税务机关全责征收社会保险费：制度障碍及其破解之道—— 一个权责配置的视角

任宛立

引 言

2018 年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国税地税征管体制改革方案》，明确从2019年1 月1 日起，将社会保险费(简称“社保费”)交由税务部门统一征收。 从改革方案所蕴含的制度目标以及各地实践来看，本次改革的意旨应当是社保费征管体制的整体性变革，即实现社保费由税务机关全责征收。 全责征收社保费，是否意味着税务部门应当承担社会保险登记、社保费核算、社保费征收、稽核、处罚以及社会保险关系核销等一系列职责呢? 在全责征收语境下，改革必然涉及税务机关具体职能的范围与边界问题。 事实上，无论在理论上出于合理分工的必要，还是早已实行全责征收的地方实践，都表明社保费的征管不可能完全脱离社会保险经办机构。 如何配置税务部门与人力资源和社会保障部门(简称“人社部门”)，特别是社会保险经办机构的职能，明确各自的义务和责任，是新的征收体制首先要解决的问题。 其次，在税务机关征收社保费的具体职权范围明确以后，还应在全面依法治国的理念下进一步观察，税务机关履行职能需要进行哪方面的制度调适方能匹配其应然职权。 这样的观察之所以必要，是因为其有助于明确与社保费征管相关的现行法律规范的“立、改、废”。 本文将在厘清税务部门与人社部门权责的基础上，分析税务机关全责征收社保费的制度障碍及成因，并尝试提出应对方案。

一、全责征收语境下税务机关的职权范围

在中央决定由税务部门统一征收社保费以前，全国社保费征收体制有三种：一是社会保险经办机构负责征收社保费；二是税务机构代征社保费，即由社会保险经办机构负责核定缴费数额，税务部门负责征收社保费，社保费的核定和征收相对独立；三是税务部门全责征收，即税务部门在自行核定缴费数额的基础上进行社保费征收。 截至2017 年，全国已有22 个省、自治区、直辖市以及计划单列市采用税务部门征收模式①省、自治区、直辖市包括河南、河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、湖南、广东、海南、重庆、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏；计划单列市包括宁波、大连、厦门。，其他12 个省级单位和计划单列市实行社会保险经办机构征收模式②省、自治区、直辖市包括北京、天津、山东、四川、广西、江西、山西、贵州、新疆、吉林；计划单列市包括深圳和青岛。。 在税务部门征收的22 个省市中，仅有广东(不含深圳)、福建(不含厦门)、辽宁(不含大连)、浙江(不含宁波)等地区实现了税务机关全责征收[1]。 但税务机关全责征收也呈现出不同的表现形式，以企业职工基本养老保险为例，社会保险经办机构征收与税务部门征收的省份分别为14 个和18 个③郭晋晖. 事关所有人的钱袋子! 社保征收改革的企业忧虑与专家建议[EB/OL].(2018-09-03)[2020-03-03].https：/ /www.yicai.com/news/100020984.html.，在实行税务部门征收的18 个省份中，广东省、福建省将养老保险费基数核定的全部职权转至税务部门，浙江省则将用人单位负担的养老保险费数额核定职权转至税务部门，职工和灵活就业人员自己负担的缴费数额核定职权仍然由人社部门行使④《浙江省职工基本养老保险条例》第十三条规定：“用人单位应当在每月十日前按照规定自行计算应缴费额，向地方税务机关申报缴纳上月的基本养老保险费，并对申报事项的真实性负责。 职工个人应缴的基本养老保险费报经社会保险经办机构核定后，由用人单位代扣并向地方税务机关申报缴纳。 城镇个体劳动者凭社会保险经办机构核定的应缴费额向地方税务机关申报并缴费。 经地方税务机关和劳动保障行政部门确认后，用人单位、城镇个体劳动者可以直接向地方税务机关申报缴纳职工个人、城镇个体劳动者应缴纳的基本养老保险费。 地方税务机关应当及时将职工个人和城镇个体劳动者的缴费基数、缴费金额等情况反馈给社会保险经办机构。”。

