长三角一体化背景下区域合作的路径研究

费冬明

摘要：飞地经济是基于非均衡发展、区域比较优势及梯度推移理论的一种区域合作的经济发展模式，有助于飞入地和飞出地之间的优势互补、共赢发展，契合长三角一体化发展要求。海寧在地理位置、产业基础、营商环境等方面具备比较优势，并在飞地经济发展方面进行了实践和探索，取得了显著成效，但存在平台能级低、土地指标少、同质竞争强、高端人才缺等制约因素。需要发挥政府职能、创新合作机制、加强统筹协调、健全引才机制来进一步推动飞地经济发展。

关键词：区域合作  飞地经济  比较优势

随着长三角一体化发展上升为国家战略，沪苏浙皖4省市27市根据《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》围绕“区域一体化”发展这一个关键词进行了思考和谋划。飞地经济是区域合作的一种模式，有助于飞入地和飞出地之间优势互补，实现互惠共赢。近年来，长三角地区跨省、跨地间通过飞地经济进行合作的案例也越来越多，并且取得了不错的成效。海宁作为“融杭接沪”的桥头堡，在飞地经济上进行了不断的实践和探索，诸如上海漕河泾经济开发区海宁分区这样的飞地模式，有力地推动海宁“两个高水平”建设，加快了融入长三角一体发展的速度。本文以海宁飞地经济为切入点，分析海宁飞地经济发展的现状与困境，并提出长三角一体化发展下飞地经济助力区域合作的建议。

一、长三角地区发展飞地经济的理论基础

飞地经济是打破国家界限或行政区域管辖，通过跨区域合作，实现互利共赢的经济发展方式，其概念较为广泛，国内一般关注的是基于区域经济落差所形成的产业转移、资源互补、协调发展的飞地经济。非均衡发展、区域比较优势及梯度推移等理论是发展飞地经济的理论基础。长三角地区27个城市在改革开放过程中享受国家优惠政策有先后，在经济发展上有层次有梯度，但同时每个地市又有各自的特色，具备飞地经济发展的理论条件。

（一）长三角地区发展飞地经济的“非均衡发展理论”

非均衡发展是一个地区经济发展早期，区域之间因条件的不同发展的差异会不断扩大，逐渐形成不平衡成长，这是经济增长的必要条件，当经济不断发展，区域间趋于平稳，达到成熟阶段后，区域间经济差异逐渐缩小，构成新的经济增长条件，这是经济发展一般规律。国家或地区在发展决策上，对少数发展条件较好的城市或地区实行重点扶持，形成最优经济效益地区，并率先发展，形成经济不平衡，再由先发地区带动全局发展。改革开放以来，国家先后在沿海地区将上海、宁波、南通、连云港等14个城市设为沿海开放城市，这些城市在政策的推动下率先发展起来，成为了经济效益最优地区，并且与周边城市形成经济不平衡，存在区域经济落差，这是发展飞地经济的基础条件。

（二）长三角地区发展飞地经济的“区域比较优势理论”

区域比较优势是由一个地区的区位交通、资源禀赋、劳动力、资本、科学技术等方面的有利条件所构成。这些有利条件通过合理组合、培育和创新，构建成竞争优势，最终成为经济发展的优势。飞地经济的特征包括了优势互补性和合作共赢性，一般而言，飞出地在人才集聚、科技创新、金融资本等方面具有明显的优势，而飞入地则在劳动力成本、土地指标、生产配套等方面具有显著的优势，这使得两地合作成为了可能。上海市是国际金融、经济、贸易、航运和科创中心，在长三角地区是当之无愧的核心，在发挥龙头带动、跨区域协调互动中起到关键作用，长三角地区其他26个城市有各自的比较优势，如区位交通、产业基础、营商环境等，这些比较优势的存在，也为飞地经济发展提供必要条件。

（三）长三角地区发展飞地经济的“梯度推移理论”

