压力型体制下乡村治理运行逻辑

肖慧慧

（中共湖南省委党校公共管理教研部，湖南 长沙410000）

一、问题提出及文献回顾

乡村治理是指国家通过权力自上而下的运作对乡村进行管理指导以及村两委和村民通过自下而上的参与互动形成的乡村管理模式。据国家统计局公布的第三次全国农业普查数据显示，截至2016 年，我国有行政村59.6 万，自然村317 万。庞大的乡村群体在城市化和工业化进程中不同程度地出现了乡村衰败、空心化、治理失效等问题。所以实现乡村振兴，解决乡村治理失效迫在眉睫。就当前乡村治理的研究情况来看，在乡村治理的模式启示、发展特点、历史进程、类型模式等方面已经取得了比较成熟的学术成果。沈费伟、刘祖云研究了韩国、德国、荷兰等发达八国的乡村治理典型模式以及发展方向，提出我国乡村治理中要构建有限政府、农民主体、依托农协、全社会参与的乡村治理模式[1]。王芳等人（2008）在对美日韩三国农村治理进行研究的基础上，认为我国农村建设要发展专业化、产业化的新型农业。张康之（2009）提出了合作治理的主张，竺乾威（2008）认为乡村治理应该实行整体治理的模式。郁建兴（2012）主张农村基层治理应该采用协同治理的模式。于兰兰（2012）也提出了网络化治理的主张。Mark Bevir 在他的《The Sage Handbook of Governance》中对全球范围内的治理进行了分析，对未来治理的发展方向进行了预估，认为治理在不久的将来会愈加“去中心化”，换句话说就是认为治理的过程会变得去行政化、去政治化和去国家化[2]。徐勇认为乡村治理应该精乡简县，明确规范行政权力边界。于建嵘认为乡镇改革的方向应该是撤销乡镇，真正彻底实现村民自治。李昌平认为乡镇改革要走的道路是强化乡镇，逐步向民本位理念转型。

通过文献梳理发现，当前对乡村治理的研究主要侧重于情况的介绍、经验的总结以及道路的建议，缺少对我国压力型体制的探究，缺少对基层主体在压力型体制下活动的动因分析，缺乏对乡村治理背后运行逻辑的探索。村组法规定，农村地区的村委会是村民们自我管理、教育与服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、管理和监督。但是在实际过程中，村民委员会却成了乡镇政府的附属机构，受到乡镇政府的过度干预，从而丧失了其自治主体的身份。再加上乡村村民受文化水平低、经济生活不富裕、生存压力大和小农思想的影响，自治意识淡薄，乡村自治的现状不容乐观。城市的扩张使近郊土地增值，农村拆迁中藏有巨大的谋利空间以及近年来国家加强了对乡村的转移支付力度，乡村中的“匪霸治理”“精英俘获”现象更是普遍增加。本文通过对乡村治理发展历程的简单梳理，着眼于我国乡村治理过程中村两委过度行政化，自治性不足的问题，运用压力型体制的理论框架，收集了鄂东地区一些城市招商引资指标分配的数据资料，借鉴学习了国内外学者关于乡村治理运作逻辑的理论模型，最终找出基层政府和村两委在乡村治理过程中的运作逻辑，继而提出几点符合我国国情的乡村治理建议。

二、我国乡村关系的演变路径

（一）帝制时期的“乡绅治理”

在传统的农业社会中，国家的政治体制呈现为中央集权的特征。在中国历史中，周最早把乡作为行政区划，后来乡的存在时有时无。乡在传统社会主要承担劝导乡里，维护统治秩序的职能，乡更像是封建国家中行政单位的边缘组成机构。历代王朝的统治尤其是宋朝以后，“皇权不下县”，国家对社会的统治基本落实在县一级。县有县长，县以下主要靠一种自我管理的文化，靠乡绅的力量来进行治理。以宗族制为代表的乡绅自治便成了传统社会中县以下主要的自治模式。在乡绅治理的结构中，国家不需要承担与农民打交道的庞大交易成本，不需要直接向全体百姓征税，也不需要直接控制所有农民。乡绅是国家在基层的代言人、执行者，所以国家的管理成本很低。又由于宗族的存在，国家不需要对农村地区提供公共产品，农村的社会保障由宗族承担，这又进一步降低了国家的成本。也是这样一套机制，维护了千年来中国农业社会的稳定。