就中国社保费征管体制改革而言，广东省最具代表性。 早在1999 年底，广东省委、省政府即做出决定：自2000 年1 月1 日起，社保费交由地税部门负责征收⑤参见《关于我省各级社会保险费统一由地方税务机关征收的通知》(粤府〔1999〕71 号)。。 2004 年前后，广东省又有部分地市如江门、中山、潮州等进行了税务部门全责征收的试点。 2008 年，广东省劳动与社会保障厅、广东省地方税务局联合发布《关于强化社会保险费地税全责征收促进省级统筹的通知》，规定从2009 年1 月1 日起，由地方税务部门全面负责社保费征收环节的缴费登记、申报、审核(核定)、征收、追欠、查处、入库等相关工作，并将征收数据准确、及时传递给社会保险经办机构记账。 有必要说明的是，广东省税务部门全责征收模式主要针对的是城镇职工社会保险，现实中仍有部分社保费由社会保险经办机构征收，如城乡居民养老保险、医疗保险费以及未参保集体企业人员社保补缴等⑥参见《广东省人力资源和社会保障厅城乡居民基本养老保险经办规程》(粤人社规〔2016〕1 号)、《广州市人民政府办公厅关于印发〈广州市城乡居民社会医疗保险办法〉的通知》(穗府办规〔2017〕24 号)等文件。。 由此可见，真正实现所有参保主体全部类型社保费由税务机关全责征收是十分困难的，在税务机关全责征收语境下仍然存在税务部门与人社部门(社会保险经办机构)之间的权责划分问题。

分析改革意旨与实践，税务机关全责征收社保费涉及三项最为重要的职权，分别是社保费核定权、社保费征收权以及社保费稽核权。 社保费核定是针对用人单位的社保费申报所进行的审核，主要包括用人单位的缴费险种、缴费基数、费率、缴费数额，以及职工名册及职工缴费情况⑦参见《社会保险费申报缴纳管理规定》第四条之规定。。 核定的过程是一个对上述内容是否满足逻辑自洽性的审查过程——用人单位负担的社保费与劳动者负担的社保费具有相关的比例关系，核定本身很难发现用人单位申报的用工数量以及缴费基数是否属实。 换言之，它更多的是一种针对书面或网络申报材料的形式审查，并且申报材料的真实性往往依赖于劳动者的前期确认⑧《社会保险费申报缴纳管理规定》第五条规定：“职工应缴纳的社会保险费由用人单位代为申报。 代职工申报的事项包括：职工姓名、社会保障号码、用工类型、联系地址、代扣代缴明细等。 用人单位代职工申报的缴费明细以及变动情况应当经职工本人签字认可，由用人单位留存备查。”。实践中普遍存在的用人单位不如实申报缴费信息的现象，即可以从反面证明核定过程的形式审查特征。社保费征收主体的改变不影响社保费核定权本身。 换言之，无论是社会保险经办机构行使核定权，还是税务机关行使核定权，其审核的内容应当是相同的，其区别仅在于核定的效果上，税务机关基于与税收相关的信息优势，可能更容易发现用人单位申报中的不实信息。 与税务机关征税的逻辑相似，实现较好的征收效果，必须以稽查权作为保障，因此，从提升社保费征管效率的改革目标出发，税务机关全责征收社保费，隐含着其也应当拥有社保费稽核权。 已经实行全责征收的广东省即赋予了税务机关稽核的权力⑨《广东省社会保险费地税全责征收实施办法(暂行)》第三条第五款第三项规定：“地方税务机关负责对参保单位未按规定参保、申报、缴纳社会保险费的情况进行稽核。”。 然而同为实行税务机关全责征收的浙江省(不含宁波市)，社保费稽核权仍归属于人力资源与社会保障部门①在省级层面，社会保险稽核权由浙江省社会保险事业管理中心行使，参见浙江省人力资源与社会保障厅网上办事大厅：http：/ /fw.zjhrss.gov.cn/sungov/bjiteminfo.jspx? aga001=22450002＆bod509=3[EB/OL]. [2020-03-03]。 在地级市层面则由相应的“社会保险管理服务局”行使，参见杭州市人力资源与社会保障网：http：/ /www.zjhz.hrss.gov.cn/html/xxgk/xxgkml/jgzn/zsdw/22118.html[EB/OL].[2018-12-20].。 由此可见，究竟何为全责征收，在实践层面尚存在理解上的差异。 笔者认为，从整体的改革目标出发，税务机关全责征收的职权范围应当包含作为事前基础环节的社保费登记与核定，作为事中环节的社保费征收以及作为事后环节的社保费稽核，特别是社保费稽核权，将其一并归属于税务机关对提升社保费征管效率具有重要意义。

