疫情防控背景下领导者法治思维的构建

黄 宇

（中共遵义市委党校政法教研部，贵州遵义 563003）

2020 年1 月，新型冠状病毒肺炎在我国发生。截至3 月2 日24 时，累计报告确诊病例80 151 例，累计死亡病例2 943例。新冠肺炎的发生给我国社会和经济发展带来巨大损失，给人民群众带来极大的伤害。疫情发生后，无数医务工作者冲到了医疗前线，还有无数职工、干部、党员和志愿者站到了防疫一线。各地政府根据《中华人民共和国传染病防治法》和《中华人民共和国突发事件应对法》的规定组织各种力量采取了各种措施以切断传染病的传播途径。这些措施收到了非常好的效果，让疫情在极短时间内得到了有效控制。但是，在防疫过程中也发生了一些不合理的、违法的甚至犯罪的行为和事件，产生了一些消极的后果。痛定思痛，我们有必要对相关问题作出深刻思考，以避免类似状况的再次发生。笔者认为，新冠肺炎防控过程中出现的很多问题再次向人们表明法治思维的重要性，尤其是领导者是否具有法治思维对国家社会经济的发展具有重要意义。

一、新冠肺炎防控过程中的不当执法问题

新冠肺炎肆虐期间，一些疫情防控人员的不当执法行为引发人们的思考。其中，最典型的是一些行政执法行为没有遵循基本的合法及比例原则。例如有的执法人员破门入屋对在家打麻将的一家三口进行殴打；为了制止人们聚集，对麻将馆的麻将机进行肆意破坏；对在空旷无人小区跑步没戴口罩的教师强制隔离14 天，还对其进行单位处分；征用高校学生寝室作为方舱医院但对学生的物品粗暴打包乱扔乱放；地方政府以“紧急征用”名义随意拦截他地物资；对药店进价6角、售卖1元的口罩销售行为罚款4 万；租客被禁止返回租房，返回者被要求缴纳高达50 万元的保证金；以“防疫期不能遛狗”为由打死业主的宠物狗；对没戴口罩出门或者打麻将的人拳脚相加甚至采取戴上手铐抓进警车、游街、捆绑、逼人下跪等手段；完全封堵道路或粗暴阻止复工；某些居委会、公安机关或者医院工作人员对确诊病患或者疑似病患的姓名、住址、单位、电话、车牌号码、身份证号码或者行程轨迹等隐私随意公布等等，各种状况不一而足。

疫情总会被战胜，但是这些行为对现有社会秩序和法治规则的破坏其实比疫情更严重。我们还要注意另外一种现象，即很多社会公众对这些行为的违法性并不了解，例如“紧急征用口罩”事件发生后，网络上一些人甚至认为地方官员的行为可以理解，因为“他们关心当地老百姓的需要”，还有人认为“对一些特殊背景下发生的行为要给予宽容”。笔者对这些错误认知的存在深表遗憾。所幸，党中央对当前一些问题非常关注。2020 年2 月5 日，中共中央召开全面依法治国委员会第三次会议，习近平同志强调:“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”2 月25 日，中共中央政法委和最高人民法院、最高人民检察院等共同出台《关于政法机关依法保障疫情防控期间复工复产的意见》的通知，明确疫情期间要慎重使用逮捕和查封、扣押、冻结等强制性措施，要求各地准确把握法律政策界限，营造良好的司法环境。这些都显示出党和国家对坚持依法治国基本战略绝不改变的重要决心。

抗疫过程中的违法处置及非理性行为可能导致的不良后果不可小觑，它与党和国家倡导了若干年并已经取得良好社会效果的法治追求是背道而驰的。我国行政法一直都在强调比例原则，即行政机关或者执法人员在行政执法过程中要采取对当事人权益损害最小的方式，不能为了达到目的，不惜一切代价，冲击法治底线，严重侵害群众的合法权益。这次在抗疫过程中一些违法执法现象不断出现的主要原因就是部分执法人员不懂法、不思考疫情应对的正确方式、不懂得尊重他人的人格权等。有些粗暴的执法行为甚至已经涉嫌触犯刑法，例如前文所提及的行为已经有触犯侮辱罪、故意伤害罪、非法拘禁罪、非法侵入他人住宅罪、故意毁坏财物罪等罪名的可能。当然，也有一些执法方式值得肯定，例如有执法者针对聚集打麻将者拿走桌上的“五筒”，告知等疫情结束后再归还，这就是相对理性、恰当甚至幽默的处理方式。