（二）近现代社会的“劣绅治理”

民国时期，多数地区承袭旧制的“乡绅自治”开始被“劣绅治理”所取代。据民国政府财政部公布的报告，1928 年到1933 年的军费开支从21000 万元增加到37300 万元[3]。长期的战争需要庞大的财政支持，农业国家的财政收入主要还是来源于农业，这庞大的军费开支大部分将转嫁于农民，转变成赋税。据《大公报》1933 年2 月22 日公布的统计，国民党统治区内，捐税名目达1756 种之多。有些地区赋税甚至已征至1970 年。在沉重的税负和兵差的压力下，“劣币驱逐良币”，传统的乡绅自治无以为继，乡绅逐渐退出乡村政治舞台。起而代之的是“土豪劣绅”和“地痞无赖”，他们在完成政府赋税的同时还有利可图。于是，农村地区的“乡绅治理”崩溃，乡村治理开始“劣绅化”。继而农民革命兴起，民国政府倒台。但是，当时一些乡村建设者也积极地开展了一些乡村试验。如，1926 年晏阳初在定县翟城村进行了著名的“定县实验”，开展平民教育和乡村建设实践。1930年梁簌溟在山东邹平开展“村学带村政，乡学带乡政”的实验，通过培育乡村中的知识分子，鼓励他们介入基层治理，形成了低成本的乡村治理结构。

（三）建国初的“集体管理”

新中国成立以后，党和政府对乡村社会进行了大规模的改造。土地革命完成了分田到户，人人有田耕，乡村社会以家庭为单位的农户个体形式存在，沿袭着旧时的生活治理方式。1957 年，进入“大跃进”时代，农村地区热火朝天地开展农田建设，有些地方兴办农业生产合作社[4]。1958 年3 月，中央政治局成都会议指出：“在部分地方可以将小的农业合作社合并为大的合作社”[5]，这实际上就是农工结合的人民公社。1959 年至1961 年的三年自然天灾以及大跃进的人祸使得全国粮食严重短缺，饿殍遍野。于是，1961 年毛泽东同志主持制订了人民公社工作条例，确定了人民公社“三级所有，队为基础”的制度，以生产队为生产、核算基础促进了农业产量的恢复，提高了农民生产劳作的积极性[6]，这也说明了华夏农耕文明孕育的小农意识大互助精神有限，小互助精神充分。笔者以为，人民公社化运动（主要是初级合作社）和农村集体化运动对培养农村村民的自治热情、自治精神、自治意识方面都起到了积极的作用，因为它鼓励农民们参与到村集体的事物处理的过程中来。但是人民公社由于缺乏明确的管理制度，超越当时的社会实际，在人情社会中的“亲归亲，邻归邻”不可避免地会渗透到村集体组织生活中，这引起人民群众对集体化的不满。同时，生产大队，生产队作为公社的下级组织，在党领导一切原则的指导下开展日常工作，生产队小队长、大队长均由公社任命，完成统购统销、赋税和各类整治运动等任务，其已然成为公社的附属机构，人民自己管理自己成为了纸上空谈。传统的农村运作模式被集体生产模式所取代，使得党和政府可以通过生产队、公社间接地管理农民，这大大提高了农民的组织化程度，降低了政府与农民打交道的机会成本。设计这样一套国家权力渗透到社会生活的各个领域，渗透到社会组织的各个角落的制度的最终目的不过是在资本要素为零的情况下完成我国的初级工业化，通过工农产品剪刀差为工业提供原始积累。据学者估计，农业为工业原始积累提供了约6000 至8000 亿的资金。

（四）改革开放之后的“乡政村治”

