水利工程预算超概算原因分析与对策研究

易 琪

(抚州市东临新区住房和城乡建设局，江西 抚州 344000)

0 引 言

概预算控制是有效监督和管理水利工程的重要方法，也是构成项目的主要内容，应贯穿于施工、设计、规划等各个阶段。根据项目建设流程，水利工程建设的阶段性工作必须与工程概预算的编制相适应。考虑到水利建设存在的周期长、规模大和单体性特征，其成本计价也存在按工程构成分部组合计价、多次性和单体性等特征，即在分别确定单项工程、单位工程造价的基础上汇总确定工程总价，若未实行分解则无法直接算出。近年来，超概算问题在水利工程建设过程中日趋突出，并逐渐成为政府投资控制和管理的难点、重点[1]。

1 水利工程预算超概算原因

1.1 部分概算子项编制条件不成熟

考虑到必须于年度汛前期发挥工程作用的工期节点刚性，在前期可研、设计及招标阶段，大多数水利工程均比较紧张，概算编制和设计单位人员未能全面充分的调研周边环境，致使部分概算子项预估严重不足、无法估计或者漏项。例如，由于当地供电局没有出具输配电方案使得供电外线接入费用无法估计；因未深入调研工程具体环境导致需要实际迁移的供排水管线、光缆、通讯等工程涉及项漏项；没有考虑有关规范准确足额的计取工程施工过程中涉及的污水管线、给排水计入费用，绿化用地占用和赔偿费用等，以上因素均可在一定程度上引起后期的预算超概算问题。

1.2 未深入理解掌握计价依据

《概(估)算编制规定》明确了水利工程独立费用包含其他税费，而其他临时工程包含于临时工程。依据编制规定许多项目概算独立费用和临时工程，仅仅编制了截流、导流、监理、设计等明列项目，极易漏列项目建议书编制费、防汛费、招标代理费等将来预估且肯定客观发生的一部分费用。

概预算编制脱节，对概算与预算定额间的关系未能准确的处理。水利概算等额为大多数水利工程概算的编制依据，在使用水利预算定额的情况下招投标部分专业工程，套用绿化、市政和建筑安全等预算定额，若未将可能运用的预算编制阶段其他专业定额考虑至概算编制阶段，项目概预算编制脱节将造成客观上的概算失控，使得概算指标大幅度偏离预算编制。

1.3 现行水利基建程序导致预算超概算

根据编制规定将设计阶段划分为可行性研究、招标、施工图和初步设计阶段，工程造价现行管理办法规定招投标设计图或者施工图也可进行预算编制。工程实践中，以招标设计图编制的工程预算将成为后期施工图预算超概算的主要原因。由于“设计版本”的不同，将形成施工图预算和招标设计图预算“两版预算”，若招标设计图较之施工图的设计量出现变更或者较大增加，势必会产生严重的施工图预算超概算。

1.4 跨专业工程设计及概算编制深度不足

大中型水利项目属于一项集输配电、路桥、建筑装饰等多专业的复合工程，实际工程中以水利工程为主。针对水利概算编制以及本专业工程的设计，在初步设计阶段相对较为简单，而涉及的其他跨专业项目通常以预留项目的形式拟到施工阶段明确，或者停留在方案设计阶段，加之大多数编制人员对其他专业力不从心以及不合理的编制组人员结构，因此通常以一项总金额编制大部分跨专业工程概算，这也是进一步细化专业图纸预算超概算的关键因素。

2 水利工程预算超概算控制对策

在初步归纳有关文献资料的基础上，深入剖析和探讨了工程超概算的控制方法，而对于项目超概算的控制对策大多数研究侧重于项目实施全过程的视角。例如，王建叶[2]等为实现项目超概算的控制目标，提出加强监督管理、健全激励约束价值、注重造价管理等措施；吴湘利等[3]提出的项目超概算控制措施包括加强原材料控制、加大造价审核力度和构建完善的管理制度；袁艳霞等[4]认为专项指标变化、工期延长、融资方案调整、价格波动、施工期设计变更等为引起水利工程建设项目超概算的主要原因。文章在深入分析前期概预算环节的基础上，系统阐述项目预算超概算控制的有效对策，为实现概算控预算目标奠定坚实基础。

