国家安全视角下边境城镇的戍边功能及其开发

方盛举，赵若州

（云南大学 政府管理学院，昆明650500）

中国边境地区是指国境线以内的一定范围的行政区域。在国家治理视域下，我们把具有国境线的省级行政区称为边疆，而具有国境线的州市级行政区、县级行政区和乡镇级行政区称为边境地区。边境地区在中国领土疆域中属于较特殊的疆域，首先它是中国边民展开生产生活的空间场域；其次它是中国维护国家主权、安全和领土完整的前沿阵地；再次它是中国与周边国家进行经济文化交流合作的互动场所，还是中国与周边国家物质、人员、信息往来的主要通道。当前，中国边境地区最显著的特征是：小农经济深重，经济发展水平低，社会发育程度低；地域差异大，民族众多，文化异质多元；科教水平低，人才奇缺；周边地缘政治环境复杂敏感；自然地理差异大，环境生态脆弱易损；长期处于全国市场体系的边缘、交通运输体系的末梢、对外开放格局的末端地位。

中国特色社会主义建设进入新时代以来，包括边境地区在内的边疆在国家发展中的地位和作用越来越凸显，原因有三个方面：一是这一地区在国家推进“一带一路”建设中承担着特殊职责；二是这一地区在国家推进周边外交战略中发挥着特殊作用；三是这一地区是中国21世纪中叶建成社会主义现代化强国的最大短板，需要提升其治理层次和地位。因此，党的十九大报告提出：“实施区域协调发展战略……加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全。”［1］中国要完成党的十九大报告提出的这一战略任务，需要设计系统性方案，提出可行性对策，其中提升边境城镇化水平就是一项兼具系统性和可行性的举措。

一、边境城镇与国家安全

城镇是一个具有中国特色的词汇，因为在中国设有“镇”的建制，这就决定了在中国城市化（Urbanization）进程中，人口不仅向“城市（city）”集聚，而且向“镇（town）”转移，因此有学者将“Urbanization”直接翻译成“城镇化”［2］。我们可以将“城镇”理解为“城市”与“集镇”。在中国国情下，城镇主要是以非农业人口居住为主，同时是工商业集中的区域。从广义的角度来说，城镇“包括乡村以外的一切城市型聚落”［3］。从这个意义上讲，城市是城镇扩张到一定规模后的称谓，城镇是规模较小的城市的称谓。可见，城镇和城市没有本质上的差别。为了保持本项研究概念的一致性，本文把作为研究对象的“城市”和“集镇”笼统称为“城镇”。

按照美国著名城市理论家、历史学家刘易斯·芒福德的理论，城市“最初只是古人聚会的地点，古人定期返回这些地点进行一些神圣活动”［4］9。从这方面来说，城镇首先具备的最为原始的功能是从事神圣活动的地域，即对古人产生了较大吸引力的区域。在这样一种吸引力的驱使下，人类开始走向规模性的聚集。随着人类聚集行为的常态化和扩大化，原始的城镇开始成为一种“容器”，将本来分散的人群和社会聚拢到一定的空间之中，城镇开始扮演起最初也是最重要的两个功能：磁体功能和容器功能。所谓磁体功能就是吸引分散居住的人群体相对集中地聚居在一起；所谓容器功能，就是在城镇社会分工协作中，人们之间在频繁的经济交往、社会交往和文化交往中，逐渐融合形成核心价值观趋于相同或相近、自觉遵守共同游戏规则、凝聚性较高的社会共同体。随着人类社会的发展，一定区域内的不同人群体、不同文化的交往交流逐渐加深，同一社会中的不同阶层、不同历史阶段所留下的文明在城市中互学互鉴，城镇的功能逐渐在过去磁体功能和容器功能的基础上发展出了更加高级的功能，城镇逐渐成为对内整合社会差异、消解各种异质性因素，对外传播城镇先进文明、辐射城镇影响力、引领周边地区发展的空间场域。正如刘易斯·芒福德所言，“城市本身变成了改造人类的主要场所……进入城市的是一连串的神灵；经过一段长期间隔后，从城市走出来的是面目一新的男男女女，他们能超越其神灵的禁限”［4］117。因此，边境城镇可以成为整合中国边境社会差异、阻止边境地区危害国家安全的内生因素形成和发展的重要场所。

