新时代城市社区治理共同体的建构逻辑与实现路径

竭红云

(河北广播电视大学 公共管理系,河北 石家庄 050071)

20世纪90年代末期,中国学者已经开始对社区治理进行探讨,并且随着相关学者的研究深入,社区自治理论开始兴起。实际上,社区自治需要具备一定的制度环境和组织基础,尤其在中国,它需要一个公民社会成长的过程,需要一个政府职能转型的过程。从社区行政化直接跳跃到社区自治的两极论,在理论上有其一定的合理性,但是在实践中,却遇到了很多问题,例如:公民社会发育不完全,社区共同体缺乏足够的资源和权威等。对于中国而言,城市社区治理共同体的建构和实现,有助于城市社区服务能力的显著提升,可切实提高城市居民的生活幸福感,其具有 “一核多元” 的社区治理特征,与传统的城市社区治理体系相比具有更大的治理工作覆盖面和更为细化的工作任务分配,可支持城市社区治理能力持续提升。

一、文献综述

(一)关于社区治理的研究

美国著名社会学家罗伯特·帕克针对社区治理问题进行了详细研究,他认为社区具有几个基本特征,分别为:第一,存在于特定的空间内,并以一定的人口为基础;第二,部分甚至完全依附在土地上;第三,内部的个人处于一种相互依赖的关系中[1]。自工业革命以来,城市的现代化建设水平显著提高,在一定程度上推动了社区建设。随着城市的发展,城市社区结构功能发生了变化,社区数量快速增加,社区发展同质化的倾向越来越明显。从中国的实际情况来看,为了适应社会转型以及经济体制改革的要求,从20世纪90年代开始,城市社区建设问题逐渐得到了学者的关注,政府部门也开始有意推动城市社区发展。在二十余年的发展中,中国社区变化巨大,表现出各种问题,如政府主导强烈、居民参与积极性低、社区资源匮乏等。针对这些问题,很多学者提出了不同的解决方案,包括协同治理、网格化治理以及多中心治理等[2]。学者大都将关注重点放在两个方面:一个是在社区治理中政府应该加快职能的转变,以 “服务者” 的身份参与其中。中国的实际经验也证实,在当前社会环境下,政府部门 “管制型” 的工作模式已经失灵,所以在城市社区治理中,要树立政府部门的服务理念,通过服务来推动社区治理工作稳步开展。另一个是突出多元主体在社区治理中的作用。在未来城市社区治理中,必须要实现责任与权力的分摊,避免出现 “一家独大” 的现象。多元化主体是城市社区治理的重要特征,强调各方主体参与的平等性,确保社区居民能够踊跃参与到社区工作中。在此基础上,政府部门实现权力下移,各方联动,共同实现社区内各方主体的参与,最终构建一个高效的社区治理体系,这应该是未来中国社区治理的主要发展方向。

(二)社区协商治理研究

从全球范围来看,社区协商治理本身正处于不断探索发展之中,很多地区已经进行了一些有益的尝试,并取得了一定的成效。例如美国在社区协商治理中,将协商时间分为 “质询” 与 “咨询” 两种模式,其中社区活动中的 “咨询” 是围绕社区各类活动进行的协商讨论机制;而 “质询” 则是社区居民针对社区某些问题向政府部门或公职人员提出关于社区治理方面的质问或要求答复的问题,受质询方必须作出答复。政府部门通过定期与社区联盟等进行协商,听取来自社会各界的意见与反馈,甚至部分社区外部力量(如开发商、投资者等)能够以第三方力量参与到社区协商中,最终达成一致意见[3]。

相比之下,中国的社区协商治理整体起步较晚。在中国传统文化 “以和为贵” 等价值理念的影响下,党领导广大群众实现社区治理已经成为必然,并且现行的相关法律制度也鼓励社区治理中的民主协商。与西方国家相比,中国社区治理中的 “社区协商” 具有显著优势。同时,随着中国社区治理体系模式的变化与发展,政府在基层社区的行政管理更多呈现出扁平化、多向度的发展趋势[4]。