区域经济梯度推移理论提出，高梯度地区往往集中了人才、科技、市场、信息等高端要素和优势，并适合创新时期的新产品和新兴工业部门的生存;当产品进入规模发展时期，高房租、高工资、高成本等因素制约了高梯度地区企业的发展，而中梯度地区有一定的生产技术和科技创新，并且生产资料相对近、生产成本相对低，具备承接高梯度地区产品规模生产的各种条件;当产品进入成熟时期后，通用化、标准化的生产工艺进一步降低了产品技术要求，这时候落后地区更低的房租、工资、原材料成本赢得了竞争优势，形成了承接中梯度地区企业转移的条件。从长三角27个城市经济整体发展看，2019年GDP万亿级以上的有6个城市，5000亿元至1万亿元级的有10个城市，1000亿元至5000亿元级的有9个城市，1000亿元以下的2个城市，存在明显的层次，具备梯度推移的可能，也为飞地经济发展提供了重要条件。

二、海宁发展飞地经济的实践探索

近年来，海宁在发展飞地经济方面进行了探索，尤其与上海漕河泾新兴技术开发区进行合作，创新了飞地经济发展模式，取得了不错的成效。

（一）海宁发展飞地经济的优势

海宁地处杭嘉湖平原，是嘉兴代管县市，地理位置、产业基础、营商环境等方面均比较优越，在承接中心城市产业转移上有着独特的优势。

1.区位交通突出。海宁地理位置优越，东距上海120公里，西接杭州经济技术开发区和余杭区，与杭州钱塘新区隔江相望。海宁交通便捷，沪杭高速、杭浦高速、杭州绕城高速东线、钱江通道、嘉绍高速等两横三纵穿越整个海宁，高铁、货运铁路、城际轻轨（在建中）一应俱全，基本实现了到杭州半小时、到上海1小时交通圈，在1.5小时车程之内拥有四大港口和四大机场。海宁南濒钱塘江，境内有上塘河和运河两大水系，杭平申线、京杭大运河、湖嘉申线、乍嘉苏线四大航道贯通，具有通江入海的优势。

2.产业基础扎实。皮革、经编、家纺是海宁的三大传统优势产业，其中“国家区域品牌试点”、全国首批“新型工业化产业示范基地”、全国家纺行业创新示范集群彰显了三大产业的雄厚基础。2019年，三大传统产业规上工业产值分别是78.93亿元、287.15亿元、171.91亿元，三者之和占全市规上工业产值的26.55%;新材料、电子信息与高端装备制造、泛半导体等新兴产业不断汇聚，已建成海宁高新技术产业园、上海漕河泾新兴技术开发区海宁分区、海宁泛半导体产业园、海宁智慧城等多个新兴产业或要素集聚区，2019年新兴产业中数字经济核心产业的规上企业产值381.55亿元、高端装备制造的规上企业产值401.85亿元、节能环保的规上企业产值368.29亿元，三类新兴产业占全市规上工业产值的56.84%。从综合实力和工业整体看，海宁均处于全国前列，近五年县域经济百强县排名稳定在22位左右，工业百强县排名稳步上升，其中2019年为36位。

3.营商环境优越。海宁先后出台《海宁市全面优化营商环境实施意见（试行）》《海宁市推进优化营商环境工作机制和追责办法（试行）》《关于进一步做好企业投资项目政府代办服务工作的通知》等意见、办法，塑造良好地营商环境。2019年以来，海宁取消公开出让类项目建设用地规划许可、建设工程规划许可证前置条件、非消防涉及审核类工业项目施工图审查等许可或审批事项，建立“一窗受理、一次申请、一网通办、一站服务、一日办结”常态化企业开办“点单”服务，环节减少75%，时间压缩99%;出台企业开办、纳税申报、财产登记等17个营商环境专项方案，节省企业费用或政府财政支出近1000万元;积极为企业提供代办服务，2019年镇街道企业投资项目代办率91.1%，代办满意率91.3%。自2018年设立营商环境百强县以来，海宁一直处于全国前列，其中2019年排名22位，2018年排名24位。

基于区域比较优势理论的分析，海宁交通发达、区位优势明显，同时营商环境良好，一直处于全国前列，可以说区域比较优势明显。同时，从梯度转移理论分析，海宁目前有多个产业已形成规模，产业配套齐全，属于中梯度地区，因此海宁发展飞地经济的条件非常成熟。

