失信惩戒机制滥用之防范

杜成胜

（甘肃政法大学刑事司法学院，甘肃 兰州730070）

党的十八大以来，习近平总书记站在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，把推动国家治理体系和治理能力现代化摆到治国理政的突出位置，做出一系列新决策新部署，推动中国的社会治理取得了巨大成就，对世界的社会治理贡献了中国智慧。当前，在实现中华民族伟大复兴的道路上，推动社会治理是我们各项工作的中心。因此，研究我国失信惩戒机制滥用的现状，分析这一问题的原因并提出的对策，是当前非常紧迫的一项研究课题。

一、我国失信惩戒机制滥用的现状及特点

（一）我国失信惩戒机制滥用的概念

我国失信惩戒机制的滥用，是指在没有法律法规明确规定的情况下，我国行政机关依据其制定的规范性文件实施的减损公民权利或者增加公民义务的失信惩戒行为。这里的行政机关是广义上的，既包括行政机关，也包括法律法规授权的具有公共管理职能的组织。

之所以把管理公共事务的组织也纳入失信惩戒机制滥用的范围之中，是因为这类主体依法也会行使部分行政职权，其行为也往往会对公民的权利产生实质影响。就实际情况而言，这也成为失信惩戒机制滥用的高发地带。

（二）我国失信惩戒机制滥用的现状

当前，我国失信惩戒机制滥用严重，适用较为随意。从中央到地方，失信惩戒机制有泛化、扩大化的趋势。在中央各部委出台的有关规定中，采用了联合出台的办法，将对不履行抚养子女义务的父母，网络刷单的行为以及涉及严重违法违纪的应试人员的行为纳入个人信用记录。截止2018 年9月底，我国各个部门一共签署了37 个联合奖惩合作的备忘录，往往以惩戒为主，其中涉及到29 个联合惩戒备忘录。地方以江苏省为例，南京市将该惩戒机制用在交通领域的非机动车、行人闯红灯等情形，太仓市规定了自然人积分信用规则，盐城等地规定了特定情形下对信访人的惩戒办法。

失信惩戒机制滥用的范围广，造成严重后果。这一惩戒机制既可以适于非机动车、行人闯红灯，也可以适用于地铁内霸座、进食和逃票等，还可以适用于欠缴费用，甚至可以适用于不履行监护责任的父母等，适用范围涵盖了社会生活的多个方面。失信惩戒机制滥用造成的后果也是十分严重。有的失信惩戒措施甚至扮演了行政处罚的角色，很可能在于法无据的情况下造成当事人权利的减损，或者义务的不当增加。这极有可能会淡化公众的信用意识，更有甚者还会引发全社会的信用危机。

失信惩戒机制滥用的本质是行政权利任性使用对公民宪法和法律上的权利的忽视。政府动辄使用失信惩戒机制，对公民的权利造成了实质影响。比如江苏省宿迁市规定的交通安全违法到一定次数会影响个人的职业准入，这可能侵犯公民的劳动权，再比如江苏某银行以联系不到债务人为由，将141 名大学生的姓名和地址全部曝光，这涉嫌侵犯了公民的个人信息权。某种程度上说，失信惩戒机制的滥用也是法治意识不强的表现。

（三）我国失信惩戒机制滥用的特点

1.使用频率高。

失信惩戒制度，最初是在2014 年主要为应对法院执行难的问题提出来的。总体上看，起初对失信惩戒的使用是谨慎的，使用的频率也相对较低。后来，失信惩戒机制的使用越来越多。尤其是近年来，失信惩戒频入公众的视野，直击公众的眼球。进而使公众形成了这样认识，稍有不慎就可能受到联合的失信惩戒。起初公众对失信惩戒会有一定关注，后来随着失信惩戒的越来越频繁使用，大家都习以为常了。

2.适用范围广。

起初，失信惩戒的范围包括限制部分高消费，其他信用惩戒和对被执行的自然人担任公司特定职务的限制。后来，失信惩戒的适用范围逐渐扩大。有的城市把多次闯红灯、在列车内进食、停车欠费、欠物业费、违法城市生活垃圾管理的行为进行失信惩戒。也有将不履行赡养父母义务、网络刷单等行为纳入失信惩戒的范围，更有甚者还将子女不探望父母、员工频繁跳槽等行为进行失信惩戒机制。失信惩戒机制成了行政机关应对各种社会问题的良方，受到了追捧和青睐。当然，这也引起了公众的广泛质疑和畏惧。失信惩戒的法律依据在哪里，失信惩戒究竟在多大范围内使用和要受到多大程度的限制，这是值得深思的问题。

