重大突发公共事件背景下公共图书馆应急公共文化服务的立法保障

欧阳爱辉，刘 旋（南华大学经济管理与法学学院）

2020 年初，新冠肺炎疫情在我国境内全面爆发，国家紧急调配资源，以社区为单位实行封闭式管理，包括公共图书馆在内的主要公共文化和娱乐场所都被迫停业。通过公共图书馆的公共文化服务获取知识储备已成为公众提升自身综合素质、满足精神文化需求的主要途径，但受制于疫情，各地文化供应皆呈停摆之势。在这类重大突发公共事件背景下，公共图书馆作为最主要的公共文化服务场所，如何以法律形式保障其有效提供应急公共文化服务的研究迫在眉睫。

1 我国公共图书馆应急公共文化服务立法保障概况

当前我国法律体系主要是以 “基本法— 部门法（专门法）— 行政法规、部门规章— 地方性法律法规” 作为立法保障的基本范式，虽然我国没有专门的公共图书馆应急公共文化服务的法律制度和法律条文，但仍有部分立法涵盖了公共图书馆相关应急服务的内容。

1.1 宪法保障

我国现行宪法主要从两个方面对公共图书馆应急公共文化服务予以宏观层面的立法保障。① 宪法为应急公共文化服务的实施提供了相应的法律依据。在物质需求得到基本满足、人们精神文化需求极速增长的背景下，《中华人民共和国宪法》 第32 条明确规定：“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。”［1］该条规定强调把 “精神文明” 归入为五大文明之一并予以保障，指出实现社会良性发展应立足于五大文明的并驾齐驱。重大突发公共事件如自然灾害、社会公共卫生事件等严重阻碍了社会发展。为实现社会的可持续发展，我们在应对此类问题时不仅要对经济发展、民生稳定、生态平衡等方面进行应急倾斜，也需通过各类应急公共文化服务来保障人们正常的精神文化需求。② 宪法为公共图书馆的应急公共文化服务主体地位提供了法律依据。《中华人民共和国宪法》 第22 条第1 款规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的图书馆事业，以便开展群众性文化活动。”［1］该条规定指出图书馆是为人民、为社会主义服务的群众性文化活动基地，承载着为满足公民文化需求而服务的使命。图书馆作为国家或地方政府管理、资助和支持的、免费为社会公众提供服务的文化服务机构，［2］同时作为国家与社会中心性质的文化机构与知识传播平台，具备提供应急公共文化服务的合法性，是新冠肺炎疫情等重大突发公共事件发生期间满足民众精神文化需求的重要场所。

1.2 图书馆专门法之保障

2017 — 2018 年，《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《保障法》）、《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》） 相继颁布并施行，为公共图书馆提供应急公共文化服务给予了专门性立法保障。

（1）《保障法》 和《公共图书馆法》 共同对公共图书馆应急公共文化服务的实施起到引领作用。如，《保障法》 第2 条明确了公共文化服务的内涵，即由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务，并在第14 条中指出图书馆是公共文化设施之一。［3］《公共图书馆法》 第3 条指出，公共图书馆系社会主义公共文化服务体系的重要组成部分，推动、引导、服务全民阅读是时代赋予的重要任务。［4］上述内容说明了公共图书馆在公共文化服务中的重要性。而公共文化服务在广义上涵盖重大突发公共事件背景下的相关应急服务，因此其为公共图书馆应急公共文化服务指明了方向。

（2） 公共图书馆应急公共文化服务具体措施离不开《保障法》 和《公共图书馆法》 的推动。公共图书馆在提供应急公共文化服务的过程中，可能会面临较多的主客观困难，如果相关行政机关责任落实不到位，则很容易使公共图书馆得到的实际支持大大减少。而《保障法》 和《公共图书馆法》 的实施能够有效明确职责、化解不必要的矛盾。如，《保障法》 总则和《公共图书馆法》 第5 条的相关规定明确了国务院文化主管部门负责全国公共图书馆的管理工作、县级以上地方人民政府文化主管部门负责本行政区域内公共图书馆的管理工作，国务院其他有关部门、县级以上地方人民政府其他有关部门则在各自职责范围内负责与公共图书馆管理有关的工作。［5］上述专门立法对相关行政机关职责的明确分工，使得在重大突发公共事件爆发时能够迅速厘清权限，推动公共图书馆落实应急公共文化服务的相关具体措施。

