“三起来”理念视角下河南县域经济抗疫力的研究

■吴旭晓

（河南省社会科学院城市与环境研究所，河南 郑州 450002）

2019年河南省县域生产总值高达3.38万亿元，占全省经济总量比重超过60%；县域规模以上工业增加值占全省比重达到62.6%，已经培育出78个百亿级特色产业集群；全省县域一般公共预算收入达到1648亿元；新郑、巩义、新密、永城、登封、中牟、荥阳、济源等8个县(市)进入全国县域经济竞争力百强县行列，数量居中西部首位。2019年，河南省51个对外开放重点县(市)吸收外资达到52亿美元，引进省外资金达到3443.5亿元。由此可见，县域经济已经成为河南省经济的重要组成部分。如果说，河南省各中心城市就如参与全球竞争合作的“经济航母”，那么县域经济就是中原经济航母编队周边的强悍护卫舰集群，为河南省经济行稳致远发挥着不可或缺的战略支撑作用。面对突如其来的新冠肺炎疫情，河南省县级政府唯有认真践行“三起来”治理理念，方可增强县域经济抗疫力，才可能实现县域经济高质量发展稳中有进，让人民过上更加美好的生活。

一、“三起来”治理理念是县域经济高质量发展的战略指引

2014年3月，习近平总书记在兰考调研时提出了县域治理“三个起来”理念，即“把强县和富民统一起来，把改革和发展结合起来，把城镇和乡村贯通起来”。“三个起来”治理理念是一个有机整体，分别从目标、动力和路径三个维度探讨如何高质量推进县域发展这一时代问题，是习近平新时代中国特色社会主义思想与河南省具体省情相结合的理论结晶，它与“四个着力”“四张牌”以及“黄河流域生态保护和高质量发展”等一起构成了新时代指引河南省跨越式、公平、高效发展的一个完整思想体系。

历史多次证明，“郡县治,天下无不治；而民穷财尽,则人心思乱，就难以实现有效治理”。推动县域经济高质量发展，促使县域经济活起来、大起来、强起来，是县域治理的前提和基础；人民富裕是全面建成小康社会及幸福河南的现实要求；“把强县和富民统一起来”是县域治理的目标所在，就是要求以人民为中心，把经济发展和民生福祉统一起来，把经济发展作为实现人民群众对美好生活向往的助推器，推动经济发展和民生改善良性循环。

《周易·系辞下》指出，“穷则变，变则通，通则久”。经过改革开放以来的多年发展，县域治理水平已经上升到了一定高度，随着各种矛盾的日积月累，导致县域经济步入“山穷水复疑无路”的缓慢发展期，此时必须进行系统性变革，才能达到“柳暗花明又一村”的发展新阶段。“把改革和发展结合起来”是县域治理的内生动力，就需要创新精神、与时俱进、勇于实践、敢于破局、迎难而上、化危为机，通过改革把内在发展潜力转化为现实发展优势，走出一条县域治理新路子。

县（区）是国家治理体系的基础单元，而县域经济是联动广大农村经济和区域中心城市经济的关键节点。“把城镇和乡村贯通起来”是县域治理的基本路径，就是要求在工作中坚持县域一盘棋的发展观，要求统筹规划城乡一体化发展，拆除城镇化和逆城镇化之间的藩篱，打通生产要素城乡双向流动的经络，推动城镇基础设施向农村社区延伸，在对城镇居民生活“锦上添花”的同时，对农村居民生活进行“雪中送炭”，实现城乡公共服务全覆盖和均等化，加快城乡文明融通升级。

习近平县域治理“三个起来”理念，准确把握了新时代我国县域治理的演变规律，是推动河南省县域经济高质量发展的行动指南，是河南省“百城建设提质”工程的理论遵循，是针对河南省县域经济发展进入新常态、多重压力叠加形势提出的战略指引和治本之策，指明了“十三五”“十四五”乃至更长时期河南省县域经济发展的整体思路、前进方向和政策着力点。六年多来的实践充分证明，河南省实现经济高质量发展的县（市）全部是“三个起来”理念落实到实处的地方。