从20 世纪80 年代以来，我国法治的要求一直在强调要尊重和保护公民的人格权、财产权，法治原则也日益成为公民心中颠扑不破的真理。因此，即使是在全民抗疫这样的特殊时期，一切行为的底线，仍然必须是法治，任何执法都必须要坚持党中央提出的科学防疫以及依法防疫的基本要求。执法者不可以忽视自己的违法行为给他人以及社会带来的严重后果。例如，当公民的诸多私人信息被大量公布，尽管在短期内可以让一些执法行为被高效执行，但是其后面潜藏的危害却可能因此累积下来。一方面病患有可能被“污名化”，极其容易被定义为“不好的人”“瘟神”甚至“毒王”。在这种背景下，病患和其家属可能随时遭到公众的谩骂、侮辱或其他攻击，当事人会遭遇大量压力，这不仅对治病本身有妨碍，严重的甚至可能会让病患产生轻生等恶劣后果。同时，这种没有边界的信息暴露还可能产生其他间接后果，即有些潜在病患会产生恐惧心或者耻辱感，从而尽可能地隐藏自己生病的情况或者逃避就医、检查，这在无形中会更进一步加剧传染病的传播和不可控性。现实中有公众及媒体对一些病患在有感染可能或已发病状况下仍然“自欺欺人式地隐瞒，导致害人害己”的心理表示不理解，其实原因很简单，正如人民网的分析：“有的是自负任性、无知无畏，有的是害怕被标签化、污名化，有的甚至是心理阴暗、报复社会。”①人民网网评：复工复产，切莫带病上岗。这也是我们强调一定要依法战役、科学战役的重要原因之一。

二、党的十八大以来党和国家关于法治思维的重要论述

2012 年胡锦涛同志在党的十八大报告中提出：“要深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，增强全社会学法尊法守法用法意识。提高领导者运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”这是“法治思维”概念首次在党的文件中被并列提出。2014 年，中共十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。《决定》要求党员干部要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。2017 年底，党的十九大报告进一步提出全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。“坚持全面依法治国”被明确为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。2018 年3月，十三届全国人大一次会议对1982 宪法进行了第五次修正，体现了党和国家事业发展的新成就、新经验、新要求，对党和国家兴旺发达、长治久安具有重要意义。2019 年10 月，中共十九届四中全会指出，要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，加快形成完善的党内法规体系，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，推进法治中国建设。

我们从这些文件中可以观察到，党中央越来越强调把法治建设成效作为衡量领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，把法治思维和依法办事能力作为干部选拔使用“指挥棒”的重要内容。这种变化充分表明我们党全面推进依法治国真正进入实质性阶段。人们越来越认识到，在全面推进依法治国的进程中，各层领导者是重要的组织者、推动者和实践者。他们是否具有法治思维能力，在工作中是否真正运用法治方式，是党和国家能否全面推进依法治国这一基本方略的关键所在。

在实际工作中，让领导者养成法治思维且基于法治方式来处理国家治理现代化过程中的重大问题，并非一蹴而就的事情。其原因主要有：一是一些领导者习惯只从简单层面上看待法治，认为只要处理事情有点法律依据、“按照程序走”就不会出问题。他们做不到在不同法律之间寻找其背后的价值发展脉络，也不愿意去认真思考法律规范及原则背后的价值指向，依法办事在现实中逐渐演变成各种“选择性适用法律”的行为，法治价值最终被搁置，当事人权益和社会公共利益都可能蒙受巨大损害。二是许多领导习惯于“政策优于法律”的工作思路，在法律依据不足或者法律与政策之间界限不清情形下，首先选择“政策至上”，不能坚守法治原则，不能正确理解法治规范的核心要义。在面对一些有可能会影响到社会公共利益的重大问题时，仍然习惯于将执行政策作为唯一导向。三是一些领导者只满足于执行上级机关的指示和要求，满足于工作“求稳”，习惯于人情往来和利益交换，不懂或者不愿坚持法治原则，对社会实践已经向领导者提出来的各种急迫要求无法应对，最终导致严重后果。