3.使用主体多。

从中央八部门签署失信惩戒的备忘录，到中央各部门适用失信惩戒，再到地方政府频繁用失信惩戒来解决问题。比如人社部要求探索建立诚信典型机构“红名单”和严重失信机构的“黑名单”。再比如浙江省台州市信访局发布了《台州市失信信访行为信用管理办法》，规定了九种情形下会将信访人归入失信名单。与此同时，江苏泰州市、盐城市、连云港市、扬州市，福建莆田市、山东莱州市、浙江舟山市等地相继出台了类似规定。行政机关将失信惩戒机制视为灵丹妙药，这也引来了公司的效仿。比如，2019年8 月，江西某银行将按期未还欠款的141 名大学生的姓名和地址全部在网上公布，引发了极大的争议。逾期还款是违约行为，可以通过协商，或者到法院起诉等方式来解决，而不能通过公开的方式侵犯这些人员的个人信息。

4.关联性弱。

这一点在失信联合惩戒机制方面体现得尤为明显。从刚开始的对拒不履行判决的人限制消费、担任特定职务的限制到多方面的几乎没有关联的限制。联合惩戒意味着行为人没有履行某一方面的义务，往往会在其他方面受到限制。比如，对失信人员限制招录公务员，对拒绝履行法院判决的人设置失信彩铃等，这些方式突破了监管的目的，缺乏合理的关联性。另外，因甲场合失信，可能会在乙场合受到惩戒。这一不合理的做法，也超出了人们的预期。

二、我国失信惩戒机制滥用的原因

失信惩戒机制的滥用，本身也是一种不信用的行为。更有甚者，还可能触犯我国法律，侵犯公民隐私权、劳动权等宪法上的根本权利。我们构建信用体系，是为了营造面向市场的高效的信用体系，而不是让失信惩戒机制成为行政机关治理社会的“尚方宝剑”。当然，行政机关偏爱失信惩戒机制，这是有着复杂的原因的。具体体现在以下几个方面：

（一）失信惩戒机制有效回应了社会问题

当前，我国正处于社会转型时期，所面临的社会问题越来越多，也越来越复杂，这在客观方面对行政机关提出了极大挑战。拒不执行法院判决的问题、闯红灯问题、霸座问题、在公共列车上进食等一系列问题接踵而至。一方面，这反映了社会进步和发展。另一方面，这对行政机关提出了更高的要求。单纯按照之前的粗放式的工作方式是不能妥善解决这些问题的。

失信惩戒机制运用到强化法院判决的执行后，取得了显著的效果。随后，行政机关纷纷效仿，不断扩大信用惩戒机制的适用范围，适用的对象也越来越广。他们认为只有这样，才可以对加大对个人和企业的惩处力度，增强威慑力，实现社会治理的目的。比如将欠缴费用人的行为计入个人信用记录，并通过网上公开等方式对其施加压力，以迫使其缴纳费用。

（二）行政机关的治理方式和手段不适当

不同的时期，我们面临的社会问题虽然不同，但是只要我们多替人民着想，转变工作思路和创新工作方式，问题总会迎刃而解。在实际工作中，行政机关在面对一系列社会问题时，考虑到事多人少，往往会采取简单有效的工作方式，这也恰恰反映了行政机关在社会治理过程中缺乏法治意识。如2018 年云南省昆明市公布的信用联合奖惩十大联合典型案例中，昆明市市场监管局因企业失信而拒绝员工贷款购房，企业失信却殃及企业的员工，这是对企业员工权利的侵犯。

失信惩戒机制可以对企业和个人产生震慑，形成巨大的社会压力，迫使其履行义务和遵守规则。这给行政机关带来了福音，并在实际工作中屡试不爽。但从本质上来讲，这也是一种懒政的表现。长期以往，会造成公民和企业对信用的漠视和反感，最终可能会造成系统性的社会信用危机。