在社区协商的相关问题研究中,很多学者从社区的微观角度出发,探索社区协商治理的新路径。其中,林蔚、屠轶钦等在相关问题的研究中,分别从机制、权力、资源、组织、人力等几个角度进行研究,以居民议事会为切入点,构建了符合社区公共权威的非正式权力机构。该机构不仅能够完成社区治理,也能完成社区的权力分化与组织重构;在该结构中,社区治理应该完成决策性协商、咨询性协商与协调性协商等内容,在兼顾协商主体差异性基础上,探索新的联合工作路径,避免出现协商类型分化[5]。除此之外,也有学者认为,社区协商应该以平等性原则为核心,将公民社会中的组织化利益与国家的政策结合在一起,通过这种方法能够加快社区原有权力体系分解,并从单一的权力结构向复杂权力结构过渡。在新的社区治理模式下,居委会、物业公司与业委会等能够实现社区治理的 “三权分立” ,三者之间没有隶属关系[6]。

在协商模式的选择上,目前中国的协商模式主要集中在社会听证、政治协商以及专家咨询三种模式。而随着现代信息技术的发展,依托信息技术的 “云协商” 等模式出现,进一步简化了协商步骤,能灵活适用不同方向的社区管理要求。

在已有研究的基础上,本文总结了城市社区治理的基本特征和价值导向,分析了城市社区治理共同体的建构逻辑和体系,探索了城市社区治理共同体的实现路径,以期优化城市社区治理环境。

二、城市社区治理的基本特征和价值导向

(一)城市社区治理的基本特征

中国处于经济社会转型时期,政府职能由管理型向服务型转变,社会人员的归属由单位制向社区制转型,在经济社会转型的国情下,城市社区治理呈现出以下特征。

1.系统性特征。近年来,中国全面推进 “美丽中国” 建设规划,加大了社区基础设施建设力度,各地政府对社区治理工作的重视程度明显提升。目前中国城市已经初步实现了社区治理体系的构建,在社区服务能力、社区服务效率上实现了有效增长,各地区社区治理工作的系统性明显增强。

2.人性化特征。党的十九大之后,社区治理逐渐成为社会关注的热点,中国政府在城市社区治理工作中投入了大量的人力、物力,切实展现了国家力量。城市社区治理充分秉持 “以人为本” 的理念,将居民生活幸福放在社区服务的首要位置上,使得社区治理工作的开展具有了较好基础,社区治理制度得以有效施行。

3.现代化特征。随着中国科学技术水平的不断发展,相关先进技术已经在部分城市社区治理工作中得以有效应用,提高了城市社区治理效率。可以预见,构建现代化的社区治理体系将成为城市社区治理工作的主要发展趋势。

(二)城市社区治理共同体的价值导向

城市社区治理共同体的建构和实现有助于社区服务能力的增长,其价值导向主要体现在以下几方面。

1.政府绩效价值导向。城市社区治理共同体的建构和实现离不开政府的支持。政府在参与城市社区治理的过程中应该转变职能,充分掌握社区治理特征,明确社区治理工作的发展方向,精细化分配多元主体的社区治理任务。

2.经济利益价值导向。城市社区治理共同体的实现,有助于中国形成完善的城市社区治理体系,拓展城市社区治理工作的覆盖面,整合社会资源,产生一定的经济价值。在此过程中,相关主体必须建立正确的经济利益观,建设健康的城市社区治理环境。

3.社会成效价值导向。城市社区治理是社会治理的基本单元,直接影响着社会和谐发展和人民生活幸福。因此,城市社区治理具有较为复杂的外部环境和内部因素,在推动城市社区治理共同体建构和实现的过程中,应该充分重视社会成效,产生积极的社会影响。