三、中国特色社会主义法治道路的必要性和必然性

法治的进步不是一朝一夕的事情，我们有必要对祖国的法治发展道路进行简单回溯，探究中国特色社会主义法治道路的必要性和必然性。

1949 年2 月，中共中央发布《关于废除国民党六法全书与确定解放区司法原则的指示》，宣布国民党政府所制定的一切法律和法规无效。20 世纪50 年代以后我国立法深受苏联影响，又经历了“文化大革命”，这些原因导致新中国法制受到了严重影响。1978年12月中共十一届三中全会之后中国才真正开始了法治进程，立法、依法行政、司法领域的改革以及党内法规的建设等工作渐次展开。

与过去相比，今天的中国在经济社会发展上发生的巨大变化，在国际社会引起了强烈反响。国家的强大离不开法治的推动，法治的变革成为改革开放以来中国社会与经济蓬勃发展的重要促进力量。我们可以从以下几个重要历史时间点观察到这些变化所具有的重大意义：其一，1978年12月召开的中共十一届三中全会，重新确立了党的马克思主义的思想路线和政治路线，同时还提出要健全社会主义民主和加强社会主义法制的任务。1979 年邓小平同志指出：“民主和法制，这两个方面都应该加强，过去我们都不足。要加强民主就要加强法制。没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的。……民主要坚持下去，法制要坚持下去。这好像两只手，任何一只手削弱都不行。”［1］其二，1997 年党的十五大提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”“是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障”。其三，1999 年“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。其四，2004 年依法治国的要求有了更多彰显：人权概念写入宪法，《行政许可法》实施以防止权力滥用，国务院《全面推进依法行政实施纲要》宣告10 年建设法治政府。其五，2007 年党的十七大报告正式宣布中国特色社会主义法律体系基本形成。其六，2012 年党的十八大将依法治国上升至国家治理体系与治理能力现代化的制度保障之一。其七，2014 年10月党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《决定》的实施表明全面推进依法治国的基本要求将要涵盖我国社会生活的各个方面。

前述发展和变化清晰地显示出，随着我国改革的不断深化以及社会主义民主法治的日益发展，党和国家对法律体系的认识也在不断提高。从最初的“有中国特色的独立的法律体系”［2］到现在“中国特色社会主义法律体系”的形成，是一个渐进过程，是我国经济社会发展的内在逻辑，是我们党对执政规律科学认识与总结的结果。但我国法治的现实发展与全面推进依法治国的客观要求相比，还存在不少差距。尤其是依法行政方面还需要去大力解决很多问题：行政决策程序和机制不够完善；执法不公、行政不作为现象时有发生；一些违法行政行为得不到有效纠正；依法行政的能力和水平还有待提高。尤其在一些特殊事件发生时，能否正确理解“合法行政”“合理行政”等概念显得尤为重要。人们开始认知到，违法执法行为看上去确实“高效”，却在无形中日益侵蚀个人的合法权利，种种违法乱象正在形成一种新危险，即社会的共识被撕裂、法治的信仰被破坏。①王新亚《终结违法乱象、树立法律权威，不能再等了！》，参见http://news.sina.com.cn/c/2020-02-18/doc-iimxyqvz3913909.shtml。人类社会发展的事实早就证明，“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”，依法治理才是最可靠、最稳定的治理。领导者自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定等能力对我国取得更进一步发展具有极其重大的意义。