（二）海宁飞地经济的实例分析

2009年9月上海漕河泾新兴技术开发区在海宁成立分区，开启飞地经济发展新模式，并以“建设成为特色鲜明、优势突出的高科技产业园区”为总目标，充分发挥两地互补优势，推进平台载体建设，强化科技创新驱动，加快战略产业培育，打造成为长三角更高质量一体化发展的先行区。

1.海宁飞地经济的实践。管理模式上实行政企分开，上海漕河泾新兴技术开发区和海宁属地政府成立股份公司，通过公司化运作，其中上海总公司与海宁属地公司以55%和45%进行持股，区内设立园区服务中心、企业服务中心，引进餐饮、咖啡吧、便利超市等商务配套，以上海管理标准管理园区。开发理念上采取产城融合，用经营城市的理念开发经营开发区，打造宜居宜业“康湖芯城”;构筑“3·X”产业体系，培育新兴产业，引导提升传统产业;按照国际标准规范园区运作模式，将园区建设成为一个集研发制造、商务办公、物业服务为一体的现代化园区。建设方式上实施品牌战略，导入上海漕河泾开发区“科技绿洲”品牌，集“生产、研发、办公、展示”等功能于一體，是浙江省首个花园式产业园区;建立“漕河泾科创”孵化平台，借助上海漕河泾开发区作为首个“亚洲最佳孵化器”的丰富资源，海宁分区打通沪浙创业资源，大力推进新型双创平台建设;打造泛半导体产业园，依托上海漕河泾总部产业优势，将泛半导体产业引入海宁，在分区内建设海宁泛半导体产业园。

2. 海宁飞地经济的成效。“上海基因”实现海宁经营管理科学化，漕河泾海宁分区的成立给海宁带来了上海乃至国际上先进、规范且人性化的经营和管理理念。集聚尖端的高新技术产业，花园式办公环境等理念在海宁各镇、街道发展产业园时都得到了贯彻落实。“3·X”产业体系实现海宁产业布局明晰化，漕河泾海宁分区内泛半导体产业园发展态势良好，已通过高新技术认证的企业达55家，分区所在的经济开发区（海昌街道）已由传统产业为主转型为以时尚产业、装备制造、电子信息产业为核心的产业新格局，并辐射着整个海宁县域经济体。“漕河泾品牌”实现海宁招商工作国际化，漕河泾海宁分区所在的经济开发区（海昌街道）产业平台已集聚世界500强投资企业4家，主板上市企业3家，全球行业龙头企业5家，除招引国内欣奕华、合众思壮北斗导航芯片、哈工现代等优质企业项目外，还招引了日本铁三角、德国贝纶丝线、德国艾森曼、日本JFE等一批在国际市场上具有较强竞争力的行业龙头项目。海宁国际化的招商工作氛围已经形成，加快了海宁招商走向国际舞台的步伐，为海宁经济发展不断注入新鲜血液。

（三）海宁飞地经济发展的困境

漕河泾海宁分区这一飞地经济经过多年实践，取得了不错的发展成效，但如何进一步发展，并更好融入长三角区域一体化当中，还存在不少制约因素。

1.平台能级低，招商选资引力不足。漕河泾在上海是著名开发区品牌，但独立运营的分区公司坐落于海宁经济开发区这一省级经济技术开发区内，级别上只达到省级经济技术开发区，对外招商，尤其是开展国际化招商时，对优质企业的吸引力不足。

2.土地指标少，建设用地空间有限。在漕河泾海宁分区属地内，一方面增量用地空间有限，规划2020-2025年新增110公顷，2025-2035年新增3.2公顷，年均新增仅36公顷。另一方面，现有存量用地中政策类用地占比较大，现有存量用地259.44公顷中政策类用地占37.2%，批而未供、供而未用达到90.36公顷，用地空间有限，要素保障不足的情况下，导致区域内生产空间过多，生活空间有限。

3.同质竞争强，产业项目引进受限。一方面分区公司与其他“兄弟”分区存在直接竞争，如漕河泾开发区松江新兴产业园、南桥园区、盐城分区等，能否优先从上海获取优质的科创资源存在较大的不确定性。另一方面分区公司与上海周边县市、嘉兴各县市等地存在间接竞争，这些地方相比海宁，同样具有一定的比较优势，当上海一些优质企业和项目因发展空间受限需梯度转移时，这些地区与海宁形成一定程度竞争。