1978 年改革开放以后，我国政治、经济、社会、文化等方面的发展迈步进入了新时代。家庭联产承包责任制正式确立（20 世纪50 年代有些省市就以自留地、口粮田的形式暗地里进行着包产到组、包产到户[7]，家庭联产承包制实行四年后至1982 年改为“大包干”形式的家庭承包制），使得先前通过公社这一高度组织化形式渗透到乡村的国家力量逐步地从乡村各个领域退出。然而，家庭承包制并没有为农村公共事务的管理提供相应的制度安排。这样，在人民公社解体后我国的农村基层就出现了治理真空。20世纪80 年代初，广西宜山县和罗城县两地的村民自发的组建了村民委员会。我国也于1998 年11 月正式通过了现行的《村委会组织法》，自此村民自治体系的运行有了国家法律的保障。但是，2006 年取消农业税之后，村两委失去了原本可以截流的各种隐形收入，为了填补村干部的生活开支，保证村两委的正常运转，其不断地从所辖区域内的村庄攫取资源，各种名目的暗税层出不穷、屡禁不止，这一税费改革过程中出现的现象几乎符合黄宗羲定律[8]，对乡村治理产生了恶劣的影响。

三、压力型体制下乡村治理的内在逻辑

（一）压力型体制

荣敬本教授于1997 年第一次提出了压力型体制的概念[9]。压力型体制是指中央到地方的各层级政府尤其是基层政府是在压力的驱动下运动的，在一票否决的情形下，下级政府官员为了自己的职务、荣誉不被剥夺，必须完成上级政府分派的任务，在这种任务的驱动下，压力会层层传导，直至任务的最基层执行人员（见图一）。杨雪冬认为，压力型体制的实质是经济转型的产物，是计划经济时代的任务指标、分包分派在市场经济时代的延续[10]。压力型体制下的压力主要来自三个方面。第一，上级分配的指标压力；第二，“竞争对手”的赶超压力；第三，服务对象的评价压力。压力型体制的压力传导过程相较于周黎安教授提出来的“行政发包制”[11]的过程也十分类似，即上级将任务层层发包给下级政府，在“政治锦标赛”的驱动下，下级政府为完成任务指标，逐级加码放大，最后任务派遣到乡镇，扎根到农村地区。

其实不论是压力型体制或者是行政发包制，在任务驱动下，农村地区必然要受到乡镇的行政约束，接受乡镇对农村地区的任务指派，而这些任务的完成情况也成了对村两委工作情况的考核指标。根据贺雪峰的调查，一些靠近城市的农村或城市中的城中村，因为可以为城市的发展提供大量的建设用地，于是在这些地区村两委的干部竞选过程中会普遍存在贿选或恶人治村的情形[12]。在压力型体制下，善良式的干部或老实人式的干部在拆迁过程中无法解决钉子户索要高价拆迁款的问题，无法按时完成上级的拆迁任务的干部不得不下台，直接结果就是在“压力”下催生了“恶人式干部”。他们看见拆迁中巨大的潜在利益会贿选，乡镇政府基于上级任务的考核的压力也会默认这些人竞选村干部，默认其在顺利完成上级分配的拆迁任务过程中谋求一些好处。可见，乡村也不是国家权力的禁区，在压力型体制下国家权力依然可以渗透到乡村中。

图一：压力型体制运作逻辑图

（二）压力型体制下基层政府的困境

通过上述对乡村治理历史演进的梳理，我们不难发现当中央政府即国家对乡村基层需求较低，压力较小时，乡村社会可以维持良好的乡绅自治状态。但是当国家衰败，政权瓦解前期或者面临巨大的发展压力时，中央政府为了维系政权就会发包一系列的“自救任务”，这些任务压力层层加码最终由乡村承担，这样的结果就是恶人上台，乡村善治凋敝。我们以鄂东地区黄石市的招商引资工作为例（见表一、二）。自取消农业税后，乡镇的税收大幅减少，招商引资成为落后地区的乡镇补充财政收入的重要途径。黄石市是湖北省最早设立的两个省辖市之一，有着丰富的矿产资源。现在作为资源枯竭型城市，资源型企业缺乏活力，民营企业发展滞后，面对兄弟城市的赶超压力，招商引资任务艰巨。