四、领导者构建法治思维的几点建议

领导者要构建法治思维，应以法治观念为基础，在法治精神、法治原则指引下，创制良法良规体系，并运用法律规范、原则等对有关事项和问题进行综合分析、判断、推理并最终形成有效的理性认知。法治思维的基本内容基本上可以涵盖以下方面：规则思维，正义思维，平等思维，契约思维，权义思维，权责思维，程序思维，底线思维。对这些内容的理解并不难，难的是如何在实际工作中运用这些思维正确指导行为。领导者要始终注意，在市场经济条件下，人们的思想观念多元多样多变，各种利益分歧、矛盾冲突相互交织，只有坚持法治原则和标准才能有效整合各种张力、化解各种冲突，为社会和谐稳定奠定根基。另外，新时代的科技和经济发展日新月异，交通运输工具和通讯联络手段高度发达，法治取代人治日益成为政治系统运行的基本方式，人们的思想观念也在充分更新，领导者必须要十分清楚现代社会的这些特点和基本走向，才能在各种复杂形势及事件面前更好地把握自己决策思维与行为的正确性。

（一）法治思维的构建要求领导者必须坚持依宪治国

要从根本上消除全面推进依法治国进程中的各种法治障碍，领导者必须要认真领会法律文本背后的法治原则。这些原则有很多体现在作为根本法的宪法文本中，但由于实际工作中宪法实施的力度不够，导致了一些人遇到问题只会简单、机械或错误“寻找”法律条文，而不是从法治角度考虑问题，结果引发很多形式合法但实际效果却完全背离法治价值要求的治理乱象。

新中国成立后我国先后制定了“临时宪法”《中国人民政治协商会议共同纲领》和四部宪法，即1954 年、1975 年、1978 年和1982 年《宪法》。1975年和1978 年两个宪法的指导思想都是极“左”的，强调“坚持无产阶级专政下的继续革命，开展阶级斗争、生产斗争和科学实验三大革命运动”。1982年宪法的实施从根本上改变了这些观念，对中国的社会发展建设产生了巨大的积极影响。1982 年宪法实施到今天，又经历了1988、1994、1999、2004、2018 五个修正案。经过多次修正，我国宪法内容日益完善。

与过往相比，现行宪法最重要的改变是抛弃了“阶级斗争为纲”的指导思想，确立了以经济建设为中心的根本任务。宪法淡化了阶级意识，把诸如市场经济、法治、人权等明确写入文本，不再简单地把这些本属于人类治理社会的共同经验当作资本主义制度而加以区隔。60 年来修宪的过程，是建设国家和改革开放的成果在根本法中逐步得到确认的过程，是中国人民打破自我封闭，全面探索治理国家和社会的经验并写入宪法的过程。

作为领导者，必须十分清楚宪法的基本内容、法律地位和效力，必须要清楚一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，必须要清楚任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权，必须要清楚一切违反宪法的行为都须予以追究，依宪治国的理念必须要真正贯彻到全社会的各个层面。中国共产党最早提出依宪治国是2004 年时任中共中央总书记胡锦涛提出的“依法治国首先要依宪治国”。［3］首次把“依宪治国”的政治命题写入中共中央全会决定则是党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。这些变化表明了中国共产党对“依宪治国”理念的探索进入了一个新阶段，将直接推动中国特色社会主义法治建设的进步。［4］

在依宪治国过程中，领导者还应该充分理解法治、人权和民主三者的关系。1999 年，“依法治国”概念写入宪法，2004 年，“保障人权”要求写入宪法，“人权”首次由一个政治概念提升为法律概念。到党的十八大、十八届三中全会以及党的十九大，党和国家开始进一步强调发展人民代表大会制度、健全协商民主制度和完善基层自治制度。作为领导者，需要在实际工作中更多地认知和落实“以法治促人权、促民主”的关系，进而推动整个国家治理体系和治理方式的变革。

（二）法治思维的构建要求领导者必须坚持依法行政

由于行政行为与社会经济发展极其紧密的联系，对领导者来讲，无论是决策、执行，还是解决矛盾、推动发展、深化改革，都要不断审视行政行为的目的、权限、内容、手段、程序等是否合法。政府要大力推进权力清单制定工作，保证权力在阳光下运行，领导者尤其要真正落实邓小平同志关于“领导就是服务”的要求。①1985年5月19日，邓小平同志在中共中央、国务院召开的全国教育工作会议上的讲话中，对热衷于发指示、说空话而不为群众干实事的领导作风进行了严肃的批评，他强调指出：“什么叫领导，领导就是服务。”