二、新冠肺炎疫情对河南县域经济高质量带来的多重影响

2019年底发现于武汉进而波及全国的新冠肺炎疫情是对我国国家治理现代化水平的一次集中检验。此次疫情中病毒潜伏期之长、传染性之烈、受感染人数之多、波及范围之广，实属罕见。作为武汉的邻居，河南省18个省辖市无一例外出现感染者，截至2020年6月16日，河南省累计确诊人数仅次于湖北和广东，位居全国第三，达到1276人，死亡人数位居全国第二，达到22人。为了落实中央和省委省政府的指示精神，阻断病毒扩散通道，河南省各县区积极行动起来，采取各种有效隔离措施，在有效保障人民生命安全的同时，对县域经济健康持续发展的影响也比较明显。

一方面，新冠肺炎疫情对县域工业产业正常运行产生较大的冲击。河南省是工业大省，每个县都设有产业园区，产业园区内的企业主要是制造业。2020年第一季度，河南省新冠肺炎感染人数呈现“倒U型”演变发展态势，随着疫情隔离工作的推进，县域产业园区内部的企业大部分处于停产状态。随着4月份后疫情风险等级的下调，县域产业园区开始有序复工，但工业生产所需要的人员、资金、物流等多方面条件以及产业链上下游的综合配套支撑等条件尚未恢复到2019年同期历史水平。总体上看来，2020年河南省县域第一季度工业增加值不足2019年同期的20%，第二季度虽然工业经济增速有望明显反弹，但预计只能回升到2019年同期水平的60%-80%，预计第三季度将恢复正常水平，甚至实现正增长；但同时需要提高警惕，加强防范，避免新冠肺炎疫情由于境外输入而在今年第四季度卷土重来。

另一方面，新冠肺炎疫情对县域第三产业健康发展造成显著扰动影响。交通运输、邮政与仓储业、住宿和餐饮业、金融业、旅游业等第三产业具有一定出行和聚众属性，受到新冠肺炎疫情的影响比较突出。在新冠肺炎疫情的影响下，2020年第一季度河南省县域城乡各景区全面关闭，旅游公交线路停运，宾馆大面积空置，酒店餐饮订单取消，给全省乡村旅游经营企业带来巨大冲击，餐饮企业备受打击，可以认为第三产业大部分企业发展被摁下了“暂停键”。2020年春季，随着“封城、封村、封路”措施的执行，城乡出行人数锐减，铁路、公路、水运、航空等运输行业所受影响极大，发送旅客人次同比下降七成以上。2020年夏季，随着疫情好转，河南省县域第三产业出现复苏迹象，特别是由于前几个月局限于一室之内，人民开始走向街头，6月份餐饮业发展势头良好，基本恢复到2019年同期水平；乡村生态旅游也开始回暖，但交通运输、邮政与仓储业、住宿和金融业目前尚在缓慢复苏中。

此外，需要特别指出的是河南省县域中小微型企业资金链面临断裂风险。虽然河南省县域经济中不乏百亿级特色产业集群，但在产业集群里，中小微型企业占绝大多数。与大型企业集团不同，中小微型企业本身经济实力薄弱，创新水平相对不足，新冠肺炎疫情造成的长时间持续停产停工，导致原本可以持续发展的企业也遭受到伤筋动骨的打击，普遍面临着贷款无法按时偿还、流动资金不足、经营费用缺口大及员工基本工资无法保障等一系列衍生问题；一部分小微型企业由于资不抵债只能停止营业并宣布破产，部分中小企业受到新冠肺炎疫情长时间影响走到了资金链群体性断裂的危险边缘。

