高校图书馆面对突发公共事件的应急管理与服务研究

刘素清，陈建龙,b （北京大学．图书馆，b．北京大学信息管理系）

面对新冠肺炎疫情防控阻击战的严峻形势，全国图书馆界按照国家的总体部署和要求，积极行动起来，适时调整服务方式，创新服务手段，做到闭馆不打烊、服务不打折，坚守了图书馆人的初心使命和责任担当。本文在对国内外图书馆突发公共事件应急管理实践及研究分析的基础上，结合这次新冠肺炎疫情中图书馆的应急管理与服务情况，提出我国高校图书馆应对突发公共事件的建议，旨在推进我国高校图书馆从机制上创新和完善突发事件的应对措施，健全图书馆应急管理体系，提高应对突发事件的管理能力和服务水平。

1 国内外图书馆面对突发公共事件应急管理的实践和研究现状

图书馆作为一个不断生长着的开放的有机体，在其发展过程中必然会面临诸多的挑战，也时常会遭遇一些突发公共事件。［1］本文所称突发公共事件（以下简称 “突发事件”） 是指 “突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。［2］需要说明的是，在实践和理论研究中，突发事件经常与危机的概念混淆不清，理论界对这两个概念的界定也一直存在分歧，而实际工作者对它们的使用也常常是混杂在一起，或者等同使用。［3］本文不对其定义作精准研究，但是搞清楚这两个概念的关系对我们的研究具有重要意义。所谓危机，是指 “危险和机遇（即转折点）”，它是一种具有巨大威胁性、破坏性的状态及其相关过程，从时间上来说，状态表现的是一种持续性，而不仅仅是一个或一系列事件。而突发事件常常体现的是一个极为短暂的过程，有时候一个突发事件就是引发危机的燃点或导火线，［3］也就是说突发事件往往都蕴含着危机，但危机也有缓慢演进的。国外有研究认为危机是突发事件的升级。［4］总之，这两个概念既有联系又有区别，在一定语境下具有等同性。

应急管理是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，应用科学、技术、规划与管理等手段，保障公众生命、健康和财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。［5］国外图书馆应急管理研究始于20 世纪70 年代，［6］我国应急管理的概念出现较晚，20 世纪90 年代才开始使用。我国的应急管理是从自然灾害处置、事故处理、公共卫生事件应对和安全管理的基础上发展起来的，而图书馆应急管理研究主要在2003 年“非典” 之后。应急管理不仅指突发事件发生后的事中管理，还包括预防与准备（事前）、监测与预警（事发）、处置与救援（事中）、恢复与重建（事后）全生命周期的管理。下文将对国内外图书馆突发事件应急管理实践和研究进行分析。

1.1 国外情况

国外图书馆习惯用 “图书馆灾难管理”（Disaster Management） 来概括图书馆危机管理（Crisis Management） 或突发事件应急管理（EmergencyManagement)。［1］笔者在对图书馆与信息科学文摘库（Library and Information Science Abstracts，LISA)、Emerald、Sage 全文期刊库、Web of Science 等数据库检索时，发现关于图书馆应急管理的相关研究用的最多的是 “Disaster Management”，而 使 用 “Crisis Management” 或 “Emergency Management” 的很少。但国外图书馆所提及的灾难管理跟我国《突发事件应对法》 中 “事故灾难” 的涵义不相同，国外图书馆研究中的 “灾难管理” 包含自然灾害、公共卫生事件和社会安全事件。