除此之外，城镇还是一个区域连接外部世界的重要节点。正如有学者所指出的，在美国西部边疆的开发中逐渐形成的美国西部边疆城市，则是曾经无比荒凉的美国西部最重要的“磁体”“容器”和“整合器”，它把“美国西部空旷的土地和孤立独处的个人维系在一起”［5］4。这使得不同的文明、种族、产品、思想得以在新兴的城市中聚集，通过不断的交流融合迸发出新的生命和内涵，并以逐渐兴起的边疆城市作为支点和连接点，“带动美国西部成为正在经历大改组的世界体系的一个重要参与者”［5］4。当前，确保国家安全，除了将有害因素阻挡在国境之外，还需要与周边和世界建立起良性互动，发展和巩固中国与周边的良好关系。在此过程中，边境首当其冲，发挥着重要作用，而边境城镇则是连接周边和外部世界的关键节点。

人类社会发展到今天，社会的联系日益紧密，国与国之间的交流与互通也越来越密切，全球化除了给不同国家带来巨大的发展机遇，也形成一系列对现代国家主权的威胁因素。大规模的经贸往来，互联网时代所带来的信息传递的通达，使得不同文明、族群和国家之间产生矛盾和冲突的几率大大增加了。在此状况下，一个国家的边境地区成为承受上述变革的最前沿，边境对于维护国家安全的重要性被不断地凸显出来，边境治理所要面对的局面也将会更加复杂。因此，“戍边”的含义也应该在“武力镇守”基础上被不断地丰富和发展。在传统意义上，“戍边”通常情况下仅仅指军队驻守边境，有被动地守卫的潜在意思。而当今时代，因经济社会发展和对外开放的扩大而产生的边境安全风险类型越来越多，“戍边”的含义已经大大扩展了：一是在军事安全方面，除了被动的防御和守卫，还应该有主动的威慑；二是在政治方面，捍卫国家的主权和领土完整不受侵害，防范反华势力或者敌对势力的渗透、颠覆和破坏；三是在文化安全方面，强化边民的“五个认同”，促进不同文化在边境地区的交流互鉴、和谐共生；四是在经济安全方面，打击跨境走私活动，保证边贸有序发展；五是在社会安全方面，整合社会异质性，防范各类跨境非法活动，保证边境地区社会和谐稳定、民生持续改善等。总之，戍边的本质就是防范和化解边境地区一切输入型和内生型的国家安全风险，强化国家保障边境安全能力的过程。边境城镇的存在，可以在很大程度上扮演起整合边境社会、巩固国家认同、集合戍边力量、连接国际国内、感知外部风险的重要角色，成为维护边境安全和国家安全的重要空间。