三、践行“三起来”治理理念增强县域经济抗疫力主要对策

2020年6月16日晚，北京应急响应级别由三级提升到二级。根据疫情防控新形势，郑州快速响应，明确规定郑州地铁、郑州东站、郑州火车站自6月17日起开始执行乘客扫码实名登记乘车，需要出示健康码并显示为绿码，经工作人员检查确认后方可进站乘车。新型冠状病毒肺炎疫情的反复，正在改变着河南经济的运行轨迹，对本已面临较大下行压力的县域经济产生严重冲击。这就要求河南省各地县委县政府以“踏石有印,抓铁留痕”的工作作风，全面践行“三起来”治理理念，善于化危为机，变压力为动力，要有与疫情做“持久战”的心理准备，坚持立足当前、谋划长远的思路，统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展，建立起与疫情防控形势相适应的经济社会运行秩序，因势利导将防控疫情与促进经济社会发展有机结合起来，增强县域经济“抗疫力”。

（一）产业结构多元化，提升经济韧性

面对疫情干扰，那些高载能、低效率、资源粗放利用、缺乏核心竞争力和利润增长点的县域产业园区相关行业只能被动接受重新洗牌的命运，劳动密集型企业受疫情影响难以快速复工，也面临巨大的运营压力。从这个角度看，疫情在很大程度上成为对传统产业进行优胜劣汰的筛子，倒逼县域产业加速转型升级。2020年第一季度战“疫”期间，适应人们工作、生活习惯向线上转移的趋势，部分县域零售业因势乘便，重塑业务流程，创新组织生态和商业模式，及时以“线上购物”替代“线下购物”，以“线上获客”替代“门店揽客”，实现成功逆袭。事实证明，产业结构与风险抵抗能力密切相关，产业结构相对单一的县（市）受到疫情的影响更大、抵御风险的能力相对更弱。河南省各县（市）今后要将施政的着力点放到提升产业丰度上来，坚持产业多元化发展的思路，优化生产力空间布局，积极培育地方特色产业，鼓励企业跨界经营，推进虚拟经济和实体经济融合发展，坚持产业配套、社会动员、灵活应变三位一体，提高县域经济的应急应变水平，全面提升县域经济的柔韧度。

（二）成立纾困基金，助力民企过难关

2019年非公有制经济占到河南省生产总值的58.6%，吸纳了67%的城镇就业人口，贡献了81.8%的税收收入。在河南省县域经济中，民营经济是主力军，是推动县域经济社会高质量发展的中坚力量。新冠肺炎疫情的反复性及其影响的复杂性，使得县域民营中小微型企业经营状况出现不同程度的恶化，亏损企业为数不少，部分企业由于资金链断裂不得不出清离场。以往的贷款贴息支持高成长性服务业企业发展、补贴首次创业、补助大众创业优秀项目等措施难解当前县域中小微型企业资金匮乏的“燃眉之急”。考虑到河南省县域经济的体能以及受新冠肺炎疫情影响的企业数量，需要马上成立百亿级别的应急纾困基金，为县域中小微型民营企业提供短期应急周转资金，给“压力山大”的民营企业家派吃“定心丸”，助力中小企业翻过“融资高山”，帮助中小微型企业解难纾困，及时给民营企业“送温暖”，全力促进县域经济平稳健康发展。

（三）优化营商环境，释放制度性红利

良好的营商环境是一个地区的软实力，有助于激发市场主体的创新、创业、创造的积极性，而活力十足的市场主体是实现区域经济高质量发展的源头活水。作为辐射带动乡村振兴的主战场，县域经济已然成为河南省经济转型跨越发展的生力军。新时代在高质量发展的新征程上，“要素红利”和“政策红利”逐渐让位于“创新红利”和“制度红利”是大势所趋。与区域中心城市相比，县（市）无论是行政资源、经济资源还是社会资源都处于相对劣势。因此，以改革投资审批制度、便利企业开办与经营、提升贸易便利化水平、创新监管方式、提供优质公共服务、“一网打尽”政务服务等为主要内容的县域营商环境优化就显得尤为迫切。为了应对疫情的干扰，全面挖掘县域经济发展潜力，打造与经济发展主战场相匹配的营商环境，是践行“把改革和发展结合起来”理念的生动展示。优化县域营商环境需要对标先进，突出问题导向，坚持“没有最好、只有更优”的持续改进思路，聚焦短板和痛点，精准发力，久久为功；坚持“以评促改”，构建中原特色的县域营商环境评价指标体系和量化分析模型，对标先进地区的做法，找出达到先进的路径，打造出兼顾实用性和先进性的营商环境评价新标杆。在河南省县域营商环境评价进程中，要积极引进省外第三方专业评估机构，避免省内评估成员由于“家乡情结”的干扰，导致评估结果失真。如果说，建立纾困基金是短期应急策略，那么优化河南省县域营商环境则是长期战略，有助于提升应对疫情冲击的经济复原力。通过优化营商环境，打破制约县域经济公平竞争的“旋转门”“玻璃门”“卷帘门”，降低河南省108个县（市）经济高质量发展的制度性成本，在中原大地上形成县域经济“百舸争流”的新局面。