1.3 部门规章、地方性立法及其他相关法规之保障

除宪法、图书馆专门法对公共图书馆应急公共文化服务的保障外，部门规章、地方性立法及其他相关法规在一定程度上也对其给予了相应立法保障。《公共图书馆法》 还未出台时，为加强国内公共图书馆的综合性管理，原国家文化部颁布了《省（自治区、市） 图书馆工作条例》，明确规定省（自治区、市） 图书馆的性质、方针和任务。很多地方政府基于辖区内公共图书馆遇到的现实问题也制定了地方性法律法规，并对相关法律关系进行调整。如《上海市公共图书馆管理办法》《深圳经济特区公共图书馆条例（试行）》《广西壮族自治区公共图书馆管理办法》《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》《湖北省公共图书馆条例》《北京市图书馆条例》《河南省公共图书馆管理办法》《浙江省公共图书馆管理办法》 等。这些地方性立法及部门规章都在广义上涵盖了公共图书馆应急公共文化服务，并对其给予了认可。除此之外，还有一些相关法规也涉及对公共图书馆应急公共文化服务的法律关系。如，《中华人民共和国突发事件应对法》 包含了公共图书馆应急公共文化服务在内的各类突发事件紧急应对措施的内容、手段和具体管理；《中华人民共和国预算法》则在广义上规范了应急公共文化服务预算。这些法规相辅相成，在一定程度上给予了公共图书馆应急公共文化服务必要的立法保障。

2 我国公共图书馆应急公共文化服务立法保障存在的不足

2.1 公共图书馆应急公共文化服务职能规定的缺失

迄今为止，我国关于公共图书馆公共文化服务职能的规定在法律上还不全面，在应急公共文化服务职能方面明显缺失。《保障法》 第2 条确立了公共文化服务的基本内涵，［3］《公共图书馆法》 第33 条对公共图书馆面向社会公众提供文化服务的内容进行了规定，［4］但两部法律全文均未能找到应急公共文化服务职能的相关阐述。这有可能导致我国公共图书馆对自身职能范围定位不全面，从而被动应对重大突发公共事件所带来的不利影响。据笔者统计，新冠肺炎疫情爆发至今，在我国现有的307 所省市级公共图书馆中，大部分馆舍皆采取闭馆措施，部分图书馆免费提供了线上电子资源服务。如，湖南图书馆开展 “网上书房” 网上借还服务；［6］首都图书馆通过 “首图数字图书馆” 微信服务号、“首图市民学习空间” APP 客户端、“首都图书馆” APP 客户端向公众提供中英文电子书和期刊等电子资源服务；［7］上海图书馆通过“上海图书馆” 微信公众号、上海图书馆网站主页“我的图书馆” 等向公众提供电子资源，同时开通了“上图方舱数字图书馆”，并通过湖北省图书馆的方舱数字文化之窗 “浦江伴读” 频道，把 “上海书展·阅读的力量” 2020 特别网聚活动和上海图书馆优质资源送进武汉方舱医院。［8］

2.2 专门法中的法人治理结构规定有待补充

尽管《保障法》 第24 条和《公共图书馆法》 第23条规定国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理。但由于缺乏具体详尽的法人治理结构运作规定，政府与公共图书馆的权责关系不明晰，客观上阻碍了相关应急公共文化服务的实施。公共图书馆法人治理结构是充分考虑公共图书馆作为公益性事业法人的内在属性，借鉴公司治理结构，建立以理事会为核心决策层的权力机构和相应的执行机构、监督机构，通过政府、图书馆、外界人士三方理事会成员的相互制衡，管理内外部事务，［9］它的正常运作有利于公共图书馆及时把握时代发展方向，更好地适应当今社会环境，改善传统管理结构所带来的自身工作效率低下以及决策垄断等问题。但是，若我们在法条中对政府、公共图书馆、社会外界三方权利义务规定不明晰，在突发重大公共事件时，公共图书馆法人治理结构的科学有效运作就会被阻碍。如新冠肺炎疫情期间，湖南省文化和旅游厅发布的《关于进一步做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》 明确要求，湖南省公共图书馆结合公共文化服务窗口单位的实际情况，制订详实、有效的应急预案及具体措施。然而笔者通过检索湖南省各公共图书馆的网站主页信息发现，全省只有湖南图书馆公开发布成立应急小组并落实了政府相关政策中应急服务的宏观指导要求。［10］