4.高端人才缺，潜在虹吸效应风险。虽然海宁区位优势显著，但当前人才“引不进，留不下”已成为海宁各个产业平台发展中普遍存在的难题，漕河泾海宁分区也不例外。此外，在接轨上海、杭州“一小时交通圈”建设下，海宁潜在的虹吸效应风险也不断增大。如何与上海、杭州竞争人才，实现人才“引得进、留得下”成为分区公司和海宁发展中亟需破解的难题。

三、长三角一体化背景下发展飞地经济的对策建议

长三角一体化背景下，在地区不平衡依然存在时，飞地经济的发展空间非常大。基于漕河泾海宁分区的实践经验和不足，就如何发展好飞地经济，笔者认为应当在提升平台能级、解决土地指标、化解同质竞争、吸引高端人才上做好文章。

（一）发挥政府职能，提升平台能级

平台能级越高，吸引资金和市场主体的能力越强，因此提升平台能级是地方政府努力的关键点。在解决漕河泾海宁分区的能级上，地方政府应当积极向上海市和浙江省委、省政府争取支持上海漕河泾开发区扩区工作，力争上海市和浙江省政府联合发文申报漕河泾海宁分区纳入上海漕河泾开发区国家级范围，在政策和待遇上与国家级开发区同等对待。积极发挥漕河泾海宁分区的先行优势，争取国家相关部委、上海市、浙江省有关政策的支持，将探索性的政策在漕河泾海宁分区内先行先试，建设成为长三角更高质量一体化发展的样板园区，为长三角乃至全国跨省际共建园区提供成功经验和示范样本。

（二）创新合作机制，解决土地指标

探索建立海宁分区外、海宁市域内飞地，以现有的漕河泾海宁分區为核心区域，同时将有条件建设长三角产业高地和科创标杆的海宁其他区域纳入合作范围，拓展合作的区域享受与核心区域同等的政策待遇，促进市域内不同平台主体科创资源要素的互联互通，如尝试在鹃湖国际科技城、海宁长安镇（高新区）实施新的共建项目等;探索与下一梯度地区的合作，借助山海协作、对口帮扶等机制，创新合作模式，以逆向飞地方式解决土地指标问题;创新土地要素供给方式，提高商业服务业用地和公共管理与公共服务设施用地比例，探索用地混合开发模式，新产业工业用地兼容一定比例的生产服务、生活服务用地，科教用地兼容研发、科技服务等，在有限的可用规划土地面积上提高土地使用实效。

（三）加强统筹协调，化解同质竞争

协同长三角区域一体化发展国家战略，长三角各地区坚持一盘棋发展理念，依据长三角一体化发展规划纲要，强化分工合作，实行错位发展，创建地区特色和品牌，减少乃至避免长三角地区的同质化恶性竞争;飞出地主体同时存在多处合作园区时，要统筹规划好飞入地产业的发展，如漕河泾开发区针对松江新兴产业园、南桥园区、盐城分区、海宁分区等飞入地，应当分产业分层次转移项目，避免重复建设与自我竞争;地方政府对辖区内各园区做好统筹协调，错位发展园区产业，引导每个产业园区形成自己的特色，统一管理招商人才队伍，从源头化解辖区内的同质化竞争。

（四）健全引才机制，吸引高端人才

探索“人才飞地”的合作模式，积极与上海、杭州等中心城市的高校、科研院所展开交流与合作，由高校、科研院所提供高端人才支撑;健全完善高层人才引进和激励机制，出台人才配套扶持政策，同时注重人才的培养，以机制激励人才，以情感感召人才，以环境凝聚人才，充分保护好高层人才的创造性和积极性，实现引进人、培育人、留住人的良好局面;根据飞地经济发展过程中产业结构调整、新兴服务业兴起和先进制造业打造的需要，引进海外高层次人才，以支撑经济创新驱动和转型发展;地方政府要围绕转型升级和战略性新兴产业发展需要，实施海外高层次人才引进“千人计划”，为飞地经济发展提供强大的人才支撑。

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作者单位：中共海宁市委党校