二、边境城镇化有利于促进国家戍边能力建设

城镇化是指随着一个国家或地区经济发展和科技进步，其社会从以农业为主的传统乡村社会向以工商业为主的现代城市社会实现转型的过程。一个国家或地区的城镇化水平，是其现代化程度的主要衡量指标。随着改革开放40年来中国经济社会及其科技的快速发展，中国城镇化水平进步很大。①根据国家统计局公布的数据，截至2017年末，中国“常住人口城镇化率由1978年末的17．92%上升到2017年末的58．52%，提高了40．6个百分点，年均提高1．04个百分点。城市数量由193个发展到661个，其中，地级以上城市由101个增加到298个，县级市由92个增加到363个，建制镇数量由2176个增加到21116个”。参见《经济结构实现历史性变革，发展协调性显著增强——改革开放40年经济社会发展成就系列报告之二》，国家统计局网站，http：／／www．stats．gov．cn／ztjc／ztfx／ggkf40n／201808／t20180829_1619600．html，最后访问时间2020年3月12日。。但中国的城镇化却呈现出极不平衡的发展态势，即东部地区城镇化水平远远高于中西部地区；国家疆域的核心地区城镇化水平远远高于边疆地区。特别是具有典型边疆属性的边境地区，其城镇化水平极其低下，这与开发城镇戍边功能、维护边境安全的现实需要差距极大。②以云南8个边境州市的城镇化率为例，截至2018年末，文山州42．0%，红河州47．9%，西双版纳州48．0%，普洱市43．5%，临沧市41．9%，德宏州46．4%，保山市36．8%，怒江州33．0%。上述边境州市的城镇化率远低于同期国家平均水平59．58%，绝大部分也低于其所在云南省的平均水平47．8%。参见《2019云南统计年鉴》，云南省统计局网站，http：／／stats．yn．gov．cn／tjsj／tjnj／201912／t20191202_908222．html，最后访问时间2020年3月12日。从总体上看，中国长达22000多公里的边境线上，传统乡村社会的特征十分明显，与内地发达的城市社会形成鲜明的对比和落差。当内地城市社会的富庶、便捷和丰富多彩的生活样态，与边境乡村社会的贫穷、落后和单调艰辛的生活样态，放在同一个时空条件下进行对比时，边境安全、边疆巩固、民族团结、国家安定等问题就会越发突出。

前面我们阐释过城镇对于一定区域内社会整合、认同建构、连接外部世界、促进发展等方面具有重大的功效，而促进上述功效在边境地区的实现和发展，就是强化边境安全和国家安全的保障能力，即戍边能力，这在很大程度上需要通过边境的城镇化来完成。边境城镇化与边境安全体系和能力建设具有密切的正相关性，也就是说，推进边境城镇化，将有利于完善边境安全保障体系，提高边境安全保障能力；相反，边境城镇化滞后，将增加国家在边境地区的戍边成本，制约边境安全保障能力的提高。

第一，提升边境城镇化水平，有利于吸引和聚集大量人口在边境地区生产生活，客观上壮大戍边民众的规模，自然地增强戍边能力。

戍边的实质是维护边境安全。边境安全是国家安全的第一道屏障，涉及国土安全、国防安全、政治安全、文化安全、社会安全、生态安全等内容。中国边境线漫长而复杂，边境安全事务的无限性和戍边军队力量的有限性，决定了边境安全不能只靠戍边军队来承担，而要靠组织和发动边境群众参与和担责。戍边军队的责任是守点和守线，而群众的责任是守面。“人民战争”理论在边境安全治理方面也是适用的。边民始终是维护边境安全的力量源泉，因此边境的人口越多，且组织化程度越高，则戍边的能力越强。边境地区的城镇化，刚好发挥着吸引和聚集人口的作用，也就是说，边境城镇化水平越高，边境城镇的戍边功能越强大。

同时，一定规模的人口长期在同一个区域中生产生活、交往互动，由此形成社区。当社区的规模进一步扩大，就会形成区域性社会共同体，相应地对公共产品和公共服务的需求也会产生和扩大。为了满足人们对公共产品和公共服务的需求，地方政府就必须引入更多的人口从事公共产品和公共服务的生产和提供。边境城镇因产业和市场的形成而形成，因产业和市场的发展而发展，其中最显著的标志是城镇人口的持续增加。大规模的人口在边境城镇生活，就是守卫边境的人民力量，就是维护边境安全的群众基础。

