市运行特征和发展动力的转型，城市管理的转型。产业转型带来一连串的反应，没有产业转型的成功，就没有城市的可持续发展。资源枯竭型城市转型也是一个痛苦的过程。资源枯竭型城市的转型也是个世界性难题，资源枯竭型城市都面临着如何寻找新出路的问题。

资源枯竭型城市转型有失败的教训，也有成功的经验。介绍成功的经验，国外有，国内也有。以下是一些资源枯竭型城市转型的代表性案例：

欧洲和美国的一些资源枯竭城市，如德国的鲁尔矿区和法国的洛林矿区，曾经是现代化工业的“粮仓”。随着后工业化的到来，“煤铁之乡”没落，传统工业价值转移，但一些地区却凤凰涅槃般复兴起来。

鲁尔（煤钢城）是德国克虏伯公司的发祥地，曾经是世界上最著名的重工业区，也是二战期间盟军主要的轰炸目标。从以煤炭和钢铁工业为中心的资源型生产基地，转变为以煤炭和钢铁生产为基础，以电子计算机和信息产业技术为龙头，多种行业协调发展的新型经济区。

洛林（煤钢城）是法国历史上以铁矿、煤矿资源丰富而著称的重化工基地。通过实施“工业转型”战略，洛林已发展成法国吸引外资最主要的地区。

匹兹堡（钢城）是美国的钢铁之都，钢铁大王安德鲁·卡内基的发家之地。匹兹堡通过改造传统产业，植入现代产业，产业结构逐步由重型转向轻型和服务型。

美国休斯敦（油城）曾是“世界能源之都”。它通过产业链延伸和拓展，以及建立宇航中心，完成了从单一石油资源型城市向集资本、技术、智力于一体的综合性大都市的演变。

美国洛杉矶（油城）的转型之路则是：促进下游产业发展，带动农业开发，使靠近沙漠的季节性牧场变成粮、棉、蔬菜、水果生产基地；飞机制造业、军工业迅速兴起。时至今日，洛杉矶已建成替代产业群。

日本九州（煤城）：20世纪60年代初，日本在该地区兴办一批现代化开发区，吸引大批企业迁入九州开发区，并按新产业政策兴办一批企业，使九州地区转型为日本新的重要高新技术产业区。

英国威尔士（煤城）：通过改善地方经营环境，给予优惠政策措施，加大招商引资力度。通过招引高新技术和旅游产业等投资大项目，成为高新技术和旅游产业发达的地区。

西班牙伊比里亚老矿区的情况比较特殊。该地依靠新的地质勘探技术，发现新的矿藏而再生。

我国资源枯竭型城市转型在路上

1995年，国务院发展研究中心受邀研究大庆市的城市转型问题。笔者1997年前在中国21世纪议程管理中心时，也发表过资源型城市转型的文章。上世纪90年代开始的资源型城市转型，辽宁阜新规划要发展农业，曾引起专家的议论，认为是产业的倒退……上世纪关于资源枯竭型城市的转型，最大动作是社会职能从资源局（煤炭局、钢铁、林业等）剥离。

进入21世纪，资源枯竭型城市转型文件由国务院进行发布，国家发改委、国土资源部、财政部等单位评定。2008年、2009年、2012年，分三批确定了69个资源枯竭型城市（县、区）。

2018年12月14日，国家发改委召开新闻发布会，发改委新闻发言人在会上介绍了全国资源枯竭城市转型的进展情况。

十年来，在中央和各级地方政府的共同努力下，资源型地区加快解决社会民生、生态环境等方面的历史遗留问题，加快培育接续产业、优化产业结构，转型工作取得了重要的阶段性成果。

截至2018年底，69个资源枯竭城市累计获得中央财政预算转移支付资金近1600亿元。针对独立工矿区和采煤沉陷区的发展困难，中央预算内投资支持力度逐年增大，对改善矿区生产条件和群众的基本生活条件起到了重要的推动作用。

十年来，资源枯竭城市地区的GDP年均增速由转型前远低于全国平均数，到转型后高于全国平均数1.4%，城乡居民收入增长率超过全国平均水平，历史遗留的困难群体就业问题基本解决，城乡低保实现全覆盖且保障水平不断提高，转型前因失业、贫困等问题积累的社会矛盾得到了逐步缓解。

十年来，历史遗留的矿山环境治理率平均提高了20%，威胁群众生命安全的重大地质灾害隐患得到有效控制。有关地区经济发展对资源的依赖程度不断降低，主导资源的产值占工业总产值比重由十年前下降了一半，产业结构由“一业独大”转向“多元支撑”，初步探索出各具特色的转型模式。

国务院办公厅印发《关于对2019年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报》(国办发〔2020〕9号)，对培育壮大接续替代产业、保障和改善民生、加强生态环境整治、着力解决历史遗留问题等转型成效突出的江苏省徐州市贾汪区、江西省萍乡市、山东省淄博市淄川区、河南省焦作市、四川省泸州市等5个资源枯竭城市予以督查激励。

可以说，资源枯竭型城市转型，还在路上……