4.需求获得价值导向。城市社区治理共同体的建构和实现目的是提高城市社区治理能力,提高人民生活幸福感。因此,应该在工作中全面分析社区居民的内心期望和心理需求。

三、城市社区治理共同体的建构逻辑和体系

(一)城市社区治理共同体的建构逻辑

城市社区治理共同体的建构体现了中国在社区治理工作中的创新意识。一方面,城市社区治理共同体实现了科层制的任务分配与趋利性的自由竞争逻辑。政府组织与城市社区治理共同体的建构具有密不可分的关系,城市治理共同体的建构需要在政府的支持下进行,以科层制的任务分配逻辑为基础,实现城市社区治理共同体建构工作的精细化。城市社区治理共同体具有 “多元一核” 的主要特征。以经济利益价值为导向,市场组织能够在趋利性的自由竞争逻辑下不断提高核心竞争力,最终呈现优良的城市社区治理效果。另一方面,城市社区治理共同体具有公益性的协同合作逻辑。城市社区治理共同体具有较高的公益性特征,需要与社会组织进行协同配合,汇集社会力量,通过协同合作实现共赢。并且在这个模式下,城市居民在社区治理共同体中既是参与者,也是享有者,应该培养其自主责任精神,支持城市社区治理工作的全面开展。

(二)城市社区治理共同体的建构体系

1.主体结构。据《2019—2025年中国社区服务行业发展现状分析及市场前景预测报告》统计数据显示,2010—2018年,中国社区服务机构数量分别为15.3万个、16.0万个、20.0万个、25.2万个、31.1万个、36.1万个、38.6万个、40.7万个和42.7万个,呈现出明显的上升趋势,社区治理力量不断增强。城市社区治理共同体的建构和实现将进一步促进中国社区治理体系的完善,其主体结构的构成要素为:(1)党和政府组织。城市社区治理共同体的建构和实现,必须坚持党的领导,以基层党组织为主要力量,在建设过程中,坚定不移地贯彻党的路线和方针政策。(2)市场组织。市场组织是城市社区治理共同体的主体之一,能够有效地实现社区治理工作与市场环境的连接,提供社区治理物资,奠定城市社区共同治理基础。(3)社会组织。城市社区治理共同体具有较高的公益价值和社会价值,在社会组织的参与和支持下,治理工作将更加人性化。(4)社会居民。城市社区治理共同体的建构是以社会居民为基础的,满足社会居民的心理需求和内心期望是城市社区治理工作的重要内容,社会居民的积极参与和有效支持,也是城市社区治理共同体得以实现的重要驱动力。

2.主体关系。主体关系是以城市社区治理共同体的基本结构体系为基础形成的,其中城市社区公共服务供给主体联动模型是以城市社区为核心,以政府组织、市场组织、社会组织和社区居民为主体形成的。社区与居民具有单向服务关系,主要是指社区为居民提供优良的生存环境和生存空间,解决居民的生活问题。市场组织与社区具有协同发展关系,在经济利益价值导向下,市场组织通过良性竞争,能够以社区为媒介实现经济产出,而社区也可在市场组织的支持下拥有丰富的物资供给。政府与城市社区具有协同促进作用,政府机制可以调节城市社区治理共同体的建设环境,而城市社区治理共同体的成功建设也能够进一步提高社会治理效果,反映政府绩效。社区与社会组织的协同作用关系体现在城市社区能够为社会组织提供发展平台,而社会组织可以丰富城市社区治理内容。另外,在城市社区治理共同体中,政府组织、社会组织和市场组织共同为居民提供了优质的生活,居民生活幸福感的提升也能够进一步促进市场环境的优化、社会公益组织的发展,彰显政府治理效果[7]。