第二，提升边境城镇化水平，有利于完善国家的戍边体系，降低国家的戍边成本，从而提高国家的戍边能力。

中国古代戍边的主要力量是驻扎在边疆的军队，农业经济时代，由于边疆远离国家经济和文化中心，物质和精神生活条件都较差，导致边疆地区人口聚集度很低，戍边军队的后勤保障能力很弱。因此，在当时，戍边是一件资财耗费甚大而又不得不为的事业。而在当代，随着戍边组织结构体系的专门化，戍边力量进一步发展为边境地方党委、政府、驻军、警察、边民等，“党政军警民”合力治边，戍边体系在形成和发展中。维护边境安全的戍边行动不仅要靠人力资源，也要靠物力、财力、信息、制度、文化、权力、权威等资源的支撑。投入到戍边行动中的资源越多，戍边能力越强。另外，投入到戍边行动中的人力、财力、物力等资源，配置越科学，则戍边能力越强。

边境的城镇化，能够为戍边行动投入更多的人力、财力、物力、信息等资源。首先，边境城镇化意味着能够参与戍边的人口大量增加；其次，伴随着边境城镇化而发展起来的生产力和商贸活动，为戍边行动提供了更丰厚便捷的财力物力资源；再次，边境城镇化意味着边境城镇逐渐会成为区域政治中心、信息中心、文化中心等，这将为戍边行动注入更多的权力资源、信息资源和文化资源。如果边境城镇化滞后，将导致参与戍边的群众数量有限，按群众数量进行配比的警察数量也相应较少，这都意味着戍边力量不足。如果仅靠军队戍边，由于缺少一定规模本地市场的生产和服务的后勤支持，将使戍边成本居高不下。

第三，提升边境城镇化水平，有利于消解边境社会的复杂性和差异性，减少边境地区内生型安全风险，从而保证国家戍边能力不因内耗而降低。

中国边境地区大都是少数民族的聚集地，在王朝国家时期，由于交通和通讯等基础设施极度落后，王朝国家的权力难以有效地贯穿地形地貌复杂且广袤的国家疆域、抵达国家疆域的边缘区域，致使生活在边境地区的少数民族长期得不到中央权力的有效管控，形成与国家腹地较大的差异性。与此同时，又因为边境地形地貌的复杂性，不同区域间、不同民族间的交往也难以成密切的联系和认同融合，导致不同区域、不同民族间在生产生活、价值追求、文化习俗等各个方面的差异性，“十里不同风，百里不同俗”就是边境地区社会和文化差异性的真实写照。

新中国成立以来、特别是改革开放以来，随着基础设施的发展，以及国家权力努力做到“横向到边、纵向到底”，上述相互隔离的生活状态已逐渐消失。但是，由于在漫长历史中形成和积淀下来的文化风俗具有强大惯性，今天中国边境地区所表现出来的与国家腹地以及边境地区不同区域、不同民族之间的差异性还广泛而顽强地存在着。

另外，由于边境地区跨境民族大量存在，同根同源同文化的便利性，使中国边境社会极易受到来自境外宗教、文化和信息的影响和冲击。不同的宗教、文化和信息在边境这样一个相对狭小的区域中聚集，加剧了边境社会的复杂性，无形中使得中国漫长的边境地区碎片化、差异化，难以凝聚。同时，由于边境地区相对偏远以及人口较稀少，加上很多边境线缺少必要的天然屏障，客观上增加了国家的管控难度，非法入境、跨境犯罪等边境问题难以从根本上遏止，加剧了边境社会的复杂性。在国家间交往日益频繁的今天，边境社会所呈现的复杂性还在进一步加剧。

在此种情况下，边境地区需要繁荣的、有活力的公共空间来吸纳和整合边境社会所呈现出的差异性和复杂性。而城镇本身包含的吸纳、辐射、整合能力，成为承担整合吸纳边境社会差异性和复杂性的重要空间。当前边境地区城镇化滞后，使得边境地区缺少了城镇这样一种吸纳和整合边境社会差异性和复杂性的空间和“容器”，也从根源上阻碍了边境治理的现代化转型。

第四，提升边境城镇化水平，有利于促进中国与周边国家的经济交往和文化交流，促进全面开放新格局的形成，从而提升中国对周边安全秩序和形势的塑造能力，减少输入型的安全风险。