国外图书馆应急管理活动始于对文化遗产的保护工作。1966 年，意大利佛罗伦萨遭遇水灾，佛罗伦萨国立中央图书馆地下室成千上万的书籍包括古代手稿和罕见的印刷作品，被淹没在洪水和淤泥中，被毁文献的修复工作一直持续到20 世纪90 年代初。这一事件被称为 “保护领域内图书馆应急管理计划和恢复的转折点。之后的20 年产生了大量灾难后应急管理与修复指南，也产生了新的思想、协作方法和大量创新成果”。［7］20 世纪80 年代，美国、加拿大、澳大利亚等国家以文献保护为目标，纷纷建立防灾预案。一些国际组织如国际图联（IFLA）、联合国教科文组织（UNESCO） 等也发起了保护文化遗产、抢救文献资料的项目或计划，［8］这些活动促进了图书馆灾难管理的研究，研究者分别从公共管理、公共政策、经济学、组织危机管理等多学科角度对应急管理进行研究。20 世纪90 年代末，随着数字资源的飞速增长，数字资源的应急备灾也被纳入应急管理范围，应急预案和应急计划逐渐被关注。索菲亚·乔丹（Sophia K Jordan） 的研究表明，1993-1998 年，欧美关于图书馆应急计划研究的专著有18 部，［9］但这些研究主要是基于文献和建筑物保护的。2001 年，“911 事件” 摧毁了美国世贸大厦的专业图书馆，［10］之后美国将恐怖活动的应对也纳入图书馆应急管理范畴，应急管理的研究进入到一个复杂的转型期。关于图书馆应急管理的各种调研、会议、文章和专著不断涌现，可从美国图书馆协会 “图书馆备灾与响应”（ALA Library Disaster Preparedness & Response） 以及美国国会医学图书馆 “图书馆员和图书馆应对灾害书目”（Bibliography：Librarians and Libraries Respond to Disasters） 网站了解一些主要研究成果。值得一提的是，美国东北文献保护中心（NEDCC） 和马萨诸塞州图书馆专员委员会（MBLC） 合作研制了灾难应急计划在线工具dPlan，［11］供图书馆编制应急预案进行参考。不过，根据国际图联文献保存和保护中心（IFLA Preservation and Conservation，简称IFLA PAC） 于2004年3-5 月对177 个国家图书馆的调研发现，在提交问卷的73 家图书馆中，只有39 家图书馆具有防灾预案，占回应图书馆的53.42%。另有28 家图书馆计划建立防灾预案，对防灾预案进行演练和不断更新的图书馆更少。［6］2006 年，IFLA PAC 编写了《国际图联灾害预防手册》，从面对灾难、处理灾情、响应灾难及恢复正常几个方面给出了指导原则。总体上，国外的应急管理主要关注图书馆的建筑物安全、珍贵藏品保险、文化财产的保护等方面，研究侧重于自然灾害和社会安全事件下图书馆遭遇的实际问题与应急措施。新冠肺炎疫情在国外蔓延以来，国外图书馆也纷纷关闭馆舍，开展线上服务。美国图书馆协会（ALA） 在其网站发布了建议图书馆关闭馆舍的公告，伊利诺伊大学和Ithaka S+R 的研究人员联合发起 “学术图书馆应对新冠肺炎调研”（ACademic Library Response to COVID-19），独立咨询人马歇尔·布利汀（Marshall Breeding） 也发起了图书馆应对新冠肺炎危机调研（Tracking library responses to COVID-19 crisis）。图书馆员通过Facebook、Twitter 等社交媒体分享疫情之下的工作经验。