（四）推动城乡融合，培育增长新动能

城乡融合发展的目标是缩小城乡经济社会发展差距和城乡居民生活水平落差，最终实现全体人民的共同富裕，这也是“把城镇和乡村贯通起来”治理理念的目标靶向。城乡融合发展是双向发展的城乡一体化，离不开“城镇化”与“逆城镇化”相辅相成、相得益彰，要求新型城镇化与乡村振兴协同共进。河南省是农业大省，以农村产业、人才、文化、生态、组织“五个振兴”为指向的乡村全面振兴，必将推动城乡三次产业融合发展，必将拉长产业链，提升价值链，促使供应链网络化发展，催生出地域特色突出、乡村人文生态价值丰富、城乡利益共享的产业新体系，为县域经济发展注入新动能。城镇公共基础设施向农村延伸，农村交通、水电、物流等基础设施的投资建设也会有效拉动县域经济发展。推动公共服务资源向农村倾斜，提升农业科技水平、农村教育质量、农民文化素质，改善农村医疗卫生条件，提高农民养老社保水平，加快实现城乡公共服务一体化发展，补齐民生短板，增强人民幸福感，也会在很大程度上释放出潜在的消费能力，可以有效烫平新冠肺炎疫情冲击造成的县域经济波纹。

（五）强化三种思维，防控输入性风险

强化风险意识、打造风险防控型政府是保障人民生命安全、促进经济稳定发展的前提与基础。县域政府既要有战略层面的顶层设计能力，也要有战术层面的精准“绣花功夫”；既要有防范和化解疫情风险的先手，也要有推动经济高质量发展的实招。县域政府要善于运用逆向思维、底线思维和前瞻性思维，常怀忧患意识，坚持标本兼治，才可能化险为夷、打赢战“疫”。县域政府要提升逆向思维能力，勇于反其道而思之，化被动为主动，化不利为有利，补齐政府数据治理能力短板，以智能化、智慧化、数字化为实施路径，推动“互联网+政务服务”深度融合，增强县域政府驾驭风险本领，提升保障公众安全和促进经济发展的能力。县域政府必须强化底线思维，平衡好“稳增长”和“战疫情”的关系，统筹好兄弟县市之间的关系，兜住社会民生底线，守牢人民生命安全底线，把经济增长稳在合理区间。县域政府要具备前瞻性思维，准确研判发展态势，透过现象洞察本质，将公共管理重心前移；要求做到闻风而动，从源头上做好输入性疫情风险防控工作；需要做到未雨绸缪，从战略上筑好应对经济下行的防护墙。

注释：

“四个着力”：2014年5月调研指导河南工作时，习近平总书记着重就着力推动经济持续健康发展、着力做好农业农村农民“三农”工作、着力保障和改善民生、着力建设德才兼备的高素质执政骨干队伍提出要求。

“四张牌”：2014年5月在河南考察时，习近平总书记希望河南紧紧围绕中部地区崛起，以发展优势产业为主导推进产业结构优化升级，以构建自主创新体系为主导推进创新驱动发展，以强化基础能力建设为主导推进培育发展新优势，以人为核心推进新型城镇化。