中国边境大都处在欧亚大陆的关键区域内，是当今世界地缘政治最为复杂和敏感的地区。最西端位于欧亚大陆腹地，地处英国地缘政治学家哈尔福德·麦金德所提出的亚欧大陆“心脏地带”［6］；东北边境，地处在东北亚的核心区域，而整个东北亚地区是当今国际政治格局中中、美、俄、日等大国博弈的热点地区；西南边境是中国突破美日岛链封锁、联通南亚东南亚及印度洋的陆上交通要道。总之，中国漫长的陆地边境线，几乎都触及了当今世界地缘政治博弈的热点地区，也是中国联系世界的重要地理空间，而城市（镇）则在一定的地理空间中扮演着“磁体”功能，它能有效地聚合起一定区域的能量，支撑起某一国家在区域跨国事务中的影响力。边境城镇化的滞后可能导致国家战略缺少有效的支撑。

现如今，随着中国全面开放新格局的建设，边境地区的重要性被凸显出来。在“一带一路”倡议的大背景下，边境地区作为推进“一带一路”倡议的核心区域逐渐被人们所认识，但是中国边境地区城镇化滞后，导致国家缺少在国际经济合作中产业分工、产业结构转型、企业合作的重要地缘空间和平台。比如，中国西北边境地区是丝绸之路经济带的重要区域，但是滞后的城镇化造成“丝绸之路上的‘城镇塌陷带’”［7］，削弱了丝绸之路经济带的连贯性，造成了中国与世界连接的巨大“缝隙”，使得中国难以与世界进行有效的“无缝连接”，无形中拉长了中国与世界联系的空间距离，提高了国际交流成本。

第五，提升边境城镇化水平，有利于在边境前沿形成敏锐的感知外来风险的信息场域，从而提高边境地区抵御风险的预警能力。

城镇化意味着一定的规模人口在一定区域集中。规模人口的集中，会使信息来源具有广泛性；聚居人口的频繁交流，会使信息的传播速率和频率大大提高。在大规模人口集中的地区，各类风险信息容易被更多的人所感知，增强了风险感知的敏锐性，也容易形成风险舆情，最大限度地避免威胁边境安全的外来因素在“静默”中发展和蔓延，从而倒逼地方政府不得不做出有效的决断，采取有效的行动来防控风险，客观上提升了边境地方政府的治理能力。

边境线明确标识了国家主权的行使范围，是抵御外来风险的第一道屏障。当前中国需要进一步扩大对外开放力度，融入世界发展大潮。另外，扩大对外开放的负外部性也在不断显现，即来自境外的不同类型的政治风险、社会风险、经济风险、生态风险等借助对外开放的通道输入的概率大大增加。中国边境线漫长，与中国接壤的国家较多，这也客观上增加了中国所要面对的外来风险的复杂性。为了确保国家发展进程的平稳性和平顺性，必须提升国家感知外来风险的能力，增强边境地区抵御外来风险的能力。如果边境城镇化不足，大量的边境人口为了追寻更美好生活而纷纷前往发达地区务工，会造成边境地区不断出现“空心村”，使得中国边境地区也随之出现“空心化”的发展趋势，这极其不利于边境地区的安全与发展。

三、在新型城镇化中开发边境城镇的戍边功能

中国拥有22000多公里的边境线，中国边境的特殊性和复杂性决定了中国边境城镇化是难以完全复制其他国家和地区城镇化的成功经验的。2014年国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020）》（以下简称《规划》），《规划》明确了中国城镇化的目标、路径和战略任务，其中专门提出了“培育壮大陆路边境口岸城镇，完善边境贸易、金融服务、交通枢纽等功能，建设国际贸易物流节点和加工基地”［8］。我们看到，一方面，《规划》为中国边境城镇化提供了科学有力的指导；另一方面，《规划》只着重关注了边境城镇的经济功能和对外通道功能，一定程度上忽视了戍边功能。为此，国家有必要专门出台关于加快边境地区新型城镇化的规划方案，要把边境城镇的戍边功能提升到更高的位置，并围绕着戍边功能的强化而提出系统的顶层设计方案。