2.3 缺乏特定、具体的图书馆危机应急管理制度

图书馆危机管理是当图书馆面临危机事件时从发生到消亡全程监控处理的管理理论与管理实践。［5］应急公共文化服务具体内容也是图书馆危机管理的重要组成部分。客观来看，尽管《公共图书馆法》 已出台，但图书馆专门法的制定主要是用于阐释基本观念、确立基本原则、规范基本环节，缺乏图书馆危机应急专项内容。因此，我国公共图书馆的危机管理实践主要是基于《中华人民共和国突发事件应对法》《突发事件应急预案管理办法》 以及其他相关法律法规的一般性指导意见和长期工作经验积累，这仍是一种简单的危机处理，［11］是政府与公共图书馆之间有限的联动管理。然而应急公共文化服务有别于一般的馆内危机管理，它是一种面向社会公众文化需求的、政府— 公共图书馆— 公众群体的三方应急服务体系，离不开三方的衔接与配合。① 政府作为公共图书馆的设立者，必须引领公共图书馆制定紧急预案，并提供资金和人员上的支持，帮助它们作好应急公共文化服务准备；②公共图书馆内部管理人员负责日常监测事件动向并进行预警；③ 政府与公共图书馆应发挥各自优势，共同负责应急处置、救援、事后恢复与重建。故而，我国公共图书馆针对应急公共文化服务仍处于一种缺乏特定、具体的危机应急管理制度的状态。

2.4 地方性立法存在缺陷

综观我国公共图书馆地方性立法现状，从1985年贵州省第一部县级图书馆工作条例的出台，到2015年《广州市公共图书馆条例》 的落地，我国目前已有16 个省（自治区、直辖市）、市和县（区） 颁布了地方性公共图书馆法律法规。［12］其内容涵盖公共图书馆的设置、运行、责任和监督管理，既为区域内图书馆的可持续发展提供了法律保障，也为《公共图书馆法》 最终出台和全国性的图书馆法制化建设奠定了扎实的基础。然而它也存在诸多缺陷，需要我们进一步予以完善。① 相关法律规定严重滞后、不全面。在16 部地方性公共图书馆法律法规中，除《上海市公共图书馆管理办法》 进行过多次修订外，其他法律规范几乎无任何改动，且上述法律规范中很多条款未能就应急公共文化服务的具体内容进行规定。② 地方性立法保障尚未形成体系。如前所述，我国公共图书馆地方性立法早于国家立法，由于原有地方性立法保障体系的建立缺乏国家层面统一的法律进行调整，导致现有16 部地方性立法对自身具体适用范围、弱势群体的权益保护、志愿服务相关的内容以及服务公告方面的规范程度各异，甚至缺乏相关规定，尚未形成完整的保障体系，这严重阻碍了公共图书馆应急公共文化服务的实施。

3 加强我国公共图书馆应急公共文化服务立法保障的措施

3.1 健全《公共图书馆法》 的相关规定

（1） 可以通过对《公共图书馆法》 第33 条公众文化服务职能的内容进行补充规定，将公共图书馆应急公共文化服务的职能写入法律条文。由于现有法律未明确该职能，导致我国公共图书馆在应对重大突发公共事件背景下的公共文化服务需求出现被动甚至相关应急服务全面缺失的情况。因此，为有效避免各地对职能范围理解不一致所带来的应急不及时，迫切需要将应急公共文化服务职能明确化。

（2） 进一步充实《公共图书馆法》 第23 条关于法人治理结构的规定，尤其要理顺政府与公共图书馆的权责关系，实现政事分开、管办分离的目的。由于当下我国公共图书馆法人治理结构改革还处于初级阶段，政府与公共图书馆之间存在权责不明的情况，难以适应应急公共文化服务之所需。一方面，政府在宏观层面管理公共图书馆的过程中可能会过度干预其应急公共文化服务的决策；另一方面，政府的过度放手也可能导致公共图书馆相关应急服务缺乏必要的监管和支持。通过法律明释两者的职权范围，有利于政府和公共图书馆各得其所、各司其职。