总之，国外图书馆比较注重突发事件对图书馆造成的影响、图书馆的应对措施以及典型应急案例研究，对应急管理理论研究不多。［12］

1.2 国内情况

1.2.1 突发事件应急管理实践

在2003 年 “非典” 之前，我国尚未建立完善的应急管理体系。“非典” 之后，我国建立了 “一案三制” 应急体系，国内各行业逐渐把应急管理提上日程。一些图书馆开始建立自己的应急预案，如北京大学图书馆建立了突发事件应急处置总体预案及相关专项预案。根据杨敏等于2018 年11 月15 日— 12 月31日对42 家 “双一流” 大学图书馆突发事件应急预防管理的调研，［13］发现绝大部分图书馆网站都有应急管理的内容，但仅5 家大学图书馆在其官网公布了应急预案，占比为11.9%，其中以专项应急预案居多；88.1%的 “双一流” 大学图书馆未在官网公布突发事件应急预案，可能是内部文件不便公布，也可能是对应急预案的重视程度不够。从总体上看，高校图书馆应急管理意识淡薄，应急管理体系尚不健全。主要存在以下问题。① 应急管理预案覆盖面不够。已有预案主要侧重于以图书馆为主战场的水火电等灾害的应急处置，对全局性、全域性公共卫生事件、社会安全事件下图书馆的应急处理突发事件的重视程度不够，对 “平时” 体制和 “战时” 体制下图书馆的响应和管理机制研判不够。② 缺乏应急培训与演练。应急演练是一种模拟突发事件发生的应对演习。进行应急培训与演练能够磨合应急机制、检验应急预案的有效性和可行性、锻炼应急队伍，从而提高各级组织应对突发事件的能力。［14］③预防意识薄弱，应急准备不充分。应急管理包括事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复四个阶段，但在实际工作中，图书馆主要侧重对突发事件的事中处置，预防意识不强，应急准备不充分。

1.2.2 突发事件应急管理研究

这方面的研究可以分为三个阶段。第一阶段（2003 年 “非典” 以前），是图书馆应急管理研究的萌芽时期，主要是针对具体事件的应急处置。根据中国知网的检索结果，国内较早提及图书馆突发事件应急管理的论文是1998 年何晓兵发表的文章。［15］第二阶段（2003 — 2007 年），是图书馆应急管理研究的初步发展时期，主要侧重于图书馆突发事件应急机制、应急预案研究等方面，其中代表性研究是对 “非典” 应急管理与服务经验的总结与探讨。第三阶段（2008 年至今），是图书馆突发事件应急管理研究的快速发展时期，一是论文数量迅速增加，2009 年发表的论文数量最多，之后呈波动式增长；二是研究主题更加广泛和深入，涉及应急机制、应急预案、应急服务、应急情报和应急管理教育等。但总体上，图书馆应急管理研究属于被忽视的领域，从中国知网多途径检索，也就百余篇与之密切相关的文献，而以 “信息素养” 为主题在中国知网进行检索，就有两万多篇文献。这在一定程度上反映出图书馆界重业务轻管理，尤其是轻风险及应急管理的现象。因为衡量一个图书馆业绩的主要是业务，业务是中心工作，而应急管理不是。《普通高等学校图书馆规程》 或者有关图书馆评估标准也没有把应急管理工作纳入图书馆评价考核的内容，最多是把消防和安防作为考核指标。

综上所述，目前国内外高校图书馆的应急管理研究主要侧重以图书馆为主战场的自然灾害、事故灾难和社会安全事件的预防及处置等方面，对图书馆产生重大影响的突发公共卫生事件下的应急管理研究较少。像新冠肺炎这种让多国进入紧急甚至战时状态的疫情应该是二战以来图书馆首次遭遇的全球性突发重大公共卫生事件，面对这类疫情的图书馆应急管理与服务有待研究，本文将从全方位视角对突发事件下图书馆的应急管理能力和服务水平的提升进行探讨。

2 提升突发事件应急管理能力

2.1 加强预防管理，提升事前预防与预警能力

坚持预防为主是应急管理的基本工作理念。绝大多数突发事件的发生均是一个逐渐变化的过程，增强风险意识、危机意识，就能早期识别突发事件的风险因素和征兆，建立有效的突发事件预防与预警机制。首先是高校图书馆作为建筑场所的突发事件的预防，包括水火电等事故，地震、暴风雨、雪灾等自然灾害，这类突发事件要把握好 “防” 与 “治” 的辩证关系，寓 “防” 于 “治”、“防”“治” 结合；其次是高校图书馆作为事件场所的社会安全事件的预防，包括刑事案件、恐怖活动以及重大舆情事件等，这类突发事件的预防通常需要多方合作，需要在学校、教育部及其公共安全管理相关部门的指导下，构建风险监测预警体系；再次是高校图书馆作为人员密集公共场所的突发公共卫生事件的预防，如新冠肺炎疫情，这类突发事件的主体不是图书馆，但影响波及到图书馆，这类疫情的防范需要遵循学校、教育部、地方政府以及国家的各种政策和规定。