（三）企业没能充分地发挥好应有的作用

企业作为市场活动的主体扮演着重要的角色，是连通行政机关和个人的纽带。一方面，企业会吸纳个人从事工作，成为个人重要的活动场所。另一方面，企业作为行政相对人，还受到行政机关的管理。社会的发展要求企业提供更为精细化的管理和服务，也应该承担更多的社会责任。

企业不但没能承担好对社会的责任，反而在经营过程中出现很多问题，比如企业契约意识淡薄。日常生活中，企业不遵守契约的情形也很常见。生产或者销售的产品不符合约定的质量，提供的服务也不符合合同的规定。另外，企业这种不诚信的行为还会影响到员工，员工也会把这种不诚信的行为带到社会，加剧了社会不良风气的形成。行政机关在对企业实行失信惩戒的过程中发现这一办法同样奏效。

（四）个人的义务意识和责任意识的缺失

对个人而言，过于强调权利而忽视了义务和责任的承担。当然，这里的责任意识包括了公民意识中的规则意识。我国法律规定，个人有遵守国家法律的义务。在实际生活中违法行为也屡次出现，比如行人违反道路交通安全法的闯红灯的行为。

责任意识要求我们自觉遵守社会道德，遵守公共场所的有关规定。可是，有的人漠视社会规则。列车霸座、拒不缴纳费用等问题时有发生。在缺乏有效的治理方式之下，面临巨大的社会压力，行政机关往往会采用联合失信惩戒的方法，形成“一处失信，处处受限”的局面，使个人在巨大的威慑之下履行义务，确保社会纠纷得以及时解决。

（五）新闻媒体没有据实做出报道

为了吸引大众的眼球，有的新闻媒体故意夸大其词，误导了大众。比如有媒体报道，失信被执行人的孩子不能上学。一时间，这一问题成了全国范围内热议的话题。直到十三届全国人大二次会议新闻中心的记者会上，这一问题才得到了正式答复，即仅限制上收费高的私立学校，而不会对受教育权产生影响。

媒体的不实报道对社会的影响也是很大的。还有媒体报道，失信被执行人的孩子考上大学，在孩子被限制上大学后，还了钱。虽然客观上有利于增加人民及时履行判决的自觉性，但也会让人误认为行政机关任意限制公民依法享有的权利。

三、防范失信惩戒机制滥用的对策

在党的十九届四中全会上，习近平总书记也提出了要推进国家治理体系和治理能力现代化，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。我国的失信惩戒机制的滥用，是多方面因素导致的。因此，也需要各方共同努力，形成合力，避免失信惩戒机制的滥用。这一过程中，行政机关应起到主导作用，引领社会信用体系建设。企业应发挥支撑作用，自觉配合国家的社会治理。个人要起到主体作用，应履行好其义务和责任。新闻媒体需发挥好引导作用，营造良好的社会信用氛围。只有这样才能防范好社会惩戒机制的滥用。具体而言，需要做出以下几个方面的努力。

（一）充分发挥行政机关的主导作用

1.以法律为准则，突出法治意识。

我们对失信惩戒机制的使用应当极为慎重。最起码的底线，是要符合法治精神，严格遵守宪法和法律的规定，不能因此而限制或者减损公民权利。在行使行政职权过程中遵守合法性原则和合理性原则。在履行行政合同的过程中，也应当遵守合同的相关规定。充分运用市场性的惩戒手段，将诚信建设纳入对行政人员的考核范围。只要行政机关尊崇法律，人民就会更加严格遵守法律，确保法律发挥应有的作用。

与此同时，还要制定我国信用方面的行政法规。当前，我国有关失信惩戒的规定多是以其他规范性文件的形式存在，在实践过程中适用混乱。要彻底解决这一问题，可以通过制定行政法规将失信惩戒的适用对象和适用范围作出明确规定。一方面，有助于我国信用体系沿着法治轨道正常发展，另一方面，从制度上厘清了我国失信惩戒机制的范围和界限。

2.以善治为追求，创新工作方式。

首先，要追求善治。徒法不足以自行，要防范失信惩戒机制的滥用，还应当追求良好的治理方式。在工作中要做到精细化管理，针对不同的情况具体分析，并做出妥善处理问题的方法。行政机关工作人员要自觉创新工作方式，加强日常监管监管和过程监管，化被动为主动，自觉降低对失信惩戒机制的依赖。