3.结构特质。城市社区治理共同体具有 “多元一核” 的主体结构和多元主体的协同联动机制,其结构特质表现为两方面:一方面为稳定性结构特质。区别于传统社区治理机制,城市社区治理共同体的参与主体非常丰富,为城市居民提供了生活保障。在政府绩效价值导向、经济利益价值导向、社会成效价值导向和需求获得价值导向的支持下,各个主体均对城市社区治理共同体的构建以及社区治理能力的提升具有较高的积极性和自主性,保证了城市社区治理共同体的稳定性[8]。另一方面为发展性结构特质。时代在进步,社会在发展,城市社区治理共同体的建构和实现有助于城市居民生活幸福感的提升,以城市社区公共服务供给的主体联动模型为基础,各个服务主体之间具有相互促进和协同发展的良性关系,结合社会发展机制,各个主体均具有较高的发展潜力,能够实现城市治理的不断创新[9]。

四、城市社区治理共同体的实现路径

(一)丰富公众参与渠道

城市社区治理共同体的实现离不开多元主体的积极参与和有效支持,因此,丰富公众参与渠道可以为城市社区治理共同体的实现提供稳定驱动力,可重点开展以下工作:(1)在丰富公众参与渠道上,各地区政府应该积极发挥领导作用,通过调整市场机制、颁布相关优惠政策,为各类型社区服务机构、设施以及相关主体奠定参与城市社区治理共同体建构的基础,搭建优良的参与平台,在保证参与主体质量的基础上,适当放宽参与从事社区治理共同体建构的条件[10]。(2)城市社区治理共同体的相关主体可以以互联网为基础,构建公众参与平台,为公众积极发表城市社区治理意见提供方便,促进城市社区治理共同体建设规划的不断落实[11]。(3)《宪法》以及《城市居民委员会组织法》确定了社区居委会的治理地位,还应该尽早以法律的形式明确居委会的特殊地位,由社区居民选举社区居委会,让社区居委会可以自主处理法律允许的事务并承担法律责任。(4)为了能够充分激发居民参与积极性,要在居民会议、社区成员代表大会的基础上,探索社区民主制度建设的新方法,例如构建社区成员代表大会的常任机制,充分发挥社区成员的骨干作用。除此之外,相关人员还需要完善推广评议会、听证会、协调会等社区民主治理制度,充分激发群众参与的积极性,为实现民主决策、监督、管理提供支持。

(二)强化社区治理意识

根据《城乡社区服务体系建设规划(2016—2020)》,中国加大了城市社区治理力度,健全了城市社区治理体系,为城市社区治理共同体的建构和实现奠定了坚实基础,通过强化社区治理意识,可以进一步促进城市社区治理能力的提升。

各地政府应加强对城市社区治理机构和相关主体的引导,提升其社区治理意识,积极组织开展社区治理交流会议,为各个主体提供交流社区治理经验的平台[12]。同时,各地应严格贯彻党的路线和方针政策,对城市社区治理机构和相关主体的社区治理水平进行考核和管理,定期组织开展学习培训活动[13]。重视面对社区居民的宣传教育工作,利用线上线下宣传渠道,向广大群众介绍社区治理的重要性、参与方法等,促进居民管理意识的觉醒,为社区治理提供广泛的群众基础[14]。

(三)健全保障机制

健全保障机制可以提高城市社区治理的有效性,主要措施包括以下两点。

1.社区服务业是社区建设的重要模块,做好社区服务工作可以有效优化社会环境,为社区治理提供保障。社区卫生服务在社区服务和社区治理中均占有重要地位,相关人员应该适当加大社区卫生服务治理工作力度,解决居民 “看病难,看病贵” 的问题。可根据居民的不同年龄结构、就医需求进行就医环境和就医政策的调整,提高医疗效率[15]。

2.充分发挥政府组织、市场组织、社会组织和社区居民的作用:提高基层党组织的社区治理能力,严格规范基层党员的工作行为,转变其工作态度[16];合理调节市场机制,整合社区服务业的经济因素;建立明确的筛选机制,保障社会组织的参与质量;制定明确的社区服务范围,根据社区居民的心理需求和内心期望,提供精准有效的服务[17]。

