河长制背景下丹江口水库库区管理协同策略分析

陈泽涛 许斌 付昕

摘要：丹江口水库是南水北调中线工程水源地，水库消落区是水库生态安全体系的重要组成部分，具有重要的生态屏障功能，但目前水库消落区缺乏统一管理和有效保护，对水库水质、水土保持和防洪安全等构成了潜在威胁。针对丹江口水库库区管理中存在的问题，结合河长制落实的大背景，提出了以“丹江口水库运行管理单位配合、地方政府管理”为主的丹江口水库管理协同体系，并对其可行性、协同管理体制和管理方式及存在的风险等进行了分析。研究成果对实现丹江口水库库区协同管理具有一定参考价值。

关键词：库区管理;协同管理;河长制;丹江口水库

中图法分类号：TV697

文献标志码：A

文章编号：1006-0081（2020）12-0034-05

1丹江口水库库区管理现状

1.1库区概况

丹江口水库位于汉江上游，地处鄂西北、豫西南交界处的大巴山、秦岭与江汉平原过渡地带，属北亚热带季风气候，具有四季分明、光能充足、热量丰富、降雨集中、立体气候等特点。丹江口水库库区由汉江库段和丹江库段两部分组成，汉江库段接纳汉江及其支流的上游来水，丹江库段接纳丹江及其支流老灌河的上游来水。丹江口水库大坝坝址位于汉江与其支流丹江汇合口下游800m处的湖北省丹江口市，控制流域面积9.52万km²，多年平均入库水量387.8亿m³;汉江流域面积在1000km²以上的河流有21条，100km²以上的河流约220条。汉江干流较大的支流，左岸有沮水、褒河、清水河、酉水河、子午河、月河、旬河、金钱河、丹江、老鹳河等，右岸有玉带河、漾家河、牧马河、任河、岚河、黄洋河、坝河和堵河等。丹江口水库库区地理位置如图1所示。

丹江口水库库区范围在行政区划上涉及河南省淅川县，湖北省丹江口市、武当山特区、郧阳区、郧西县、张湾区等6个县（市、区），水域面积及岸线长度如表1所列。

1.2库区管理现状

丹江口水库库区实行流域管理与区域管理相结合的管理体制。流域层面负责管理的部门主要为长江水利委员会（以下简称“长江委”），区域管理层面主要为库区所在地的各级地方政府。在具体执行层面，长江委下属的南水北调中线水源有限责任公司（以下简称“中线水源公司”）、汉江集团等是库区运行管理单位。

长江委作为水利部派出的流域机构，按照《水法》等有关法律法规和水利部授权，对丹江口水库行使水库调度、水政监察、水行政执法和水资源管理等行政管理职能。湖北省、河南省县级及以上地方人民政府（含水行政主管部门）按照规定，负责本行政区域内丹江口库区水资源管理与水质保护、库区河道管理、水土流失预防和治理、控制污染源排放等工作。

根据《南水北调工程供用水管理条例》等法律法规，丹江口水库运行管理单位的主要管理内容包括：丹江口水库的日常巡查;负责对丹江口水库消落区、岸线进行管理;负责在丹江口水库庫区管理范围边界设置围栏或警示标志;南水北调中线工程供水水费征收;按照法律规定或者授权开展丹江口水库管理和保护的其他工作等。

南水北调中线工程自2014年12月12日正式通水以来，截至2018年年底，已不间断地安全供水1481d，向北京、天津、河北和河南等4省（直辖市）累计供水超过190亿m³，惠及沿线19座大中城市的5300多万居民，充分发挥出了工程在保障水安全、修复水生态、改善水环境、优化配置水资源等方面的社会、经济、生态等综合效益。

1.3河长制背景下的水库管理新形势

河湖长制是以习近平同志为核心的党中央从人与自然和谐共生、加快推进生态文明建设的战略高度，对河湖管理作出的重大决策，是破解我国新老水问题、保障国家水安全的重大制度创新，是积极践行“节水优先、空同均衡、系统治理、两手发力”治水思路的重要行动。当前，河湖长制进入到全面推行的新阶段，即推动河长制从“有名”到“有实”转变，形成了丹江口水库管理的新形势和新抓手。

2017年1月和5月，湖北省和河南省分别印发了《<关于全面推行河湖长制的实施意见>的通知》《河南省全面推行河长制工作方案》，对两省全面推行河长的目标、职责等内容进行了规定，标志着两省全面推行河长制工作启动实施。之后，库区相关市县也分别建立了市级和县级河长制，并提出了河长制建立的主要任务和管理体系。

1.4库区管理存在的主要问题

丹江口水库库区管理取得了显著成效，但仍存在诸多问题。

（1）丹江口水库消落区是水库生态安全体系的重要组成部分，具有重要的生态屏障功能，但目前缺乏统一管理和有效保护。一方面，由于人力、财力等方面的限制，丹江口水库运行管理单位对消落区管理缺少有效控制手段;另一方面，地方政府在消落区的利用上缺乏统一规划和管理，大多是农户自发的农业种植、水产养殖等，对丹江口水库水质、水土保持和防洪安全等构成潜在威胁。