如图所示，在压力型体制下，市招商引资的目标任务层层分解，安排到各个县乡，确保目标、指导目标、新注册项目、新开工项目、新投资项目等等都做了明确的规定，这意味着为了保质保量地完成上级的任务，招商引资的指标只会逐级加码，最终由乡镇、社区承担，结果就是乡村紧紧地“围绕”在政府身旁。在此情形下，乡镇应对超额的任务，会不惜代价吸引投资商投资，从名义上的“两免三补”到实际上的“五年免税”，有“全面优惠”“家长式服务”等等手段，一些乡镇在无法完成指标的情况下便会通过“谎报、布景、假账”等方式来完成任务。同时，各地每年预估计GDP 从县到市到省的GDP 是逐渐变小、渐趋“保守”的状态也可以佐证压力型体制对基层的影响力。

表一：黄石市2016 年县（市）区招商引资目标任务分解表

表二：黄石市Y 镇2008 年以来每年需完成的招商引资任务（单位：万元）

（三）压力型体制下村民自治的弱化

其实招商引资只是诸多任务中一项，但是乡村如果每日的工作都用来完成上级的各项任务，基层政府的权力与村民的自治权利必然产生冲突，何谈自治。与此同时，村两委与村民之间的关系利益冲突也大大增加，进一步加剧了乡村治理的混乱。随着村两委与基层政府部门之间矛盾不断加剧，导致问题处理执行方式的粗暴，从而使村民与村两委、村两委与乡基层政府三者之间的关系越发不明确、不稳定，这也在三者间埋下了问题隐患。乡镇政府作为国家最基层的一级政府组织机构潜意识地将村委会当成自己派出的机构，“指导”与“被指导”关系常演变为“领导”与“被领导”的关系。乡镇政府会运用自身的强制力，强行介入乡村公共事务管理，对村干部的选举进行干预，结果出现了村主任名义上是由村民进行选举，实则由乡镇政府来进行暗中任命的现象，并且体现政府意志的候选人也很少出现落选的情形，组织意志通常都会得到正确的贯彻。而对于基层政府的越权干预，村委会也采取消极的方式予以回应，其主要表现是村委会的“附属行政化”。村委会完全依附于基层乡镇政府，围绕着基层政府的利益来进行日常活动，而对农民和农村的利益不够重视，当出现村民与政府的利益冲突时，村委会基于自身职能性质，通常会服从基层政府的命令，而忽略农民群众的利益。当下，相关的政策还不是十分健全，村民的各项权益很难得到十分有效的保障，乡村治理在很大程度上演变为“基层政府对乡村的管理”。

我国的村组法虽然规定，村民可自行选举出自己的村干部，并且享有投票罢免的权力。但是当村民的选举权受到利益的驱动时就很难表达自己真实意图。笔者在2016 年调研时发现，鄂东地区Y 村由于有着丰富的铁矿资源，2014 年的该村的村主任换届选举竞争十分激烈。该村在2014 年中有两名候选人，一名是常年在外做生意的王某，有着精明的头脑，在外地办的工厂有不小的规模；另一名候选人是Y 村上一届村主任张某，经营着矿石运输生意，其所在宗族在当地也颇有势力。在2014 年的村主任竞选中，王某在选举前一天以一票一千元的价格买票，同时承诺当选后再发放50 万元，原主任张某没想到王某花钱买票，临时找人活动已来不及，结果在第二天村主任选举中落败。从上述案例中我们可以看到，在乡村治理过程中当村民的选举权收到金钱的冲击时，往往会选择妥协，放弃自治转而寻求“实实在在”眼前利益，这背后的逻辑是村民对自治的轻视，村党委对选举缺乏领导，镇政府对选举缺乏监督。有些地区即使选举过程公平合法，但选举出来的村干部实际上属于乡镇政府的工作人员序列，结果就是其完全服从基层政府的命令要求。贺雪峰在调研中就发现有一些地区的主职村干部可以在其他行政村或者乡镇的七站八所中流动任职。