二、税务机关全责征收社保费的现实障碍

研究表明，税务部门全责征收社保费能提高社保费的征收效率[2]，征管新政的出发点与落脚点亦在于此。 但从法律制度层面看，尚存在税务机关的部分权能与人社部门及其下属社会保险经办机构的职能混淆不清的情况。 社会保险征收部门与社会保险行政管理部门之间在权责配置上存在的问题将会对税务机关全责征收社保费产生消极影响。

(一)社保费核定与税务部门的专业分工不完全吻合

社保费的征收基础是审核社保费申报，确定社保费金额。 用人单位在申报社会保险时，会根据自身的判断为其雇请的劳动者申报社会保险。 用人单位的申报可能与用工事实并不完全吻合，需要社保费征收机构在保险审核时依据劳动法的相关规定进行核定。 特别是非典型就业人员，其就业方式是从属劳动还是独立劳动，直接决定其参保身份和缴费方式。 从用人单位的角度而言，他们为了节约人工成本，希望通过独立承包、非全日制用工等方式安排其人力资源，但有些情形下的安排并不合法。

社保费的征收主体在审核用人单位的社会保险申报时，需要对单位的真实用工方式进行审核，确定其申报是否准确。 人社部门及其所属社会保险经办机构，长期以来负责劳动保障行政管理和社会保险业务经办，不论是参保人的身份核定，还是劳动用工形式的确认，都属于其传统的业务范围。 对税务机关而言，这些均属于其传统专业领域之外的事务，税务部门内部并没有相应的职能机构来承担这些职责，并且税务部门及其相关工作人员也很难在较短期限内自如地应对这些与社保费征管直接相关的事务。 当然，在税收征管中，税务机关有时也需要其他专业部门的配合。 例如，环境保护税税基的计量和判断需要高度专业化的技术条件和技术手段，但税务机关没有相应的污染检测装备和技术，而是依据环境保护部门传递的环境检测数据来计算确定。 《四川省地方税务局关于环境保护税核定计算方法相关问题的公告》(2018 年第1 号)第六条第二款规定：“对纳税人采用核定计算方法有异议的，主管税务机关可以提请环境保护主管部门进行复核，并依据复核结果进行调整。”尽管在征收环境保护税时，环境保护行政部门的“协助”是不可或缺的，但是，这与税务机关在核定社保费的费基时仍然需要人社部门的“协助”不同。 参保人身份的准确核定，不仅直接关系到用人单位的缴费义务大小和社会保险基金的收入，而且与参保人的待遇挂钩。 社保费的征收机构需要就核定情况向参保人承担相应的法律责任。所以，在税务机关全责征收社保费的前提下，如果社保费的核定依赖人社部门的协助，法律责任的划分始终是无法解决的问题。 总而言之，如何在准确识别基础劳动法律关系的基础上核定社保费的费基，是税务机关全责征收社保费的重要前提。 但短时间内即要求全面推行全责征收社保费并没有充分考虑税务机关承担该项职能的可行性，从而可能导致社保费的征收过度依赖缴费主体的自主申报与事后稽核。