其次，行政机关也要自觉遵守信用，这本身也是善治的必然要求。工作人员在工作中要讲诚信，守信用，形成重视信用的良好局面。政府应当首先带头遵守信用，更不能用不规范的行为破坏政府信用。通过政府的示范作用，企业和个人也会形成重视信用，严守信用的社会氛围。

3.以制度为遵循，规范企业行为。

完善企业信誉评估制度。根据企业履约状况，缴纳税款等有关情况，对企业的信誉做出综合评估，并可以在官网上公开查阅。其他企业可以通过网上查阅的方式，了解企业的信誉情况，以自行决定是否和该企业建立合作关系。另外，可以运用市场性的奖惩手段，对表现好的企业予以适当奖励。

促进信用可恢复制度。虽然我们在联合信用惩戒机制中提出了信用恢复制度，然而执行的效果不理想。将惩戒严格限制在一定的范围内，并对实施惩戒的人及时根据实际情况恢复其信用。一旦取得了预期效果，要及时将被执行人从失信名单中删除，恢复其信用状况。这样就可以实现动态的信用恢复，既可以促进企业和个人履行义务，也不会扩大不利影响。

4.以民众为根本，倾听广大民意。

重视对公民的教育。一是强调对社会公德的教育，让公民养成遵守社会公共秩序和遵守社会规则的好习惯。发现违反道德的行为时，社会公众之间也可以相互监督和改正。二是要突出对公民的信用教育，可以把信用教育纳入学校的课程，形成信用教育和宣传的长效机制。通过这些努力，人人重视信用和遵守信用的良好局面。

保障公民的正当权利。在对公民做出行政处罚时，国家工作人员应当遵守程序正当原则，应当充分说明理由，主动听取陈述申辩，而不是直接滥用失信惩戒机制，迫使公民履行义务。另外，对公民提出的建议，要积极听取并及时予以答复。

（二）积极促进企业的支撑作用

1.严守契约精神，凸显社会担当。

契约精神对企业来说是至关重要的。在企业对外交往过程中，应当恪守信用，严格按照合同的规定条件履约，不能提供不符合约定质量的产品或不符合约定品质的服务。积极争做诚信企业，自觉摒弃不诚信的行为，自觉注重社会信誉，维护良好的社会形象。

企业还应体现社会担当。在与职工签订劳动时，应遵循公平原则，不对员工的权利作出不当的限制。应当按照公司法的规定，为公司员工缴纳保险。在公司员工离职时，公司应尊重其意愿，不能作出不当的限制。这些都有利于法治在公司得到实现，避免职工频繁跳槽的情况出现。另外，企业还应当积极承担社会责任，推动市场的信用建设，主动参与国家组织的信用建设活动，形成企业都以遵守信用为荣，以背离信用为耻的局面。

2.打造诚信文化，重视员工信用。

企业文化是企业的灵魂。公司良好的企业文化，是企业持续健康发展的前提。通过企业文化来推动诚信企业的建设是极为必要的。在日常工作中，将诚信贯彻到企业文化建设的各方面，通过会议，讲座等形式推动诚信企业和诚信员工建设。

重视员工信用。首先，企业领导应当对员工重信用，形成推动企业内部信用建设的核心力量。其次，企业员工之间，员工对领导都要强调信用。只有加强内部信用建设，企业才会注重产品的品质，进而为客户提供优质服务，使企业在竞争中获得长远优势。

（三）突出强调个人的主体作用

1.强化公民意识，突出义务和责任。

在改革开放过程中，中国人民享受了改革带来的红利。人民作为国家的主人，应当强化公民意识，自觉遵守和维护社会公共秩序，以主人翁的意识对待国家。发现违法违规行为，应当及时与之作斗争。对国家工作人员的违法失职行为，可以通过举报、申诉和控告等方式，行使监督权。另外，对于国家机关工作人员正常的履行职务的行为，也应当给予理解和尊重。

公民依法享有宪法和法律规定的权利和义务。在强调依法享有权利的时候，应该注意权利行使的边界，不能在行使权利的过程中损害他人的权利。当然，还应当自觉履行法律规定的义务，还应当依法承担由违反义务而产生的法律责任。