（2）丹江口水库运行管理单位通过巡查发现违法违规活动，如水库消落区存在土地开发利用、阻碍行洪的活动，未经审批的围湖造地、影响水源区水源水质的行为，在水库滩地和岸坡堆放与存贮固体废弃物等。但只能采取劝离、协商、请求上级主管部门协助、通报地方政府相关部门等方式解决，执行效率较低。

2丹江口水库库区协同管理可行性分析

针对丹江口水库管理过程中存在的运行管理单位、地方人民政府相关部门协同性较差的问题，以协调理论为基础，提出该水库库区的协同管理策略。

2.1协同理论

2.1.1协同含义

协同指系统各子系统之间相互协作，形成微观个体所不具备的系统整体性和特征，即各子系统总和的效应小于系统的整体效应，可以理解为1+1>2。协同思想源远流长，从词意分析，同步、和谐、协调、协作、合作等，均具有协同的内涵。

协同理论是系统科学的重要分支理论，其研究的是远离平衡态的开放系统在与外界进行物质或能量交换时，通过系统内部各要素或子系统的非线性作用，自发形成有序结构的过程。

2.1.2协同理论构成

协同理论由5部分组成。

（1）序参量。子系统参与协同运动的集中程度称为序参量。序参量主要通过系统内部的子系统自发产生（自下而上），或由系统的管理者有意识的选择或制定产生（自上而下），从而使系统朝着期望的方向发展。序参量的出现并急剧增大，是系统质变最显著的标识。

（2）涨落。当序参量不显著时，系统的各子系统一般处于各自的独立运动中，这些运动的宏观表现即各子系统的瞬时值偏离它的平均值的起伏，这种起伏称为涨落。得不到其他大多数子系统响应的涨落会很快衰减下去，反之会形成序参量，引导系统演化至新的有序状态（即相变）。因此，涨落是有序之源动力。

（3）自组织。若相变前后系统的外部环境并未发生质的变化，而是在一定的情境下由系统内部通过信息反馈来控制和强化形成组织有序的成果，这种情况称为自组织。自组织的形成，必须有环境提供充足的能量流和物质流，系统相变才可能发生。

（4）服从原理。系统通过自组织形成有序结构的基础，是子系统之间的服从原理，即子系统之间并非完全平等，而是由部分子系统起主导作用，它支配其他子系统的运动，决定系统的宏观行为。

（5）协同效应。协同效应是系统形成有序结构的内部驱动力，即在外界能量流和物质流的作用下，系统达到相变之前的临界值时，系统各子系统之间相互作用的状态。在相变发生时，产生协同效应，系统完成新结构的演变。系统内各子系统的协调程度称为有序度，复合系统内各系统的协调程度称为协同度。

2.2库区管理协同效应分析

将丹江口水库库区管理作为一个系统进行分析，水库各管理部门可以视为该管理系统的子系统。结合丹江口水库库区水域面积极广、岸线超长、涉及多个行政区划等特点，根据协同理论，丹江口水库库区管理的协同效应可概括为：由于外部环境（政策、法规、经费等）输入不足等原因，目前库区管理系统各子系统涨落幅度较低，难以形成系统协同的序参量;同时，由于各子系统之间权利和责任、管理和利益等冲突，缺少统筹协调机构;各子系统之间尚未形成服从状态，缺乏引导系统通过自组织完成相变形成新的稳定状态，协同效应较弱。

2.3库区协同管理可行性

（1）管理目标的高度统一。作为国家重要的战略水源地，丹江口水库运行管理单位在水库管理上的目标可以表述为保库容、保水质和护生态，实现“一库清水永续北上”。中线水源公司目前在库区管理中开展的工作均是围绕保护水生态环境、预防水污染开展的。虽然各级地方政府关于河湖长制在丹江口水库库区管理目标表述上可能存在差异，但也都是围绕着水污染防治、水生态修复、水环境治理以及相关责任在河长层面的落实上。因此，河湖长制与水库运行管理单位在丹江口水库库区的管理目标上，具有高度一致性。

（2）管理事项的相互契合。围绕着水污染防治、水生态修复和水环境治理，水库运行管理单位目前的管理事项主要包括对库区水质水生态可能产生影响的各种人类活动，包括对有毒有污染建设项目、高残留高毒农药化肥、危险化学品等有毒有害物质的装卸和储存，倾倒掩埋废弃物，围垦河道和滩地，禽畜养殖场修建，采石、挖沙、捕鱼等行为采取严格禁止的态势。各级地方政府河湖长制落实到丹江口水库库区的主要管理内容上时，其主要管理事项基本与水库运行管理单位相同。因此，河湖长制与运行管理单位在丹江口水库库区的管理事项上，相互十分契合。