目前大部分高校图书馆的安全管理工作由物业公司负责，而物业公司是通过招标来履约的，工作人员流动性强，难免会存在 “当一天和尚，撞一天钟” 的情况。为此，图书馆要对员工、用户、外包服务人员及物业人员开展危机教育，让大家能从骨子里意识到公共安全管理的重要性。

2.2 细分突发事件，完善应急预案体系

在进一步细分上述三类突发事件的基础上，可知建立完善的应急预案体系要体现如下特点。① 预案的整体性和全面性。要从整体上考虑图书馆应急反应框架体系，解决预案碎片化甚至 “预案打架” 的情形。建立应急总体预案与专项应急预案相结合的体系，必要时还要制订部门应急预案，预案的覆盖面要全，要对不同类别的突发事件应急管理统筹考虑。如，北京大学图书馆既有突发事件应急处置总体预案，又有事故灾害应急预案、网络与信息安全应急预案等专项预案。② 预案的具体性和可操作性。要结合具体的突发事件构造情景，只有把突发事件的情景预想得完整和准确，制定预案才能有针对性和实效性。若不考虑具体情景，只是笼统地规定了部门职责和任务，那么预案的指导作用就非常有限，这种有限性反过来会导致大家不重视应急预案。③ 预案的权变性。再完善的预案也不能解决所有突发问题，随机应变是应急预案的原则。应急预案制订出来要进行动态调整，要根据演练或突发事件处置过程中发现的问题进行相应的调整和完善。④ 预案的协同联动性。图书馆应急预案是由多个部门相互配合、协同作战的，绝不能只是某一个部门的单兵作战。另外，要建立与上级主管部门、政府及社会各方之间的应急互动关系，将各种社会力量纳入应急预案体系之中，并明确各种社会力量的角色与作用。

2.3 加强群防队伍建设，提升应急处置能力

要牢固树立全员预防的思想，同时加强专门应急队伍建设，建设一支专常兼备、反应灵敏、处置能力强的应急队伍。平时要加强应急队伍的心里和技能培训，提高他们的心理承受能力和应急处突能力，做到常规状态下预防有效，突发状态下处置有方。

2.4 应用新一代信息通信技术，健全应急响应和指挥体系

要充分发挥技术防控在应急管理中的作用，不断提高图书馆应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平。尤其要加大人工智能、云计算、大数据、物联网等技术手段的应用力度，在加快预警速度的基础上，健全应急响应和指挥体系。

2.5 加强核心业务灾备规划和管理，提升复原和持续发展能力

要切实制定业务连续性管理的规划。充分借鉴国内外图书馆界和其他行业的先进做法和成功经验，参考有关 “业务连续性管理体系”（Business Continuity Management System，BCMS） 的国际、国内和行业标准，努力创造条件或争取机会，切实加强灾备规划及其动态管理，确保核心业务能够尽快恢复，事业发展能够持续开展。

3 提升突发事件全过程服务水平

突发事件的演变过程往往会经历一个从潜伏、爆发、持续到消退恢复的生命周期，且在生命周期的不同阶段呈现出不同的特征。高校图书馆可基于突发事件生命周期的四个阶段的不同特点，提供符合用户心理和需求的服务。

3.1 潜伏期：专门跟踪研判事件信息，谋划和充实应急预案

潜伏期即突发事件孕育期，该阶段突发事件处于量变阶段，通常由于没有明显的标志事件发生，因而不易被人察觉。在这一阶段，图书馆除正常开展服务外，必须保持高度的危机意识，密切关注突发事件的进展，并积极做好应对准备。如，新冠肺炎疫情在突袭前，微信等媒体中已经有一些涉及病情的消息，图书馆如果能敏锐地意识到这些信号，提前构思应急预案，疫情爆发后就能更从容地应对，有机会采取比立即停止服务更加合理的措施。［16］