第一，鼓励抵边城镇扩大人口规模，特别重视在沿边重要节点地区规划和发展有较大影响力的边境市镇。

中国140个边境县分布有600多个边境乡镇，如果以乡镇政府所在集镇为基础，在科学评估集镇人口与资源承载能力的基础上，因地制宜地扩大集镇规模，推动抵边城镇化建设，那么将在中国2．2万公里的边境线上形成规模不等的城镇或城市，这600多个市镇连成的珍珠链，将成为屹立在中国边境线上的边防长城和戍边堡垒，对于守卫边境安全意义重大。

2017年6月国务院印发的《兴边富民行动“十三五”规划》明确提出“鼓励边境地区群众抵边居住和贴边生产生活”［9］。政府为此进行了大量的抵边、贴边生产生活的宣传、组织和动员，也开始发放边民补贴，以鼓励边民就地生产和生活，但是在我们对边境地区集镇和村社的调研中发现，边民的就地居留意愿并没有提高，而且还呈现明显的下降趋势，造成边境集镇和村社出现“空心化”现象。当地干部群众都反映：“边境地区的年轻人为追求更好生活，更愿意结伴到内地打工并留在内地生活。”我们分析，边境城镇化的障碍主要有两个：一是非农产业发展滞后，缺乏有较好收入的就业机会；二是目前边境集镇和村社的公共服务体系不完善，公共服务标准较低，造成边民的生产生活缺乏便利性和便捷性。

城镇化既是工商业发展的自然产物，也是国家规划及政策引导和推动的结果，因此边境城镇化既要依靠积极发展工商业来拉动，也要靠政府主动规划和施策来推动。传统农业经济存在较大的局限性，支撑不起边境城镇化，必须依靠工商业发展才能加速人口的聚集，才有利于城镇规模的扩大。边境城镇化不能一哄而上，否则就会制造城镇化的泡沫，导致不可挽回的损失。边境城镇化可以采取普遍发展和重点发展相结合的原则。从普遍发展角度讲，国家应针对所有抵边城镇，制定普适性的具有倾斜照顾特点的产业政策和土地政策，引导和鼓励边境城镇因地制宜地扩大产业规模和人口规模。从重点发展角度讲，国家要在沿边重要节点地区规划和布局有较大影响力的市镇，优先支持这些市镇发展。

所谓沿边重要节点地区，是指在中国边境地带具有丰富的自然资源储量，或者具有较完善的对外交通基础设施，再或者具有较好的经贸合作基础的边境地区，譬如中国边境口岸城市或城镇，均是沿边重要节点地区。在这样的地区，如果没有一定规模的、繁荣的市镇作为支撑，将不利于发挥边境重点市镇对广大边境地区的示范带动效应，更不利于边境安全治理体系及能力建设。市镇如果没有达到一定的规模，则很难对一定区域形成有效的影响力、辐射力和整合力。为此，在国家新型城镇化战略的统一部署下，国家需要在沿边重要节点或关键区域，加大对市镇的公共基础设施、公共服务体系建设，着力提升民生保障水平，着力改善营商环境。通过国家政策扶持，培育和发展一批出口加工区、保税区、经济合作区、自由贸易区等产业，扩大就业，大规模吸引外来人口流入，促进市镇规模的扩大。

第二，做大做强边境城镇的产业规模是开发边境城镇戍边功能的主要方法。

开发边境城镇戍边功能，其实质是提高边境安全治理能力。前面我们论述过，边境城镇化会大大增强边境安全的治理能力，一是边境城镇化意味着边境人口规模增长，可以参与边境安全治理的群众基础得到夯实；二是边境城镇化意味着边境城镇工商业的发展，可以促进边境安全治理后勤保障体系建设；三是边境城镇化意味着边境基础设施的改善，可以为边境安全治理提供便捷的条件。因此，加快边境城镇化的过程就是开发边境城镇戍边功能的过程。