(二)税务机关并非社保费稽核权的法定职权主体

社会保险稽核是相关职权主体依法对社保费缴纳情况和社会保险待遇领取情况进行的核查。 稽核与征收虽然是社会保险征缴过程中的不同环节，但稽核是社保费被足额征收的重要保障措施，对征收的效果具有重大影响。 如上文所述，在税务部门全责征收语境下，不仅社保费的核定权应当归属税务机关，其稽核权也“应当”由税务机关行使——社保费的稽查与税收稽查并不存在本质性区别。 例如，早已实行税务机关全责征收的辽宁省即在其颁布关于社会保险费征缴的政府规章中规定：“地方税务机关对社保费缴费情况进行检查，应当与税务检查同时进行。”②参见《辽宁省社会保险费征缴规定》第十五条第一款之规定。但目前而言，税务机关享有社保费稽核权仍然存在一定的法制障碍。 依据原劳动和社会保障部(现人力资源与社会保障部)发布的现在仍然有效的《社会保险稽核办法》，社会保险经办机构是实施社保费稽核职权的法定机构①《社会保险稽核办法》第三条规定：“县级以上社会保险经办机构负责社会保险稽核工作。 县级以上社会保险经办机构的稽核部门具体承办社会保险稽核工作。”。 该办法还规定，对于被稽核对象少报、瞒报缴费基数和缴费人数的，社会保险经办机构应当责令其改正；拒不改正的，社会保险经办机构应当报请劳动保障行政部门依法处罚②参见《社会保险稽核办法》第十一条第一款之规定。。 根据“明示其一、排斥其他”的职权法定原理，税务机关并没有对社会保险进行稽核的法定职权。 而基于行政效率的考量以及受专业特点等方面的限制，税务机关也难以在核定环节全面审查核准用人单位提交的申报材料是否真实合法，而往往只能对用人单位适用类似于纳税申报的“诚实推定”。

(三)社保费应收未尽收的责任主体与义务主体偏离

社保费征收权对征收主体而言既是一种权力，也是其对国家、对社会保险基金的职责。 征收主体未履行法定职责，应依法承担一定的法律后果。 《社会保险法》第61 条规定，社会保险费征收机构应当依法、按时、足额征收社保费，并将缴费情况定期告知用人单位和个人。 该条款确立了征收机构依法、按时、足额征收社保费的义务。 但该法第89 条③《中华人民共和国社会保险法》第八十九条规定：“社会保险经办机构及其工作人员有下列行为之一的，由社会保险行政部门责令改正，给社会保险基金、用人单位或者个人造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分： (一)未履行社会保险法定职责的；(二)未将社会保险基金存入财政专户的；(三)克扣或者拒不按时支付社会保险待遇的；(四)丢失或者篡改缴费记录、享受社会保险待遇记录等社会保险数据、个人权益记录的；(五)有违反社会保险法律、法规的其他行为的。”只是确立了社会保险经办机构及其工作人员“未履行社会保险法定职责”而给社会保险基金、用人单位或者个人造成损失的赔偿责任，并未囊括作为征收义务主体之一的税务机关。 实践中已经发生社会保险经办机构不履行社会保险法定职责而被法院判令承担赔偿责任的案例。 在“蒋才双诉四川省沐川县社会保险事业管理局社会保障行政给付案”中，一审法院四川省乐山市市中区人民法院以及二审法院四川省乐山市中级人民法院均表达了“社保机构以用人单位欠缴工伤保险费为由拒绝支付工伤保险待遇的，人民法院不予支持”的观点。 该案中，法院认为，社会保险经办机构有义务催缴社保费并可以采取相关强制措施，但却并未履行相关职责，因此社会保险经办机构不能免除不支付工伤待遇的责任④一审裁判文书号：(2016)川1102 行初159 号；二审裁判文书号：(2017)川11 行终46 号。。

实践中用人单位一般要先向税务机关办理“缴费登记”，之后将相关数据传递到社会保险经办机构，社会保险经办机构根据信息做“参保登记”⑤参见《广东省社会保险费地税全责征收实施办法(暂行)》第三条“全责征收的具体程序”。。 在这一过程中，由于社会保险经办机构未负责社会保险申报审核，无法承担核定不当或者未足额征收社保费的责任。 根据现行社会保险法的规定，税务机关仅仅是征收义务主体，却并非“未依法履行社会保险法定职责”的赔偿责任主体。 在税务机关全责征收模式下，社保费应收而未尽收的责任主体将会与义务主体偏离。 税务部门全责征收模式下是否意味着税务机关应当承担社保费核定不实的法律后果，对此尚无明确之法律依据。 这会使参保人的相关社会保险权益陷入一个“真空”地带。 由此可见，税务机关全责征收之“责”还应当贯彻职权与责任相统一的法治理念，有权必有责，应当成为全责征收的题中之义。 申言之，税务机关有权而无责，则不成其为“全责”征收。