3.2 爆发期：融入学校和地方大局，调整服务方式和内容

突发事件经过潜伏期就可能转入爆发期，由于其冲击强、危害大，在事件影响范围内的人都有可能受到伤害，因此，民众容易恐慌。民众恐慌的首要原因是谣言。谣言会干扰公众获取正确的信息，是伴随突发事件的次生灾害。面对四起的谣言，图书馆可以通过信息的形式和内容特征进行揭示与分析，告知用户如何识别信息真伪。在这次新冠肺炎疫情中，不少图书馆或馆员个人做出了表率。2020 年1 月26 日，清华大学图书馆王媛老师率先在微信朋友圈发布 “如何快速识别疫情新闻中的信息真假”；［17］2020 年2 月12 日，北京师范大学图书馆推出了 “谣言止于智者——图兄带你识别‘新冠’假信息” 等。［18］这些推文都以生动的案例，图文并茂地分享了识别真假信息的技巧和经验。

民众恐慌的第二个原因就是认知缺乏。图书馆可以组织专门力量，凭借其训练有素的数据和情报分析能力，以专题的方式采集、揭示、组织和传递相关知识，满足此时此景用户的心理需要和生活需求。

3.3 持续期：因时、因地制宜，调整、创新服务项目和服务业务

（1） 教学科研支撑服务。新冠肺炎疫情防控期间，“停课不停学”，高校图书馆责无旁贷。①图书馆要做好与课程相关的资源保障工作，尤其是电子教材和教学参考书的配备。对于一些不熟悉网络和云教学模式的老教师，图书馆员要充分发挥自己的信息素养和媒介素养特长，远程提供培训和指导。②要做好科研支持工作。疫情发生后，科研人员的 “战场” 从办公室转移到了家里，图书馆要保障他们远程访问图书馆资源的通畅性。对于本馆没有的文献，在本馆读者需要时，图书馆可以帮助他们通过开放获取或馆际互借与文献传递渠道获取。同时，在关闭馆舍期间，用户如需查看实体文献，要在确保安全的前提下想方设法尽可能满足用户需求。如，北京大学图书馆通过原有的“上门服务” 系统平台，组织馆员 “送书到楼”，保证校园内师生在疫情期间仍然能够借阅实体文献；［19］南京大学图书馆通过预约提供纸质图书借阅服务等。［20］

（2） 助力抗 “疫” 研究。新冠肺炎疫情防控斗争有两条战线，一条是疫情防控第一线，另一条是新冠肺炎疫情防控科研攻关工作。高校图书馆不能深入第一线，但可以在第二条战线上贡献自己的力量。新冠肺炎疫情发生后，全国高校科研工作者也在进行着与时间赛跑的 “战役”，不少高校纷纷启动应急科研攻关项目，从新型检测试剂、抗体药物到疫苗和诊疗方案等，都需要大量的文献和数据支持，高校图书馆尤其是医学图书馆可以主动出击，融入到科研团队中。新冠肺炎疫情防控期间，中山大学图书馆组织医学馆员及时响应中山大学附属医院援鄂医疗队医务人员的文献信息需求，为前线医务人员提供有关新冠肺炎的重要文献和专题文献；［21］中国政法大学图书馆利用自己的专业优势，对妨害疫情防控的违法犯罪案例开展数据分析与知识发现研究，形成专题报告，邀请法学专家点评，并通过公众平台发布，多角度展示疫情防控过程中与违法犯罪相关的诉讼过程和审判活动，为遏制疫情期间的违法犯罪行为发挥了作用。［22］

（3） 在线阅读辅导服务。疫情持续期，由于大家都禁足在家里，图书馆可以适时开展一些阅读活动。阅读主题要广泛，可以是经典名著，也可以是名家荐读或馆员推荐的主题阅读。如，武汉大学图书馆推出的 “封城阅读计划”，浙江大学图书馆的 “云荐读” 等。疫情笼罩之下，与疫情相关的主题可能比较受欢迎，可分为两种形式。① 关于疫情的名著。如，北京大学图书馆推出由戴锦华老师推荐的 “爱在瘟疫蔓延时” 与疫情相关的主题书籍和电影；［23］武汉大学图书馆 “一期一书” 栏目推送的《鼠疫》［24］《花冠病毒》［25］有声阅读等。② 真人图书馆（Living Library）。如，武汉大学图书馆的微天堂真人图书馆系列主题活动设计别具匠心，在疫情期间推出 “那些在方舱的日子”［26］“与病毒打交道的人”［27］等主题服务活动，读者反响都非常好。