(四)加大社区治理人员和物资投入力度

城市社区治理共同体的实现,离不开人员和物资的有效支持。相关调查显示,2014—2018年,中国社区卫生服务中心人员数量分别为38.2万人、39.7万人、41.4万人、43.7万人和46.2万人,与之相对应的是全国社区服务中心床位的数量,分别为17.2万张、17.8万张、18.2万张、19.9万张和20.9万张,二者均呈现了明显的上升趋势,然而城市居民的就医问题仍旧是中国需要解决的重点问题。中国其他相关社区服务工作中也存在着不同程度上的服务缺失。应该以政府为主导,对城市社区服务内容进行精细化掌握,并通过实践分析和数据统计得到城市社区服务工作改进方向,提高社区治理物资投入的针对性[18]。同时,城市社区治理共同体的建构和实现能够为城市居民提供优良的生存空间和生活保障,在一定程度上改善了社区治理物资投入环境。相关调查显示,2008—2017年,国内社区基金会数量分别为1家、3家、3家、5家、7家、10家、24家、42家、55家和80家,呈现了明显的上升趋势,说明中国社区基金环境逐步得到改善。可通过引导各个服务主体在服务能力内根据不同的服务范围,有针对性地提供社区治理物资,满足社区服务的物资需求,形成系统的社区治理物资投入环境[19]。

(五)搭建议事协商平台

城市社区治理共同体具有 “多元一核” 的结构形式,政府组织、社会组织、市场组织和社区居民构成了城市社区治理共同体的主体体系,以基本关系为基础,城市社区治理共同体得以稳定运行。充分发挥基层党组织的作用与互联网技术优势,通过搭建议事协商平台,为各个主体提供优良的协商环境。基层党组织可定期组织城市社区治理共同体的社会组织、市场组织和社区居民代表召开城市社区治理会议,整合一段时间内城市社区治理问题,统筹城市社区治理资源,制定针对性的城市社区治理规划,提高治理的有效性。同时以互联网平台为基础,形成网络交流环境,通过构建门户网站使得各个主体的城市社区治理信息得以有效发布和传递;以相关社交平台为媒介,建设实时交流环境,充分实现信息共享,提高社区服务效率。

(六)优化组织结构

目前,城市社区治理工作主要由社区居委会主导。结合治理现状来看,社区居委会普遍采取固定行政管理模式,即将行政管理制度作为社区治理工作的参照。在该制度体系的约束下,居委会工作人员的决策与治理行为缺乏创新性,不利于服务功能的发挥。对此,可将优化组织结构作为主要途径,遵循减少行政压力原则,充分释放社区居委会的自治活力,为居委会工作人员提供灵活决策、创新解决问题的空间。

由于城市社区治理所涉及的范围较广,应该明确未来社区治理的发展方向,实现城市社区治理主体从单一向多元化转变,从垂直化体系转变为横向的网络结构,这样才能促使社区治理目标顺利实现。组织结构的关键要素包括:(1)基层党组织:是指社区的居委会党支部或者社区党工委支部等,是社区建设的核心力量,在推动社区建设中发挥重要作用。(2)政府组织,如社区行政事务受理中心等,通过将传统组织的相关功能合并到一起,集中办理与社区居民有关的各项行政事务。(3)社区共同体,主要包括社区成员代表大会、社区居委会等,一般由社区居民选举产生。另外还需要发挥人大代表、政协委员的作用,在现有制度框架下做好民主管理机制,完善工作路径。

(七)引入奖励机制

构建城市社区治理共同体的关键在于:社区居民高度重视社区治理工作,并且能够积极主动地参与到实践治理工作中。为达成上述目的,可引入奖励机制,提高社区治理工作对居民的吸引力。例如,可将奖励机制设置为:对于提出3条以上可行社区治理意见的居民,发放100～1 000元不等的奖金奖励。利用奖励机制的激励作用,将居民吸引到社区治理工作中。随着居民参与度和意识的提高可以为这项工作提供良好的群众基础。