（四）压力型体制下基层政府的运行逻辑

现在，行政能力越来越强化，国家能力越来越强化，我国现代化的过程是国家通过的强制，由国家动员起来的社会力量进行的。在现代化过程中国家对地方资源的汲取度和需求量会成倍地增加，在增加过程中，向地方渗透的能力也会逐渐加强。在乡村治理过程中，基层政府的运行逻辑是“不完全官僚制任务式”的行为模式。一方面基层政府有着官僚制组织中严格的组织控制、组织成员缺乏自由行动的空间。官僚制组织中明确且严格的组织行为章程确切的规定了组织成员的行为方式，管理过程中的非人格化使得对事不对人。但是，中国又没有完全的实现工业化，尚处于社会主义转型阶段，封建制度在我国存续了两千多年，封建社会的官僚思想根深蒂固，并且经过千余年来的发展不断完善，并没有因新中国的建立而消除（集体化时期，交足国家的，留够集体的，剩下都是自己的。农民觉得交“皇粮国税”是理所应当的，可以接受的），反而以马克思主义为外衣被另类的传承下来。因此，在未实现“理性官僚化”的基础上就形成了基层治理中的另一方面的特点“人治任务式”。在“任务式”的模式下，上级政府以任务为导向，通过任务发包，结果考核，压力晋升这一模式来实现对下级政府的领导控制；“一把手领导”的人治意志在层层节制的组织层级中也能通过任务考核评价得到充分的贯彻执行。

“不完全官僚制任务式”就使得村民委员会的自治功能受到不断的虚化，甚至可以说是村民自治在基层社会中并不存在。存在更多的是乡镇政府对村委会直接的行政控制，乡党委对村党委直接的政治控制以及恶人治村对乡党委政府的彻底服从。党的十八大以来，党中央不断加强对社会各个领域的控制，这在一定程度上更是默许了乡镇政府对村民委员会的行政控制。一方面，这是全面建成小康社会的需要，但是，超过合理限度的中央集权也会抑制乡村组织自治的积极性，破坏农村组织的自治功能。所以，在加强中央集权的过程中，也要注意保护村委会、居委会的自治功能，处理好集权与分权的关系，统筹中央与地方的关系。

当前我国乡村治理中仍具有浓厚的政府主导色彩，具有“不完全官僚制任务式”的模式特征。第一，乡村日常工作是以基层政府为主要命令人并负责指导实施的，治理的效果的考核是政府绩效考核的重要依据；第二，基层治理的组织结构多以行政架构为基础，甚至是二者的结合；第三，乡村治理过程中需要使用的政治、经济等资源大多掌握在政府手中；第四，乡村组织中的负责人的职位、前途很大程度上由乡镇领导决定。政府主导下的“不完全官僚制任务式”使得乡村治理体制有着显著的“科层化”特征，上文中的表一和表二的数据也印证了这一点。区县将招商任务分配到乡镇，乡镇再将工作分配到各个村，主要是交由村两委的负责人，然后任务再一层一级的分配给具体的村民。在这一过程中，四方主体相互博弈，上级将任务加码分解，村民将任务基本完成上交。通过这种“任务制”，上级政府完成了对基层的控制。这虽然有利于项目的顺利完成和行政效率的提高，但是这种国家行政权力向基层渗透的过程则形成了强政府弱社会的治理格局，不利于基层自治的展开。再者，根据“经济人”假设，村两委的负责人中会存在逐利思想、自利行为，在压力型体制下会表现为在为了自己的前途命运全力完成上级交代的任务项目（例如S 县S 乡实施土地整治过程中，一个星期拆掉一个自然村庄）。税费改革之后，乡镇政府的税源大幅减少，对于许多以农业收入为主的乡镇来说，只能依靠县区财政的支持，这一方面加剧了乡镇对上级的依靠，同时也增加了村一级财政的紧张程度。结果就是村镇很难完成上级安排的任务，于是专项资金、转移支付成了乡镇政府和行政村获得财源的主要途径。因此村为了完成“上级”安排交代的任务，又不得不依赖乡镇政府的拨付，这更使得村两委处在乡镇的政治行政控制之下，具有“准基层国家政府”的性质。这种种原因，就造成了乡村治理中的官僚化行为、压力型的治理体制和村两委的行政化行为，这也是为什么我国的老百姓提到中央政府都是“好的”，但是以说起当地的基层政府总是“皱起眉头”。