（3）高效管理的迫切要求。各级地方政府河湖长制虽然已经从“有名”向“有实”转变，建立了相应的管理制度和机制，但目前还存在着编制、经费不足等严重制约河湖长制效能发挥的因素，且由于财政资金拨付不足等因素影响，库区目前仍存在很多河道管护、治理不到位的情况。法律法规仅赋予了水库运行管理单位责任和义务，然而在开展库区管理和保护的过程中，面对危害库区水生态环境的行为时，管理单位只能采用协商或者请求上级主管部门执法的方式维护库区水事秩序。因此，實现丹江口水库库区的高效管理，是河湖长制与丹江口水库运行管理单位融合的迫切需求。

3丹江口水库库区协同管理策略

3.1库区协同管理体制

针对丹江口水库管理中存在的主体不明、权限不清及能力不足等难点和痛点，为了能充分发挥管理各方的优势，提出丹江口水库库区协同管理采用“统一监督、属地管辖、分级负责”的管理体制。

（1）统一监督。根据《水法》等法律法规的规定，流域机构在库区防洪、库区消落地开发利用、库区管理范围划定等方面，与地方政府开展协同，并对地方政府进行监督。水库运行管理单位作为长江委的下属单位，需要接受长江委的监督和管理。综上，可由长江委统一履行丹江口库区管理的监督职责。

（2）属地管辖。以河湖长制为代表的地方政府部门，具有机构健全、执法手段多样等优势，有利于水库管理工作的高效开展，但也存在人员编制不足、工作经费短缺等制约其发挥管理效能的问题。因此，可将水库运行管理单位的管理职能统一到以河湖长制为代表的地方政府部门，加强丹江口水库库区管理的属地管辖权，运行管理单位可以对其提供技术、人员和资金等方面的支持。

（3）分级负责。在强调属地管辖的基础上，需要进一步明确丹江口水库库区管理责任。根据《水法》等法律法规的规定，长江委在丹江口水库库区的主要事权有取水许可全额管理、汉江和丹江水工程规划同意书审核、汉江干流汉中至丹江口段大型建设项目工程建设方案审批等，除此之外的其他事权均为地方事权，应由相关地方政府及其水行政主管部门负责管理。

3.2库区协同管理方式

根据库区协同管理体制，库区协同管理的方式可以理解为职责协同管理，共分为3个层次。

第一层次，协同管理职责并分工明确。库区运行管理单位与区县级人民政府河长办之间建立协同和依托的关系，由库区运行管理单位将库区管理职责融入到各级河湖长制之中，通过生态环境、水利、国土、农业、林业等河长办组成单位之间的密切合作，承担起库区管理的主体责任，发挥其属地管辖的优势。库区运行管理单位则发挥其库区管理信息收集上的优势，配合河长办开展库区管理工作，主要负责对库区出现问题的核实及沟通。

第二层次，地方政府河湖长办强化库区管理。以河湖长办为依托，县级人民政府依据库区管理要求，统筹协调河湖长制成员单位之间以及河湖长办与运行管理单位之间的库区管理工作，打通部门权限分割造成的封闭环境，强化不同部门之间的沟通和职能协同，针对库区管理相关事宜，包括消落地、库区水环境、采砂管理等，形成协同管理模式，并不断完善。在管理过程中，库区运行管理单位可提供技术和资金等方面的支持。

第三层次，库区管理效果反馈及反馈迭代。由长江委负责建立管理效果的监督、反馈制度，使河湖长制成员单位、库区运行管理单位在开展库区管理工作时，长江委能够通过控制断面水质监测、卫星监控、现场巡查等措施，对管理过程中具体的实施效果进行监督，总结管理过程中的不足并形成意见直接反馈给省级河湖长办，由其指导地方河长办开展工作，强调整改落实效果。长江委负责督促管理各方进一步完善各部门之间的沟通和协同效果，最终实现库区管理单位和縣级人民政府之间的管理协同。

通过协同管理，使参与丹江口水库管理的各子系统之间，最终形成以水库运行管理单位配合、地方政府管理为主的丹江口水库管理协同体系，如图2所示。

4结论

本文针对丹江口水库库区管理中存在的管理协同问题，提出了以水库运行管理单位配合、地方政府管理为主的丹江口水库管理协同体系，主要结论如下。

（1）河湖长制与水库运行管理单位在水库水域（消落区）、岸线管理和保护的管理上，具有管理目标上的高度统一、管理事项的相互契合、高效管理的迫切需求，因此，河湖长制与运行管理单位在丹江口水库库区的管理上相互融合，具有可行性。

（2）丹江口水库库区协同管理采用“统一监督、属地管辖、分级负责”的管理体制，可充分发挥管理各方的优势，并通过职责协同管理，形成以运行管理单位配合、地方政府管理为主的丹江口水库管理协同体系。

（3）水库运行管理单位在协同体系中应积极参与地方政府的库区管理活动，并努力通过层层压实河长的库区管护责任、呼吁调整现行法律法规中有关责任划分依据的相关条款等方式，减少自身承担的风险。

（编辑：李慧）