目前，我国社保费未做到应收尽收的问题主要表现在用人单位未依法定缴费基数或者实际缴费人数缴纳社保费。 例如，社会保险第三方专业机构“51 社保”发布的《中国企业社保白皮书2017》显示，社保缴费基数完全合规的企业仅占24.1%，超过七成的企业未按照职工工资实际核定缴费基数缴费，其中22.9%的企业统一按最低缴费基数缴费[3]。 2018 年，这种情况虽然有所改善，但合规企业比例仍然很低，《中国企业社保白皮书2018》的数据显示，缴费基数完全合规的企业增加至27%，比上年小幅提升三个百分点，仍然有31.7%的企业统一按最低缴费基数下限参保⑥王晓慧. 〈中国企业社保白皮书2018〉发布：社保基数完全合规企业不及三成[EB/OL].(2018-08-24)[2020-03-03]. http：/ /www.chinatimes.net.cn/article/79536.html.。 其中缘由，首先是大多数用人单位未按照法定缴费基数申报社保费，社保费征收机构未依法履行法定的核定、稽核职能也是重要原因。 作为利害关系人职工，可否依法要求追究征收机构的行政不作为责任，要求其承担损害赔偿责任? 这的确是一个重要问题。 在全责征收模式下，税务机关是社保费的征收义务主体，但是却没有明确的法律规范支持税务机关成为未履行法定征收职责的责任主体。 在税收征管过程中，税务机关不履行征税的法定职责，检察机关可以作为国库利益之代表对其提起“履行职责之诉”①参见“兰州市城关区人民检察院诉国家税务总局兰州市税务局不履行法定职责案”。 裁判文书号：(2018)甘7101 行初125 号。，“渎职”的人也会受到相应的行政处分，进而实现义务主体与责任主体的统一。 如果税务机关不履行征收社保费的“法定”职责、给参保人造成损害的，参保人却难以使其承担相应的赔偿责任。 目前，社保费的追缴事实上更多地依赖于劳动行政监察部门。 例如，早已实行税务机关全责征收的广东省，人力资源和社会保障行政部门仍然是监察用人单位办理社会保险登记和申报缴费数额的法定机构②参见《广东省劳动保障监察条例》第二十三条第八款之规定。。 因此，真正实现税务机关全责征收社保费，尚需使其征收权责相统一。

三、税务机关全责征收障碍之成因

(一)依附于劳动关系的社保体系要求社保费核定者甄别参保人身份

我国基本社会保险体系按照参保人的身份区分为城镇职工和城乡居民两个体系，前者为强制保险，后者为自愿保险。 基本社会保险制度中的“职工”与劳动法上的从属劳动者范围相同。 只有与用人单位存在劳动关系的从属劳动者，才有义务加入职工基本社会保险体系，用人单位的保险申报义务和缴费义务以及代扣代缴义务均是针对其雇佣的从属劳动者而言。 社保费的核定内容涉及甄别纳保对象的身份、劳动用工形式及其用人单位所在行业等要素，并在此基础上确定参保类型、社保费基数、社保费率③一般而言，企业职工与城乡居民的社保费缴纳体制不同。 全日制用工与非全日制用工的社保费缴纳体制不同。 不同行业工伤保险的费率不尽相同，从而影响工伤保险费的数额。。 职工基本社会保险的参保资格、社保费的核定、保险关系的转移接续等均与劳动关系密切相关。社保费的登记和审核主体只有对用人单位的用工形式做出准确判断，才能确定其缴费主体和缴费义务内容。 社会保险关系的注销亦建立在劳动关系的解除和终止之上。 而劳动关系的认定是劳动法的主要难题，特别是在现代劳动用工形式多样化、灵活化的背景下，对劳动关系的判断往往要综合考虑全部事实和各项要素[4]。