四、压力型体制下乡村治理的发展

（一）明确基层政府角色定位，树立以人为本思想

进入全面建成小康社会的决胜期，“汲取型”基层政府的基础已经不复存在，在民主思想浪潮奔涌的当今时代，“管制型”基层政府已经不合时宜。基层政府必须牢固树立以人为本的思想，建立“服务型”政府，这也符合党和基层人民群众的要求。首先，服务型政府是法治政府。这就要求基层政府在管理过程中要严格遵守相关的法律法规，尤其是遵守村组法，对村委会是指导而不是指示，同时要建立严格的惩罚机制，对未遵守相关规定的领导人员进行处罚。其次，服务型政府是责任政府。这就要求基层政府改变传统的官本位思想，牢固树立对乡民负责的思想，有效的办法就是改变传统的“上对下”的考核机制，建立“下对上”的考核机制。责任政府也意味着村民、村委会可以对政府的行为进行监督，有效的监督机制更像是一把枷锁，对政府工作过程中不规范不合法的行为进行约束。最后，服务型政府是财权、事权十分清晰型政府。这要求明确划分乡镇政府和村委会的财权与事权，做到二者之间的财权与事权相统一，并且根据事权确定二者的支出责任，根据事权分配财权，要坚决取缔乡镇政府不合法的工作的摊派、财务的征收，明确二者的事权边界，既不要不作为，也不要多作为。基层政府与工作人员只有真正地树立人本思想，摆脱基层现有制度中的利益诱惑，克服改革中的路径依赖，才能使自己的行为符合人民的利益，符合党对干部的要求。

（二）完善基层政府激励机制，提升其行为动力

当前基层政府的激励机制主要就是官员的职位晋升。职位晋升的考核指标主要是针对地方政府经济发展水平的高低与财政收入的增减。这就使得乡镇政府在日常工作过程中攫取村资源，对村施以行政命令，以求得政绩。完善乡镇政府的激励机制，就需要将村民评估纳入激励机制中。例如，建立一种村民投票机制，村民对乡镇政府的工作直接进行投票评价，满意或者不满意，并且这种评价可以直接影响官员的晋升。再比如，建立中小城镇户籍自由流动制度。即打破户籍流动限制，允许村民合理流动，让村民“用脚投票”，当地方政府不为民考虑，不替民做主，百姓收入低，生活条件差，医疗、教育、交通等配套设施建设无法满足民众需求时，允许百姓其到其他条件好的乡镇落户。在乡村治理过程中，乡村村民的“用脚投票”必然会导致地区间劳动力与资本的流动，这样好的更好，差的更差，必将影响官员的的晋升，倒不失为一种有效的倒逼机制。

（三）整合村两委思想，形成村民自治的合力

村两委首先要改变思想，目前村两委大多陷入“究竟谁当家，谁做主”的无谓争斗当中。其实村民自治的本质既不是村委会来做主，也不是村党委来做主，而是村民自己做主[13]。要建立公正公开的村公共事务的民主决策机制，让农民参与到村治过程中。以往农民常常被排斥在本村公共事务之外，导致村民的利益在村两委决策过程中被忽略、被侵害。以往村委会和村党委相互牵制，往往会导致村务工作难以有效展开，导致不必要的损耗。村两委要改变旧有思想，从“替民做主”转变为“让民做主”。导致村两委矛盾的另一个方面就是村两委的职能模糊，职权交叉，各自负责的工作不明确，这就要求科学的界定村两委的职能和边界，明确二者的权责范围，使本村的日常管治理工作并入法制化、规范化、程序化的轨道，克服管治理过程中的随意性，使村治工作良性发展。最终，力求形成“村民自治为基，法治为本、德治为先”的乡村治理新机制，让德治滋养法治、涵养自治，让德治、法治、自治贯穿乡村治理的全过程。

