生产建设项目中提高水土保持工作质量途径探析

李 崇

(绥中县水利事务服务中心，辽宁 葫芦岛 125200)

0 引 言

随着人民生活水平的提高、综合国力的增强和经济社会的快速发展，加快水土流失治理及推进生态文明建设已成为一项紧迫而重大的战略任务。生产建设项目水土保持方案的编报与实施是防治土壤侵蚀、保护生态环境、加快生态文明建设以及落实水土保持法等文件的重要手段[1]。水土流失防治标准及水土保持技术规范的颁布、实施，明显提高了水土保持方案的编制水平，逐步规范编制工作，并且修订后的水土保持法对水土保持方案编制提出了更高的要求[2]。

生产建设项目基础工程施工过程中会造成地表裸露，其产生的大量土石方成为驱动土壤侵蚀的关键因素，所以全面预防水土流失、强化水土保持管理和提高各环节工作质量，为实现“全面预防”目标和做好生产建设项目的重点[3]。

1 提升“放管服”改革的认知

水土保持法明确规定了建设项目可能造成土壤侵蚀时，必须编制水土保持方案或委托一定资质的机构编制，水管部门未批准治理方案时，不得开工建设生产建设项目[4]。针对建设活动造成的土壤侵蚀生产建设单位应定期监测，并向当地水管部门及时上报监测情况，未通过验收的生产建设项目水土保持设施不得投产使用。

生产建设单位必须履行的法律义务包括土壤侵蚀监测、水土保持监理、技术文件编制及水保设施竣工验收，只有从被动变主动履行法律义务才能取得成效，保证水土保持工作不会走过程。

水管部门行使法律授予的水保方案审批权，跟踪检查水土保持实施情况以及公示、报备水保设施竣工验收情况[5]。“放管服”改革的目的并非取消行政审批，也非弱化水土保持设施竣工验收和水土保持方案审批，而是提高工作效率、简化行政审批环节和减少行政干预。有的地方在“放管服”改革如何对待的问题上，可能存在理解上的偏差，让生产建设单位自己负责应由水管部门行使的技术审查权，寄希望于通过加强监管实现对生产建设单位的约束，这明显违背“放管服”改革的初衷，应及时给予纠正。

水土保持法是第三方技术服务机构从事水土流失监理与监测、承担水土保持技术文件编制的法律依据，通过提供技术服务协助生产建设单位更好的保护生态环境，履行法律义务及建设美好家园。因此，水保方案的编报实施为加快生态文明建设、防治新增水土流失，以及落实“三同时”制度和执行水土保持法的重要手段。

2 规范水土保持事前工作

2.1 加强技术服务机构招标监管

目前，在水土保持工作开展之前生产建设单位需确定技术服务机构，工程实际中常用招投标程序来确定。理论上，招投标能够择优选择和杜绝腐败现象，而真实情况却相反[7]。招投标程序设置虚假的情况普遍存在，即生产建设单位事先确定一个中标者并由其联系数家技术服务机构参与投标，甚至存在中标者支付投标保证金、中标者编写投标书等现象；另外，还存在一种围标情况，所谓围标就是形成利益同盟的数家技术服务机构轮流坐庄，对建设项目实施围标。然而，无论属于投标方围标还是建设单位内定均可依据投标文件直观的判定。

为防止投标单位、生产建设单位可能出现违犯招投标法的行为，在对法律保持敬畏之心的情况下，建议技术服务机构管理单位或各级水行政主管部门建立技术服务机构数据库，从数据库中由生产建设单位按照招投标程序，随机抽取数家符合招标文件要求技术服务机构。

2.2 加强技术服务机构管理

技术评审专家专业培训、技术从业人员学习、技术服务星级评价等为技术服务机构管理的主要内容，其中加强技术服务机构星级评价有利于提高技术服务机构的责任心，可营造良好的优胜劣汰机制，然而应有机结合行政管理部门经济处罚实施行业考核，从而有效发挥震慑技术服务机构的作用。考核指标包括水行政主管部门打分、技术评审专家打分、公众意见、生产建设单位反馈、注册水土保持工程师职业资格证人数等，综合考虑各类因素科学评估，对于<60分评估值的机构，第一次给予1-2年警示期并予以降级，第二次则将水平评证书直接取消[8]。

通过加强技术评审专家、从业人员的学习培训，增强其对标准的执行力、研判力和责任意识。结合实际案例实行互动式讨论，技术培训不能照本宣科。其中，对技术评审专家的培训应重点提高其职业道德水平和责任意识，并实行评审专家黑名单制。

2.3 加强技术标准与指标体系修编

一般地，水土保持技术指标和标准体系要符合实用、明了和简单性要求，用于指导和规范生产建设项目工作的技术性标准不能是教科书式的指标和标准体系。技术标准要强化防治措施体系建设、水土流失勘测与调查、监测、防治评价、约束性规定、指标体系优化简化、弱化预测。相比于修编前，水土流失防治标准和水土保持技术标准加强了典型措施布局、水土流失治理规划和水土保持评价等要求，但仍有必要不断调整修编。