目前，具有从属关系的劳动者以职工身份参加城镇职工社会保险，而未提供从属劳动的其他主体以居民身份进入城乡居民基本养老保险和基本医疗保险体系。 由于承担法定缴费义务的主体是职工及其所在用人单位，具有强制征收权的机关也只能对该部分主体行使社保费征收权。 灵活就业人员和城乡居民属于基本养老保险和基本医疗保险的自愿参保人，依法规定可以选择是否参加社会保险。 除了按照就业身份区分之外，实际上我国社会保险还依据参保对象的户籍加以区分，城镇居民和城镇灵活就业人员可以参加城乡居民社会保险体系，也可以选择进入城镇职工基本养老保险和基本医疗保险体系，而农村居民只能选择是否加入农村居民的养老保险和医疗保险体系。 总体而言，职工社会保险体系与居民社会保险体系是泾渭分明的，这两个体系的社会保险的缴费标准、主体、基金管理模式以及待遇标准等方面差异大④以职工身份参加的社会基本养老保险和医疗保险，保险费缴纳主体除职工本人之外还有用人单位，其缴费负担重，待遇水平亦大大高于居民养老保险和医疗保险。 工伤和生育保险，个人不缴费，由职工所在单位缴费，工伤的认定和待遇的给付以及生育待遇的给付，必须与相关主体的劳动关系严格关联，只有发生该保险事故时与单位存在劳动关系并且单位缴纳保险费后，保险对象才可以享受该保险待遇。，并且难以完整和便捷地衔接⑤由于城镇灵活就业人员可以自愿参加城镇职工基本养老保险和基本医疗保险，而农村居民只能参加农村居民养老保险体系和农村居民医疗保险体系，所以，需要在两个制度体系中转移衔接的实际上只有进城务工的农民工。 他们提供从属劳动时，必须以单位职工的身份参加职工社会保险体系，无工作时则参加农民的养老保险和医疗保险。 如果年老回乡，倘若以城镇职工身份参保缴费的时间未达到15 年，就得将职工养老保险体系的累积转回到居民养老保险体系。 因为两个制度的差异，可以转入的只有职工个人账户基金，统筹基金的累积无法转移，导致参保人大部分权益丢失。 城镇职工医疗保险体系向居民医疗保险体系转移亦限于个人账户中累积的保费。。

社会保险制度的这种设计使得参保人参保缴费身份至关重要，它不仅涉及社保费强制征收范围，而且直接关系参保人的权益实现状态。 作为社保费征收主体的机关必须严格甄别，确保参保人身份准确无误。 相较于税务部门，考察社会保险所依附的基础劳动关系正是人社部门的“比较优势”所在。 如果要求税务机构强化这方面的专业养成，这在很大程度上将有违行政管理部门的专业分工，违背权责配置的“功能适当原理”[5]。 这也正是为什么在奉行税务机关征收社保费模式的地方实践中，采用税务机关代征方式的省份要远远多于采用税务机关全责征收方式的重要原因之一。 严格依据身份设定的社保体系要求社保费核定者甄别参保人身份，在很大程度上，正是社会保险关系对于劳动关系的依附性以及我国社会保险体系的复杂性使税务机关全责征收陷入职责配置之困境。

(二)社会保险人权能与社会保险行政管理职能混同

税务机关全责征收社保费的关键障碍之一是税务机关在制度层面上尚无保费稽核权。 事实上，社保费稽核权的归属不明主要源于我国社会保险体制的设置。 自20 世纪90 年代以来，我国改革传统的劳动保险制度，构建以职工保险为典型代表的全民社会保险体系。 在现有的社会保险管理体制中，人社部门既是社会保险事务的主管机构，负责社会保险管理工作①参见《中华人民共和国社会保险法》第七条之规定。，同时又是社会保险人，是提供社会保险服务的主体，需要对社会保险风险进行管控[6]69。

从属于社会保险行政管理部门的社会保险经办机构，从其设立、运行以及经费来源看，实际上属于社会保险行政机构的一个部门②《中华人民共和国社会保险法》第七十二条规定：“统筹地区设立社会保险经办机构。 社会保险经办机构根据工作需要，经所在地的社会保险行政部门和机构编制管理机关批准，可以在本统筹地区设立分支机构和服务网点。 社会保险经办机构的人员经费和经办社会保险发生的基本运行费用、管理费用，由同级财政按照国家规定予以保障。” 此外，我国社会保险经办机构的职权来源于法律和社会保障行政管理部门的授权，内部事务决策实行首长负责制，用人单位和被保险人均无权参与。。 社会保险经办机构的设置、人员编制、管理人员的任免以及办公经费都由主管部门确定；社会保险经办机构甚至可以接受社会保险行政部门委托行使社会保险稽核权和行政处罚权[6]70。 在这种体制下，如果社会保险经办机构征收社保费，其社保费稽核权不论来源于社会保险行政机构的行政管理权或是社会保险权的委托均没有区别，因为社会保险经办机构是人社部门的直属事业单位。 《社会保险法》第89 条之所以规定“社会保险经办机构及其工作人员未履行社会保险法定职责给用人单位、个人造成损害的，应当依法承担赔偿责任”，其逻辑即在于此。 如果税务机构作为全责征收保险费的机构，就应当鉴别保险费稽核权的属性是社会保险行政管理权或者社会保险权，只有社会保险权本身可以从社会保险行政部门分离出来，由税务机构行使。