2.突出规则意识，遵守法律和规则。

无规矩不成方圆，在社会生活中，树立规则意识，养成良好的遵守社会规则的习惯，这是至关重要的。比如，要自觉遵守交通规则，在车礼让行人的时候，行人也要礼让车。至少，行人和司机应当遵守交通规则，不闯红灯，不做违法违规的事情。在列车上等公共场合，也要遵守规则，不霸座，不说脏话，不在车上大声喧哗。其他公共领域也是，一旦有了规则意识，并自觉遵守，社会一定会更加井然有序。

自觉遵守法律，这是每个人的义务。如签订合同后，就应该依法本着诚实信用的原则履行合同。即使发生特殊情况不能履行，合同双方当事人也可以协商解决争议，至少要依法解决有关争议。总之，公民的行为要符合社会规则和法律的要求。

3.加强自律意识，提升修养和品行。

对个人来说，自律意识也是至关重要的。自律可以让公民在公共场合表现适当，不会做出霸座等不文明行为。自律也会让我们规范自身行为的同时更好保障我们的权利。每个人都自尊自律的生活，我们在社会交往中的权利才能得以充分实现。

提升个人修养，这既是我们作为公民的需要，也是我们实现全面而自由发展的需要。国家需要营造国家讲信用，企业守信用和个人诚信的社会氛围。作为个人，也应自觉学习科学文化知识和提高自身的道德修养。只要共同不断努力和进步，一定形成“人人重信誉，人人讲诚信”良好局面。

（四）重视新闻媒体的引导作用

1.加强法律意识，据实客观报道。

新闻媒体的工作者应当要自觉学法，增强自身的法律意识。简单的失信被执行人的孩子不能上学的报道，背后却包含着可能对孩子受教育权的侵犯。事情看似不大，但会造成较大的不良社会影响。公民要正确行使自己的权利，但其权利也不能随意受到限制和剥夺。

新闻媒体在报道时，应当做到客观真实和全面。不能毫无根据地增加自己的主观感受，也不能为了吸引更多的观众而做虚假报道，更不能断章取义，报道部分信息而使整体信息失真。

2.提升职业道德，规范执业行为。

职业道德同时也是新闻媒体工作者要坚持的。每一个新闻工作者应当重视职业道德，通过自己的职业来推动社会进步和发展，而不是罔顾职业操守，做出不负责任的报道。

执行行为做到规范也是有必要的。首先，要有基本的职业行为规范。其次，对于涉及专业领域的报道，还应该具备一定的专业知识，这样才能避免报道的失误和造成的不利后果。

综上所述，要防范我国失信惩戒机制的滥用，行政机关应当在法治的基础上创新工作方式，减少对失信惩戒机制的倚重。企业应当通过信守契约和诚信员工建设，增加企业信用这种无形资产。个人在遵守国家法律的同时，注重社会公德和个人信用。再加上新闻媒体的客观真实的报道，真正实现了多元主体防范失信惩戒机制的滥用，即国家机关、企业、人民和新闻媒体的共同预防。

四、结语

防范失信惩戒机制的滥用是一项复杂而长期的工作。对个人而言，避免行政机关失信惩戒机制的滥用是其权利得以保障的重要条件。对企业来说，国家严格限制失信惩戒机制的使用会减少其在经营过程中的阻碍。对党和国家而言，要更好进行社会主义现代化建设，实现中华民族的伟大复兴。失信惩戒机制的滥用，既可能损害企业和个人的宪法和法律上的权利，又影响了民族复兴的进程。对失信惩戒机制的滥用，要严格防范，避免给社会带来不良影响，损害党和国家执政的权威。

十九届四中全会明确指出，要推动国家治理体系和治理能力现代化，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。多方合力在防范失信惩戒机制滥用时，凸显了行政机关的主导作用，提出了在法治和善治的同时要加强制度建设，即完善企业信誉评估制度和促进信用可恢复制度。在促进企业的支撑作用时，突出企业的契约精神，企业文化建设和员工信用建设。在坚持个人的主体作用时，强调了要坚持三个意识，即公民意识，规则意识和自律意识。在新闻媒体的引导层面，坚持要加强新闻媒体工作中的法律意识，职业道德和职业规范。防范我国失信惩戒制止滥用的研究，具有一定的时代特色和现实针对性，可以为预防失信惩戒机制的滥用提供有益参考。