2.1 加强各单位协作，做好项目概算工作

完成初步设计概算初稿后要充分利用好各方审查力量，建设单位主动委托造价咨询机构或政府评审单位审查，积极组织专家审查会并充分重视项目初步设计各类审查意见，督促概算编制单位修正完善经设计确认后的概算，全面吸纳整理各类专家评审意见。

针对专项部分费及规费等应纳入概算的费用，在项目前期应加强与建设、绿化、国土等部门的协调沟通，明确各类规费的大致估算额和取费标准。对于燃气、电信等管线迁移费用以及输变电外线费用，这种概算编制单位无法编制确定而又纳入总概算专项部分的费用，建设单位应预先联系燃气、电信、共点等部分，在现场实际踏勘和充分了解客观需求的情况下，让其及时给出费用预算书并提交给概算编制单位，项目概算编制时纳入此类费用。

2.2 加强各单位管理，提升文件编制质量

大中型水利工程涉及的路桥、通讯、永久性输变电等跨水利专业的项目较多，均应按相应行业的定额、取费标准及《概(估)算编制规定》编制各项概算，并将各项目概算纳入总概算。针对设计单位设计能力、资质等级的审核应引起建设单位的注意，在初步设计阶段保证出具符合深度的水利主体工程和其他专业工程的初设图纸，设计单位应具有相应资质以保证专项工程设计质量。此外，神格编制单位应成立以其他专业人员为辅、以水工人员为主的概算编制小组，审核水利专业及其他专业概算文件的编制深度，加强概算编制质量管理保证各专业初步设计达到预期要求。

一般地，小型水利工程概算的整个编制工作均由水利设计院牵头完成，在不断提升水利专业技能的情况下，设计院应要求专业人员加强对路桥、市政、建筑装饰等专业造价知识的运用学习，对存在的专业缺陷充分弥补，从而达到概预算越来越高的管理要求。

2.3 合理规划前期工作，避免预算超概算

偏差较大的“两版预算”也是引起水利工程预算超概算的重要原因，为防止施工图和招标设计图出现明显的偏差，应结合项目总体进度安排合理规划设计阶段工作，在划分时间段时适当增加初步设计及项目勘察的时间，督促设计院掌握周边环境、仔细踏勘现场并编制可行完善的施工组织设计，通过增加招标设计图的设计时间为直接出具施工设计图创造必要条件，最大程度的实现“两版预算”的统一；此外，加强审核勘探设计工作质量尽可能降低“两版预算”的偏差度，建设单位对施工图与招标设计图可能出现重大变更的处罚措施于勘探设计合同中给予约定，最大限度的减少预算超概算的发生。

2.4 学习概算编制规定，掌握预算编制法

概算编制人员要深刻理解各类费用的含义，全面掌握配套定额以及概算编制办法，认真研读掌握概算定额的附录内容及各项说明，熟悉定额系数使用办法、对应的工作内容及其适用范围，确保各类费用计取完整、规范及定额套用的准确。建设期防汛、大型机械安装拆除等临时工程项目费用应在概算编制中引起注意，未列明的独立费用中其他税费项目以及必然会发生的预估计项目，均应在概算中全年客观的计入，尽量减少漏项的出现。

通过增强全过程造价控制意识及强化概算、预算编制阶段统筹，应尽量避免脱节。例如，加强预算定额中以相应定额编制与概算鼎和中以配套设施、房屋工程等指标形式编制的统筹，加强包含要素不同预算子目综合单价与概算子目全费用综合单价的统筹，加强不同概算、预算定额水平的统筹，从而保证概算能够有效控制其预算以及概算的全面系统性。

3 结 论

针对多个单位工程概算汇总形成的水利工程总概算，应确保各单位工程预算不超过相应工程的概算范围，由此杜绝工程超概算现象以及实现最终的“概算控决算”目标。通过全面准确的分析引起预算超概算的原因，结合工程实际提出有效的控制对策，编制计费准确、价适、量足的工程概算，最大程度的杜绝少算漏算和坚决制止高估冒算，从而实现提高水利工程资金投资绩效、防止预算超概算和合理确定项目初步设计阶段造价的目标。