全面小康时代的社会救助

□ 唐 钧

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：要“统筹完善社会救助”“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。2020年即将来临，站在习近平总书记在党的十九大报告中提出的“决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利”的时间点上，再次讨论社会救助问题，有其特殊的意义。

新中国成立70年以来，尤其是改革开放以来，中国的反贫困行动取得了巨大的成就。在农村，根据《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》的规定：到2020年，要稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，亦即通常说的“两不愁，三保障”。2015年底，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出精准扶贫战略，目标是“到2020年实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫”。在城市，民政部认真贯彻党中央、国务院决策部署，依托社会救助制度体系，通过完善和落实有关政策措施，不断加强对城市困难群众的兜底保障，帮助他们解决基本生活等各类困难。

但是，在当今世界上，由于存在种种复杂的影响因素，完全彻底地解决贫困问题，依然是一个长期的任务。因此，在脱贫攻坚的工作中，实事求是地提出了一个量化指标，即将贫困率降到2%以下。当然，在贫困地区之外，农村贫困人口也会有少量的存在。在城市，根据2018年民政部门的统计数据，全国还有1036万贫困人口（包括低保户和城市特困人员），若根据2018年年末户籍人口60518万人计算，贫困率为1.71%。粗略地概算，2020年登上全面小康的新台阶之后，城乡贫困人口大约还有2%，亦即2800—3000万人。要保障这些贫困人口的基本生活，仍然需要依仗社会救助制度。

从国际经验看，为了应对因为工业革命引发的贫困问题，1601年英国的伊丽莎白济贫法开创了国家济贫的先例。自那时起，对于贫困人口提供最起码的生活保障就成为了国家事务。但是，这个价值判断也提出了两个问题：究竟谁是穷人？穷人的需要怎么界定和量化？这些问题就成为实施这项制度的先决条件。于是，与济贫相伴相随，家庭经济调查制度应运而生。这就是先通过调查研究，科学合理地确定一条贫困线；经由家庭经济调查，家庭人均收入水平达不到贫困线标准的，就可以得到国家的救助。400多年来，这种制度模式一直沿用至今。因此，在上个世纪美国社会保障署编撰的名为《全球社会保障》的出版物中，干脆将社会救助定义为“须经家庭经济调查的社会保障制度”。

上个世纪50—60年代，在福利国家思潮的影响下，社会救助制度一度被忽视。因为“福利国家”的第一个特点就是被认为“再也没有穷人了”，那么特别针对穷人所建立的社会救助制度当然也就不重要了。但是，到了80年代，发达国家纷纷批判“福利国家”，开始社会福利制度的改革，加上资本国际化，社会经济发展迈入后工业、后现代，一系列深刻的社会变迁，发达国家的贫困率再次伴随着失业率不断地上升。在这种态势下，社会救助又成为解决贫困问题的重要手段。

但是，这个时期的贫困问题，又与工业化初期有所不同。在当初建立国家扶贫制度时，穷人主要是无劳动能力的人。尤其到了“福利国家”的鼎盛时期，就业率非常高，几乎人人都有工作、有工资。只有无劳动能力的人不能工作，自然也就无经济收入。但到了80年代以后，发达国家失业率大大上升，穷人的致贫原因也有了变化，除了没有劳动能力的人，还有没有工作机会的人和虽然有工作但仍然不能摆脱贫困的人。逐渐地，居然到了后两者远多于前者的地步。

中国的社会救助制度建立于上个世纪末期，是在原先的社会救济制度基础上改革而来。20世纪90年代，是中国社会从传统社会走向现代社会，从计划经济走向市场经济的“大转型”时期。由于原先“体制内”的国营、集体企业适应不了市场经济的发展，陷入了长期不景气乃至频频倒闭，于是造成了汹涌而来的下岗失业浪潮。针对当时社会的紧迫需要，社会救助制度从城市低保做起，1999年制度框架建成，2003年资金完全到位，从而大大缓和了因下岗失业引发的社会不稳定。接下来，到2007年，农村低保制度建成，对解决当时的“三农问题”产生了有利的影响。再到2014年，《社会救助暂行办法》颁布施行，至此，社会救助走上了法治的道路。总而言之，改革开放以来，社会救助制度对促进社会公平和社会稳定起到了积极的作用。

2020年，中国的社会经济发展将登上一个新台阶。参照前面所说的国际经验和国内实践，全面小康的实现，将会以“两不愁，三保障”的承诺解决绝对贫困问题。在新的台阶上，我们将面临的是相对贫困，亦即将要面对相对低收入的人群提供更多的民生保障。

《决定》中第一次提出了“相对贫困”的概念。绝对贫困和相对贫困其实有两种理解：一种理解是将“绝对贫困”理解为一个绝对数，譬如用“菜篮子法”或用“恩格尔系数法”计算的贫困线；而将“相对贫困”理解为一个相对数，如欧盟的贫困线，是以家庭人均收入相对社会中位收入的50—60%来计算。国内也有学者想学欧盟定义贫困线的方式，但这样操作起来应该比较困难。更值得关注的是，贫困线的增长速度会非常快。还有一种理解如吉登斯所说，“绝对贫困指的是缺乏保持健康和有效的身体活动所需要的基本资源。相对贫困指的是评价一些群体的生活条件与大多数人享有的生活条件之间的差距。”汤森则从“相对剥夺”的角度提出了一个更有实践意义的“相对贫困”概念：“社会上一般认为或风俗习慣认为应该享有的食物、基本设施、服务与活动的缺乏与不足。人们常常因社会剥夺而不能享有作为一个社会成员应该享有的生活条件。假如他们缺乏或不能享有这些生活条件，甚至因此而丧失成为社会一员的身份，他们就是贫因的。”

实际上，根据以上理论，在当今世界，社会救助制度大致形成了三种模式：第一种是以绝对的贫困标准为衡量尺度来解决绝对贫困问题，第二种是以相对地满足需求为衡量尺度来解决相对贫困问题，第三则是以上两种方式相结合并相辅相成的模式。

展望未来，中国的社会救助制度可能会由现在的模式一逐渐过渡到模式三。一方面，城乡低保制度依然存在，其对象是前面所说的2%，亦即2800—3000万的城乡贫困人口。另一方面，社会救助制度将不再仅仅局限于这2%的贫困人群，而是从现在的“低保边缘人群”逐渐开放，直到将所有有需要的人群都包容进来。这就意味着，在不久的将来，任何个人或家庭，不问其收入多少，只要因某种不可抗拒的原因跌入贫困陷阱，政府和社会就会伸出救助之手，用转移支付或社会服务的手段，使之脱离贫困的险境。同时，社会救助的前置手段—家庭经济调查可能也要随之改变，从收入调查转变成需求调查，这将对民政工作部门提出更高的要求。因此，社会救助工作应该由专业的社会工作者来承担。展望世界，这是社会救助制度发展的必然规律。