3.4 消退恢复期：稳妥恢复正常秩序，总结巩固应急管理和服务成果

突发事件基本得到控制，图书馆需要逐步恢复开放和开展正常工作。① 有序开放，逐步恢复。首先要制订恢复开馆预案。疫情具有不确定性，因此防护工作仍旧是重中之重，要制订周密的安全保护措施，在技术和设备上做好准备，要对用户进行特殊时期入馆教育，让他们按照当前使用和防范规则利用图书馆。② 要征集地方抗击疫情期间的相关资料。在这场疫情中，许多人都是见证者和亲历者，图书馆有责任保存这些特色和地方文献。上海图书馆这方面意识非常强，3 月9 日上海图书馆发出了面向社会各界征集抗击疫情专题资料的通知。［28］每个高校图书馆都要有文献搜集意识，积极征集本校或当地抗疫资料，尤其是口述史资料，其将会成为弥足珍贵的历史资料。③ 全面反思和总结。突发事件恢复期，图书馆要全面总结突发事件期间的管理与服务，完善和修正应急预案，进一步提高应急治理能力。

4 结论

（1） 高校图书馆要从根本上解决管理与业务一起谋划、一起部署、一起考核的问题，要转变重专项应急管理，轻长效机制的工作方式，改变以往消防检查就突击消防安全，传染病暴发就突击卫生检查的被动应急管理，要作通盘考虑和长远打算。

（2） 墨菲定律思维应该成为图书馆治理的常识。墨菲定律的核心内容是指如果事情有变坏的可能，不管这种可能性有多小，它总会发生。图书馆作为人类文明的宝库，收藏了大量需要保护的文献资源，其安全管理举足轻重，要牢记防微杜渐的海恩法则，见微知著，把风险排查作为一种工作常态，做到早发现、早介入、早控制。同时要加强形势研判，科学预测突发事件，将突发事件消灭在萌芽中。

（3） 图书馆管理要及时研究新情况新问题，处理好制度管理与情感管理、目标管理与期望管理、馆员管理与用户管理等多方面的关系。如，受新冠肺炎疫情影响，劳动关系领域面临着一系列新问题，需要相关政策和规章制度的支持。因疫情影响未能返岗职工的考勤与工资待遇、承担疫情防控任务紧急加班员工的权益与待遇、到馆上班与在线上班的协调、弹性上下班的评估、违反防疫纪律员工的处置等，这些都需要在国家政策框架下制定相应的政策。

（4） 图书馆服务要因时、因地、因人制宜，不要盲目照搬其他图书馆的做法。疫情期间，很多图书馆热情地推送了各种资源，而这些资源原本就是图书馆购买的、大家一直在使用的资源，图书馆把这些资源在微信圈里进行宣传，煊赫的造势，其效果如何需要调研。在疫情最严重时图书馆做这种狂轰乱炸的推送，结果是否适得其反，值得我们反思。一言以蔽之，特殊时期，图书馆的服务要适时、适宜和适度，有所为而有所不为。

（5） 图书馆要与其上级单位、行业组织或联盟、相关社会机构加强联系，以更加开放的态度构筑更加美好的生态体系。疫情发生后，中国图书馆学会和教育部高校图工委积极行动，为打赢疫情防控阻击战贡献了巨大力量。教育部高校图工委发布了《全国高校图书馆疫情防控期间服务创新情况调研报告》《电子教参建设支撑线上教学情况调研报告》 等。

总之，新冠肺炎疫情暴露了图书馆应急管理的弱点，但也种下了深刻转型的契机，高校图书馆应增强应急意识、完善应急预案、加强应急演练、完善应急手段、做好应急物资储备，全面提升应急管理能力和服务水平。