现代化理论和实践告诉我们，提升一个国家或者地区的城镇化水平需要依靠现代产业来支撑。一味固守传统农业经济，不可能推动和支撑城镇化建设。当前，中国大部分边境地区都被传统农业经济所包围，这种区情制约了边境城镇化的步伐，所以，边境地区更需要通过全面深化“放管服”改革、全面扩大对内对外开放，破除一切阻碍大开发、大开放的思想观念因素和体制机制因素，打造良好的营商环境，促进现代产业发展，在此基础上才能真正推动边境城镇化建设。

当前中国边境地区产业发展方向，最具科学性和可行性的至少有这些领域：地域性特色农牧业开发、边境旅游开发、边境贸易开发、自然资源开发等。首先，中国边境地区所处的自然地理环境和气候环境迥异，农牧产品的种类极其丰富，农牧产品的地域性特色十分鲜明，边境地区可以加大招商引资力度，对特色农牧产品进行产业化开发，以特色形成优势，以优势赢得竞争力。其次，对于即将全面建成小康社会的中国来说，旅游将成为人们追求更美好生活的常规性需求。中国边境地区神秘神奇的自然环境和人文环境，乃至周边国家的自然地理及生产生活状况，都会成为旅游需求者期待体验的珍贵旅游资源。因此，边境旅游是旅游产业中的新兴业态，是边境地区大有前途的绿色产业和朝阳产业。再次，中国边境城镇是沟通国内与周边国家的通道，更是境内外商品交易的市场，拥有得天独厚的区位优势。如果能够不断开创边贸合作的新平台、新方式和新机制，营造更为优良的营商环境，做大做强边境贸易的规模，将会有效推动边境城镇的繁荣和发展。最后，中国边境地区自然资源较丰富，长期以来是资源开发的处女地，国家应该把优先开发边境地区的自然资源作为兴边富民的重要国策。随着边境地区自然资源的开发和利用，边境城镇化的步伐会加快。

第三，加快边境地区的基础设施建设是开发边境城镇戍边功能的重要举措。

边境地区的基础设施包括综合交通运输体系、信息基础设施、能源基础设施、水利基础设施等。基础设施是边境城镇化的前提条件，同时又是边境城镇化的推动力量。加快边境地区基础设施建设，将大大提高边境地区群众在生产生活方面的便捷程度，提高群众的幸福指数。边境地区生产生活条件得到改善，边境城镇对人们的吸引力也相应提高，越来越多的人愿意在边境城镇居留。加快边境地区基础设施建设，将提高边境地区经济发展水平，边境城镇的规模将逐渐扩大，相应地推动边境城镇化发展水平。

新中国建立以来，由于国力较弱的制约，国家基于对发展效益的考量，在基础设施建设上，只能把有限的资金优先投入腹地核心区，而对边境地区的投入明显不足，到目前为止，边境地区的基础设施相比东部发达地区差距甚大，严重制约了边境城镇化的步伐，造成边境城镇的戍边功能无法得到充分开发和利用，边境安全问题愈发成为当前国家治理中的弱项、短板和挑战。边境安全是国家安全体系的有机构成部分，边境安全长期处于脆弱状态，就会给总体国家安全留下隐患和风险，在某种国际政治气候下，就可能成为“黑天鹅”事件的诱发因素。治理边境安全最有效的手段就是推进边境城镇化，其中边境地区基础设施建设既是边境城镇化的具体体现，又是助推边境城镇化的动力。