四、 权责配置机理及税务机关全责征收社保费的法律路径

(一)社保费征收权责配置的机理

机构的职权由其身份定位决定。 征收保险费是保险人的职能，是保险关系中保险人的主要权利，亦是其承担保险待遇支付义务的基础。 社会保险尽管具有不同于商业保险的部分特点，但其利用保险技术分摊社会风险的基本属性不变。 因为社会保险的强制性，有关参保对象和社保费率均由法律规定，社会保险人依法享有强制征收社保费的权利。 社会保险人的权利是一种职权，是国家为国民提供安全保障义务的手段，其内容包括依据核定参保对象的身份和应缴社保费数额，以及依法行使社保费稽查手段以保证社保费的足额征收到位。 社会保险人的职权与其职责是统一的。 作为公法人，其职权亦是其对国家、对社会保险基金的职责。 依据我国现行的社会保险制度规定，强制保险的参保对象未履行保险缴费义务时，即使发生保险事故亦无权向社会保险经办机构行使保险待遇请求权③《工伤保险条例》第六十二条第2 款。。 所以，在社会保险费征收机构未依法履行强制征收保险费职责的情形下，参保人能否向保费征收机关主张损害赔偿，亦是司法实践中经常发生的争议。 明确社保费征缴机关的职权，特别是社保费的核定、稽核权归属，是确定社保费未足额征收到位责任的前提和基础，也是社保费征缴体制改革顺利进行的条件。

(二)税务机关全责征收社保费的法律路径

落实社保费征缴体制改革措施，实现税务机关全责征收保险费，需要从两方面调整现有的制度。 首先，调整简并职工保险制度与居民保险制度。 在税务机关全责征收社保费的模式下，从便利税务机关履行核定职责的角度出发，应当首先在实体层面淡化参保人身份与待遇之间的关联性。 社保费负担一般依据量能原则确定[7]，但保险待遇标准，特别是基本社会保险待遇标准，应当主要依据风险保障水平确定。 因为基本社会保险是国家强制建立的为参保人提供社会风险基本保障的措施，是国家履行参保人安全保障义务的形式[8]。 这需要对我国社会保险制度进行调整简并。 从社会保险体系方面，以强制性为前提，统一建立适用于全民的基本养老保险和基本医疗保险制度，取消依据身份建立的不同保险体系。 这样不仅可以有效避免基于不同身份重复参保的现象，而且还有助于降低征收机关的征收成本。其次，适当弱化社会保险关系对劳动关系的依附性。 如上文所述，判断是否具有劳动关系并非税务机关所长。 社会保险关系过度依赖于劳动关系，不仅容易引发虚构劳动关系以骗取社会保险待遇的问题，也会增加税务机关的审核难度。

其次，严格区分社会保险行政管理职能与社会保险人的风险管控权能。 人社部门仍然是社会保险的行政主管部门，而人社部门所享有的社会保险人职能应被分离出来，交由社保经办机构和税务机构共同行使。 同时，应当修改社会保险法，明确将社会保险人有关社会保险费“收入侧”的职能——主要包括缴费登记、社保费核定、社保费征收以及社保费稽核——归于税务机关；将社保费的管理与“支出侧”的职能——主要包括记账、用人单位缴费信息通告、委托运营以及社会保险待遇支付——归于社会保险经办机构行使；人社部门仅负责社会保险事务的行政管理与协调工作。 修改其他有碍于实现税务机关全责征收社保费的行政法律规范，如全面修改《社会保险费征缴暂行条例》，或者以《税收征收管理法》修订为契机，制定新的“税费征收管理法”，在其中明确规定税务机关征收社保费的法定职权，废止《社会保险稽核办法》《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》等部门规章。