在这个过程中，领导者要加强从法律优先和法律保留等原则对各种规范性文件合法性的审查。要维护法律和制度的严肃性，维护他人和组织的合法权利。任何人不能搞权大于法、以言代法或者“人情换法”。在关涉自身利益时，尤其要做到自律自省，遵章守纪，不耍官威，不打官腔，不搞特权，拒绝潜规则，拒绝暗箱操作。政府需要大力推动政务公开，自觉接受社会和公众监督，以公开透明维护法律尊严并保护自己。领导者还要大力支持深化司法体制改革，让法律真正成为维护社会公平正义的最后一道防线。领导者还必须带头学法，以实际行动引导全社会弘扬社会主义法治精神。

依法行政的目的之一是努力建设法治政府。要达成这个目标，需要在以下方面作出更多努力。1.建设透明与限权政府。依宪治国的实现，不仅靠来自民间的社会力量，更需要政府主动推动。政府不仅要努力建立多元、开放、有广泛公众参与的政治体制，同时自身的行为应逐渐受到制约。这些年相关的改革在逐渐展开，政府信息越来越多地对公众公开，行政许可日益被规范，政府职能逐渐转变。尤其是1989 年之后，行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法、行政强制法等法律渐次出台。国务院与“加快建设法治政府”相关的各种重要法规也在不断面世②相关的行政法规主要有：1999 年国务院《关于全面推进依法行政的决定》；2004 年国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》；2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》；2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》；2013年《国务院机构改革和职能转变方案》；2015年《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》；2016年国务院《关于加快推进“互联网＋政务服务”工作的指导意见》；2017年国务院《政务信息系统整合共享实施方案》；2018年国务院《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》；2018年国务院《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》；2019年国务院《关于全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度的指导意见》；2019年国务院《重大行政决策程序暂行条例》。，这些行政法规关注“主体、权限、程序、内容、依据”等重要维度，强调全面推进依法行政的重要性和紧迫性，要求各地加快行政程序建设，要求强化对行政行为的监督，提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。这些变化对我国转变政府职能，改革行政管理方式，推进法治政府的建立产生着重要影响。2.继续推行官员问责制。这一制度在2003 年SARS 危机中激活起来③2003年，卫生部部长张文康和北京市市长孟学农，因为处理“非典”危机不力而下马。，2004 年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，官员问责制全面推行，国务院要求“要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见”。该制度在2020 年新冠肺炎肆虐期间再次被有效启动，多名违法违纪官员被处理，让人们感受到了党和国家依法治理社会的决心。但是需要承认，现实中有大量官员仍旧在工作中存在严重的漠视法律规定、轻视自己职责、拥趸人情关系、一心钩织利益交换网络的各种严重违法违纪行为，追责力度不可放松。

（三）法治思维的构建还要求领导者更加重视民众对权利、平等、契约、正义、诚信等重要价值的追求

社会责任最主要的承担者是政府，政府最大的责任是依法行政。只有政府保持诚信，严格遵照市场规律和依法办事，才能使广大投资者、纳税人更加相信政府，这种“纵向信任”的保持在中国是极其重要的。在这一次抗疫过程中，一些地方官员的各种违法违纪行为让人印象深刻：湖北官员朱某某在繁忙的方舱医院护士面前大耍官威引发众怒；湖北某退休副厅级干部在被确诊情况下以医院达不到就医标准为由拒绝就医造成污染风险；大理市委书记和市长均因非法截留他地口罩事件而被免职等。从2014 年党的群众路线教育实践活动开展以来，党中央一直要求领导干部必须坚决反对形式主义、官僚主义等不良作风，但是一些官员口头上头头是道，实际工作却仍旧热衷于大耍官威。庆幸的是，党和国家对暴露出来的各种事件处理及时得当，这让人民对国家有信心，政府的公信力在这个过程中也日益得到提升。在社会的发展过程中，尤其在网络时代，只有普通人的权利越来越被尊重，公平正义等核心价值才更有机会实现和保障。领导者需要重视其间的这些重要逻辑关系。

经过所有人的努力，社会生活终将会恢复正常，但是曾经发生的许多事件和行为需要每一个人去反思。唯有反思，才可以让所有人的付出得到回报，让我们的国家和民族更有未来。