1)强化约束性规定就是要避开泥石流易发区、土壤侵蚀重点治理区、水土流失重点预防区、崩塌与滑坡危险区等，避免在这些地区建设主体工程，相关规定要满足易落实、符合工程实际的要求。例如，水土保持技术标准要求事先设置弃渣场拦挡措施。针对部分建设型或生产型水利项目，要求事先设置拦挡措施具有一定适用性，而针对布设于丘陵区或山区的管线、铁路、高速公路等线性建设项目，在施工期发生的隧道、高边坡等土石方开挖作业要事先设置拦挡措施，则落实难度较大，并且先拦后弃的作业方式对运输车辆进出造成不利影响[9]。

2)强化调查与勘测就是要考虑主体工程水土流失特点，确保水土保持方案编制的可操作性、针对性，最大程度的避免后续施工大规模变更和纸上谈兵。例如，某项目水土保持方案的弃土场选址显然与“选择支毛沟、凹地、荒坡”的约束性规定不符，依据弃土场技术特征参数大多数排水沟洪峰流量为50-100m3/s，水土保持方案提供的梯形排水沟断面大部分设计呈边坡比1∶1、深2m、上口宽7m。若以原状土体布设，则排水沟施工导致的水土流失、弃土和地表破坏将严重超过主体工程；若以渣土体布设，一旦基础处理不到位后期因不均匀沉降，将造成排水沟损毁甚至弃土大龄冲入下游河道。

3)强化防治措施体系建设就是加强设计和布设综合治理措施，特别注重临时道路防护、洒水降尘、临时苫盖等措施的合理设计，在方案编制工作中经常会忽视临时措施的设计。任何防治措施都应符合易施工、有针对性要求，在保证防治水土流失效果的情况下最大程度的减少工程投资。

4)强化水土保持监测是以施工期和准备期各施工环节作为生产建设项目的监测重点，结合监测资料为生产建设项目水土保持治理提供技术支持，以各项防治措施效果、植物措施成活率和工程措施完好率是否事先设计目标作为试运行期检测的重点。要简化监测手段、方法及强化重点监测对象，不能在生产建设项目水土流失监测中简单的移植流域监测手段，监测方法应符合实用性强、操作简单等要求。例如水土保持评价标准与监测方法提供的控制站法、径流小区法，对于简易布设的高边坡径流小区具有一定适用性，而按照水土保持试验规程布设和组成的径流小区，则与实际生产建设项目明显不符；根据水土保持试验规程和监测技术规程布设、选址的控制站，其实用性仍有待进一步研究。相对于流域水土保持监测生产建设项目的监测大多运行期短，若长期使用则维修与运行费用的承担问题如何解决？若纳入省级和全国水土保持监测站点管理则不能由生产建设单位承担其运行维护、建设等费用，而应由政府承担。

5)弱化水土流失预测及编制水土保持方案属于生产建设单位必须履行的法律义务，这也是法律对生产建设项目的强制规定。为水土流失监测与防治提供决策依据属于水土流失预测的主要目的，但仍需进一步商榷预测结果的准确性，如土壤流失量预测方法在水土保持技术标准中，其扰动后和原地貌确定的土壤侵蚀模数存在较大的差异性；另外，水土保持技术标准与土壤流失量测算导则提供的计算方法又存在差异，在预测土壤流失量时技术人员如何选择标准？所以，部分技术人员对不统一的技术标准也会感到困惑。修正的美国通用土壤流失量方程(USLE)为土壤流失量测算导则给出的计算方法，而USLE经验性模型需要水土保持措施、坡度和坡长等计算因子。该模型于20世纪80年代被引入至我国，结合水土保持监测刚要全国仅建立了738个监测点，其中冻融侵蚀、混合侵蚀、重力侵蚀、风蚀、水蚀监测点和观测场依次为4、5、4、31、654、40个。由于历时太短各项因子观测数据较少，对此要进一步验证土壤流失量测算因子。针对不同防治措施、不同地形条件下裸露地表的土壤流失量建议有关部门深入开展现场观测和室内模拟，最终给出生产建设项目土壤流失率参考值，为从业技术人员编制水土保持方案提供参考。

6)强化水土流失防治评价深入分析水土保持不达标的原因，全面对比方案确定的防治目标及措施体系，客观掌握水土流失防治目标达标情况和水土保持措施实施情况，提出合理的改进建议发挥生产建设项目技术文件的指导作用。