强基才能固边，这已成为共识。正因为如此，国务院发布的《兴边富民行动“十三五”规划》明确提出“围绕强基固边推进边境地区基础设施建设”［9］。以“强基固边工程”具体落实边境地区的基础设施建设，说明国家高度重视边境地区基础设施建设和边境地区城镇化建设，但是在2．2万多公里陆地边境线上，仅靠国家有限的资源投入来完成庞大的强基固边工程，难度很大，见效很慢。因此，我们建议国家强基固边资源的投入应该放在沿边重点地区，以集约化方式使用有限的建设资源，以期取得较快较高的成效。而其他边境地区还是要借助“对口支援”的制度优势和政治优势，通过发动东部发达地区与边境地区之间建立对口支援关系，有效整合东部发达地区的资源，持续推动强基固边工程建设，经过长期的对口支援，边境地区基础设施将会实现从量变到质变的巨大飞跃，边境地区的新型城镇化也将获得跨越式发展。

第四，完善边境地区的公共服务体系，提高基本公共服务水平，是开发边境城镇戍边功能的重要途径。

公共服务体系是一个国家或地区为保证社会健康持续运行，在政府主导下，由多元主体共同参与建立的以保障基本民生需求为目的的公共物品供给体系，包括教育、医疗卫生、科技、文化、体育、社保、就业等不同领域的公共服务体系。公共服务体系的完善程度与民生水平呈正相关关系。在公共服务体系中，基本公共服务水平越高、分配越均等，意味着民生水平越高。一般情况下，趋利避害的人性特点会使人们愿意生活在民生水平更高的地方，而逃避民生艰难的地方。

长期以来中国边境地区经济发展落后，公共服务领域缺乏必要的物质基础支撑，造成边境地区公共服务体系不完善，基本公共服务水平较低，边民生产生活较为困难。为追求更好生活，大量边民倾向于流动到内地打工，而且有较高比例的边民举家迁徙到内地生活，形成当前边境地区村镇普遍的“空心化”现象。留守在边境地区的老人和儿童承担不起戍边责任，边境安全问题变得越来越严重。为了能够把“老边民”留下来，也为了能够吸引更多内地人口迁徙到边境地区生产生活，变为“新边民”，国家应该出台关于推进边境地区公共服务体系建设的专项规划，突出边境地区公共服务体系建设的重要性和优先性，并经过较长时间的努力，逐步实现边境地区基本公共服务水平不低于发达地区的标准。拥有完善的公共服务体系和较高基本公共服务水平的边境城镇，才能创造出宜居宜业的发展环境，才能激发和夯实边境城镇的戍边功能。

为确保边疆巩固、边境安全，国家从2007年开始制定和实施“兴边富民”行动规划，到目前为止，已经进入第三个规划实施阶段，即《兴边富民行动“十三五”规划》。兴边富民行动规划对完善边境公共服务体系、提高边境基本公共服务水平作了一些安排，但该规划也存在不足：一是该规划对边境公共服务体系建设的设计较为碎片化，缺乏系统性；二是该规划对边境公共服务体系建设的定性规定多，而定量要求少，造成规划实施中的目标责任较模糊，硬约束不够。2017年1月国务院发布了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，这个规划的突出优点是对公共服务体系建设尽可能地给出了定量的标准和要求，但遗憾的是这个规划没有对边境地区公共服务体系建设作出专门要求。为此，我们建议国家应将“兴边富民行动规划”与“基本公共服务均等化规划”有机结合，专门制定针对边境地区公共服务体系建设的规划方案。规划应保证边境地区基本公共服务发展速度适当快于内地，这样的话，经过若干个阶段的规划实施，边境地区的基本公共服务水平将会大大提高，不仅补齐国家公共服务体系的短板，也会补齐边境地区社会建设的弱项，为边境地区边民规模的增加、边境城镇的发展创造良好的条件。

完善边境地区公共服务体系，提高边境地区基本公共服务水平，除了依靠国家专项规划的特别支持和帮助外，还应该发挥对口支援制度的优势，依靠发达地区的资源优势、人才优势、技术优势等对口支援边境地区。提高边境地区基本公共服务水平，不仅需要发达地区的财力物力支援，在诸如教育、医疗卫生、科技、文化等公共服务领域，更需要人才和技术方面的帮扶。