（3） 应当在《公共图书馆法》 第40 条中对公共图书馆网络服务的内容作出调整。《公共图书馆法》第40 条已明确指出，“国家构建标准统一、互联互通的公共图书馆数字服务网络，支持数字阅读产品开发和数字资源保存技术研究，推动公共图书馆利用数字化、网络化技术向社会公众提供便捷服务。政府设立的公共图书馆应当加强数字资源建设、配备相应的设施设备，建立线上线下相结合的文献信息共享平台，为社会公众提供优质服务。”［4］在新冠肺炎疫情等重大突发公共事件背景下，公共图书馆显然很难继续提供传统的图书借阅服务，但可借助互联网提供数字资源服务。在新冠肺炎疫情期间，大部分民众通过公共图书馆提供的免费电子资源获取知识，很好地消减了文化服务供应停摆所带来的负面影响，彰显了网络公共文化服务的巨大价值。为了有效应对日后可能发生的重大突发公共事件，我们应该对公共图书馆网络公共文化服务的规定作出调整。如，将《公共图书馆法》 第40 条规定可酌情改为 “国家……推动公共图书馆必须利用数字化、网络化技术向社会公众提供便捷服务。政府设立的公共图书馆必须加强数字资源建设……”，以 “必须” 这种硬性要求的表述促使国家和公共图书馆在网络服务方面投入更多的资源进行建设，使其在应对重大突发公共事件中承担更大的责任。

3.2 研究制定《公共图书馆突发事件应对条例》

为了更好地促使公共图书馆具备提供应急公共文化服务的能力，我们还应该在《中华人民共和国突发事件应对法》《突发事件应急预案管理办法》 以及其他相关法律法规的一般性指导意见和现有应急工作经验的基础上，制定《公共图书馆突发事件应对条例》，对公共图书馆危机管理、应急公共文化服务等具体内容予以专门、统一的规定。主要包括：① 总则。对立法宗旨、本条例适用范围、原则、公共图书馆危机管理相关概念以及职责分配等内容进行阐述；② 预防与应急准备。其主要用于建立健全公共图书馆突发事件应急预案体系。建立以国务院、国务院有关部门、地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门为主导的公共图书馆自主应急预案系统，并根据相关法律法规、上级人民政府及有关部门的应急预案和本地区的实际情况，对制定相应突发事件应急预案的具体过程、职责予以规范；③ 监测与预警。明确指出县级以上地方各级人民政府应当联动本地区公共图书馆，并与其他专业机构和监测网点实现突发事件信息互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作，逐步构建全国统一的突发事件信息处理系统，汇集、储存、分析、发布有关突发事件的信息；④应急处置与相关公共文化服务的提供。这主要是针对突发事件发生后的后续问题进行规定。当突发事件发生后，公共图书馆和当地人民政府应针对其性质、特点和危害程度立即采取不同的应急处置措施并根据需要提供不同类型的公共文化服务；⑤法律责任。对有妨碍应急公共文化服务行为的人员作出处罚规定；⑥ 附则。该附则主要是对公共图书馆突发事件应对条例的其他内容进行规定。

3.3 完善地方性立法，强化区域内公共文化服务应急体系的建立

地方性立法对于区域内公共文化服务应急体系的建立更具优势。一方面，地方性立法是根据本行政区域的具体情况和实际需要所制定，有利于因地制宜、统筹兼顾区域内各方利益和资源分配，形成集各方之长为一体的应急体系；另一方面，地方性立法是国家立法的延伸和完善，有助于国家立法原则、精神在本地区得到有效贯彻，实现法律体系中各层级的上下衔接。此外，地方性立法可对一些尚不具备条件进行国家立法的内容作出实践，验证其可行性。故而，为了更好地提供应急公共文化服务，及早建立区域内公共文化服务应急体系，我们理所应当展开相应的地方性立法，同时针对现有地方性立法，在原有基础上展开全面修订，解决法律规定滞后、不全面等问题。① 为引导公共图书馆应急公共文化服务措施的有效实施，应在地方性立法中对公共图书馆公共文化服务的具体职能内容进一步予以解释，将公共图书馆应急公共文化服务职能纳入地方性立法加以保障。②应在地方性立法中规范政府行为，推动深入构建公共图书馆法人治理体系，对政府和公共图书馆的管理权责范围予以明确。③ 在地方性立法中应当加强各地政府对图书馆事业的领导，政府要统筹协调、联动本地区的公共图书馆，构建区域内统一的突发事件信息共享、应急处理系统，实现公共图书馆、其他专业机构和监测网点的突发事件信息处理系统互联互通，以及跨部门、跨地区的信息交流与应急合作。同时地方性立法应鼓励自然人、法人和其他组织加入本区域内公共图书馆应急公共文化服务工作。④在地方性立法中应对公共图书馆的相关应急经费问题予以明确规定。为保障应急公共文化服务活动的正常进行，政府应将公共图书馆的相关应急经费列入本级财政年度预算，并规范专款专用，不得挪作他用。⑤ 地方性立法还应对公共图书馆应急公共文化服务过程中发生的法律责任问题作出具体规定，以保证区域内公共文化服务应急体系的顺畅建立以及相关应急活动的有序进行。