7)指标体系的优化简化，经修编的水土流失防治标准明确了林草覆盖率、植被恢复率、表土保护率、渣土防护率、土壤流失控制比和水土流失治理度6大指标。根据设计水平年一级防护标准，各指标依次为22%、95%、90%、92%、80%和93%，而理论上除林草覆盖率和土壤流失控制比外其他均应执行100%。按照土壤流失控制比在水土流失防治标准中的定义，可借鉴土壤侵蚀分类分级标准确定容许土壤流失量，而如何计算水土保持治理后单位面积上的年均土壤流失量？由于实际工作中此值无法计算，大多按照水土流失防治标准的指标值反推治理后单位面积上年均土壤流失量，由此获取的土壤流失控制比并不具备实际意义。同时，需要累积土壤生产能力受土壤侵蚀和成土速率的影响等资料确定容许土壤流失量，施工期流失强度数据的可行度和治理后平均土壤流失强度的准确性较低。

3 强化生产建设项目事中监管

3.1 加大水保方案落实力度

水土保持方案、初步设计专篇(章)和预可行性研究为生产建设项目水保方案的3个阶段，生产建设项目大多为水保方案阶段，即主体工程初步设计阶段甚至已经进入施工阶段，这就要求在实际工作中落实各项防治措施，特殊条件下还要将水土保持初步设计专篇(章)委托技术服务机构编写，符合变更条件的还要编写水保措施变更或者取土场、弃土场变更报告书，并向水管部门备案或审批。

针对生产建设项目各级水管部门要加强执法检查力度，及时责成生产建设单位整改执法检查中发现的问题，对整改不到位的要加大出发力度，对引起土壤侵蚀重大安全事故的要敢于发出停工令。

3.2 加强施工期水土流失监测

施工期为发生土壤侵蚀的集中期，所以及时发现土壤侵蚀点并做好检测，从而为生产建设项目水土流失防治提供科学依据，这也是落实环境保护责任的关键。监测重点以临时堆土场、施工道路、大型开挖区、取土场和弃土场为主；监测时段以汛期、大风季节等外应力剧变期为主，监测纪录表的填写应符合实际。施工期监测以土壤侵蚀危害、水土流失量为主，而监测工程措施实施效果、植物措施完好率和植被成活率属于试运营期或生产运营期的监测要点。

监测手段应符合实用性好、操作简单的要求，科学合理的布设监测点，对于生产建设项目的水土保持监测不能简单的应用某些流域监测手段[10]。

3.3 发挥水土保持监理的专业化属性

大中型开发建设项目必须实行水土保持监理，并且生产建设项目的水土保持投资超过3000万元时，应由具备水土保持监理资质的机构承担水土保持监理工作。其中，“三控两管一协调”就是监理工程师的职责，即控制信息管理、合同管理、工程投资、工程质量、工程进度、全面组织协调各参建方关系。通过合理协调主体监理和专业监理之间的关系，才能为生产建设提供优质的服务以及发挥专业监理的功能属性。专业监理不能避重就轻或越俎代庖，在主体工程监理管理体系内纳入专业监理并接受驻地监理的领导、管理，通过驻地监理会签或驻地监理发出相应的指令，由此方可显示其权威性[11]。

水土保持专业监理的工作重心为全面组织协调、工程质量控制，根据变更设计报告或水土保持方案报告等设计文件，专业监理工程师监理水土流失防治措施的实现效果，并对建设与施工单位间的关系发挥协调作用。巡查为监理的主要工作方式，而关键性防治措施应采取旁站监理，较由或以驻地监理为主负责全面组织协调和工程质量控制以外的工作。

4 提高生产建设项目事后监管水平

水保设施自主验收为工程建设事后监管的主要对象，依据公示和自主验收报告中发现的问题倒查各方责任，并处罚和追责过错方。对施工中造成水土流失重大安全事故、水土流失防治措施未达到目标值和生产建设单位开展虚假验收的，要求限期整改并追究法律责任，暂停审批同一法人主体的后续新建项目水土保持技术文件以及加大其他在建项目水土保持的执法频次、力度，同时实行合理的经济处罚[12]。

由于不可避免的存在技术报告质量良莠不齐、市场准入门槛低等问题，就要求水行政主管部门、水土保持技术服务结构加大处罚和管理力度，尽可能的让从业人员和技术服务机构做到尽职尽责，对法律存有敬畏之心并提高技术人员职业道德。取消或下调不负责任的技术服务机构的星级水平，水行政主管部门还应按3-5倍的技术服务合同额实行经济处罚。

5 结 语

由于对编制者自身概念的理解不到位、水土保持技术规范对概念的解释存在歧义以及相关法律法规的定义比较笼统等，在编制水土保持方案时从业人员往往存在困惑。因此，还需要不断完善水土保持技术规范和相关法律法规，进一步具体化、明确化存在争议的概念，深入理解相关概念及积极学习水土保持知识，切实提升方案编制者的专业水平。通过不断的努力，促进水土保持方案编制工作更好的发展，实现建设、监理和技术服务机构等共同推动生态文明建设。