（四）培育村民自治文化，养成村民自治精神

杨光斌认为，影响民众参与到治理过程中的因素主要有以下三种：（1）社会经济的发展。公民只有有较高的收入水平才能有充裕的时间参与社区管理。（2）社会环境与社会地位。社会开化，参与政治风气良好会促使人们参与乡村治理，同时社会地位高的人会通过参与政治，以求博得更好的名声、地位。（3）政治心理。如果公民认为参与政治报酬低、或者不能影响结局，那么他通常不会参与管理过程。所以提高民众的自治精神首先要发展经济，壮大产业，增加农民收入，收入增加后自然有时间关注影响自己利益的村务活动（有些地区村干部的工资收入由于低于外出打工收入，使得不少干部辞去村委会中的职务）。马斯洛的需要层次理论也说明，人最基本的需要是生存的需要。其次要普及教育，提高民众的教育水平。民主、自由的精神在我国是比较欠缺的，所以有必要通过提高村民的教育水平，让其意识到保护自己自治权利的重要性，同时要鼓励乡村精英（学业有成的农村青年、头脑开明的返乡工人以及事业有成的在外老板）参与到日常乡村治理过程中来，利用他们的个人才能与集聚资源的优势，为乡村治理增色添彩。最后，要让民众认为自己的参与是重要的，也就是参与到村治过程中能切实维护自己的利益需求，能让自己的意愿在最后的村务决策中体现出来。

（五）以政府为主体，多主体参与到乡村治理过程

奥斯特罗姆的多中心治理理论在我国意味着，一方面，国家力量在乡村治理过程中应作为诸多力量中的主导者，但是它的主导必须是有限主导，而非唯一主导力量，其他的主体，例如村委会，村党委，农村合作社组织，农民协作会等仍然是乡村治理过程中的主体[14]。此外，要去除村两委“全能包干”的原则，并且要动员鼓舞乡村中相关的利益主体，在多主体合作体系中形成合力[15]。另一方面，国家力量在维护乡村社会的秩序、正义的权能方面也必须是有限指导。同时，可以建立村务监督小组，民主理财小组，让村民参与到本村的公务活动过程中，弱化乡镇政府对村的行政干预。我国有8 亿多农民，组织化程度很低，农村缺少既能代表农民利益，又能代表农村集体所有权的乡村合作经济组织。没有财产关系所决定的经济基础，就难以真正建立良心的农村治理结构；现有的村自治组织事实上也就不能自治，不能自主地决定和管理社区范围内的公共事物和产业发展；何况乡镇党委政府还掌握着乡村组织领导人的任免权力，村自治只是被动的承担和执行上级政府和部门瞎打的任务。即使成立合作组织也不能拉动农民合作，因为几乎所有能够产生规模效益的经营领域农民合作经济组织都无权进入。从经济领域将农民团结起来，降低交易费用，节约管理成本，这是一个很好的开始。

五、结语

新形势下对传统的乡村治理与基层政府提出了更多更高的要求，如何结合国情，与时俱进的发展，成为问题的关键所在。乡村治理如何进行，重点在于乡村治理中各主体的行为，然而政府在社会各项事务管理中的主导地位决定了其行为的重要意义[16]。相比于传统的治理模式，当前的乡村治理更注重村民自治，也更提倡对乡镇政府进行法的约束。我们要以史为鉴，从实践中总结经验教训，好的方面要继续发扬，不足的地方要反思修正，辩证的对待乡村治理中的矛盾，没有一蹴而就的发展，发展都是在不断探索中艰难前行。基层政府作为与百姓直接对接的行政部门，要妥善处理好多主体的利益，建立一套多主体的利益协调机制，既能发挥多主体在乡村治理中的积极性，又能协调好因为利益冲突产生的矛盾。不可否认的是，多元主体共治共存的模式成为支持农村民主建设的内在支柱。当然，本文对基层政府运作逻辑的分析也存在很多的不足，相信随着学者们的不断探究，终将找出一条符合我国国情的乡村治理模式。