重大疫情防控下刑事检察工作的应然路径

李 轲，亓淑云

（1.华东政法大学 刑事法学院，上海200050；2.上海市金山区人民法院，上海200540）

新型冠状病毒肺炎疫情发生后，从中央到地方，从最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部到各省市司法机关，都相继出台若干指导意见和工作规范，其目的主要在于：一是，在全国人民抗击疫情的大背景下，司法机关不应置身事外，而要积极融入大局。尤其检察机关更要借助法律监督职能，为打赢疫情防控阻击战贡献检察智慧。二是，疫情当下，亟须为司法机关打击各类涉公共安全、制假售假、医疗卫生、破坏野生动物资源、公务执法等违法犯罪提供统一的执法标准和有效的法律指引。检察机关具有监督的天然属性，在这场疫情防控的攻坚战中，理应责无旁贷，理顺刑事检察工作中的轻重缓急，做到临危不乱，有效参与社会综合治理。

一、问题的提出：重大疫情防控治理中的检察方略

党的十九届四中全会作出了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其中明确提出健全公共安全体制机制和完善法治体系的方略。这两者缺一不可，共同构筑起国家现代化的治理体系，一个重在应急状态下，另一个重在稳定状态下提供行为指引。当下审视两者的关系，有助于防疫工作的稳步推进。2020 年2 月5 日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，要求始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力。当下，就法治体系中的检察机关来讲，如何立足自身方略、谋求创新发展、参与综合治理、打造监督成效是值得思考的重要问题。其中首要的就是厘清检察职能与重大疫情防控治理的关系，以及检察机关在助推国家治理体系和治理能力现代化中的准确定位。

（一）检察监督权是维护社会稳定的利剑

疫情发生后，诸多问题凸显，其中有涉及政府公信力、社会组织执行力、个人舆论风险的，也有涉及哄抬物价、制假售假、隐瞒疫情不报、攻击医疗和执法人员等违法犯罪行为的。国难当头，刑事打击趋向严厉，从快从严办理各类涉疫犯罪案件刻不容缓。检察机关作为司法程序中承上启下的关键一环，前可介入公安侦查，后可参与法庭审判，应当充分认识其审前主导责任，找准定位，提前介入侦查，发挥刑事治理在维护社会秩序中的法治保障作用。如截至2020年2月15日，上海检察机关就已经提前介入上述案件62 件计90 人，审查批准逮捕案件8件计9人，提起公诉1件计1人。

（二）检察监督权是优化制度的催化剂

2018 年12 月，最高检颁布了《人民检察院检察建议工作规定》，根据该规定，检察建议权具有监督性和综合治理属性，同时也具有违法纠正属性。检察机关通过办理各类涉疫案件，如发现涉案单位、主管单位等在预防违法犯罪方面存在制度不健全、不落实，管理不完善、监督存在漏洞、缺乏风险预警防范措施等问题的，可以提出整改措施，堵漏建制，促进社会管理，实现科学防控。如在行为人故意隐瞒真实行程导致病毒扩散造成严重后果涉嫌妨害传染病防治罪案件中，就可以针对基层居委会等负有监督职责的机构，就其在摸底、排查、登记、隔离等环节存在的问题提出合理的检察建议，以起到双赢多赢的效果。

（三）检察监督权是保障人权的最后屏障

《刑事诉讼法》早在2012年就写入了“尊重和保障人权”的原则。检察监督权从阶段上可以分为立案监督权、侦查监督权、审判阶段权、执行监督权。当前疫情形势下，国家的刑事政策自然是对涉疫犯罪持从快从严打击的态度。从最高人民检察院公布的涉疫典型案例来看，有的案件从案发、侦查到报捕、审判，仅用了9天的时间。但是检察机关作为法律监督者，要准确惩治犯罪，决不能重实体轻程序，对于犯罪嫌疑人应享有的诉讼权利必须予以保障，对于侦查违法、审判违法行为必须予以纠正。同时，检察机关还负有刑事执行监督的职责，在押服刑人员由于其所处环境的特殊性和密闭性，更应重视羁押场所的防控。对于在押人员在特殊情形下的权利保障，检察机关也应积极行使监督权，绝不能因为疫情防控而剥夺服刑人员的正当权益。

二、重大疫情防控下刑事检察工作的风险分析

（一）辩护权淡化的风险

一个国家是否有真正的自由，试金石之一就是看它对那些为有罪之人、为世人所不齿之徒辩护的人的态度［1］。疫情发生后，各地相继出台严厉的管控和居家隔离措施，在此背景下，人员的流动受到极大的限制。辩护律师受地域、隔离要求、看守所管控收紧等限制，有可能无法正常行使自己的会见权、阅卷权等，这些权利甚至还可能被变相剥夺。另外，对于实践中需要辩护律师在场见证、参与的一些活动，由于客观条件等的限制，其也可能无法及时参与，比如犯罪嫌疑人需要具结的情形、不起诉公开宣告等。

（二）羁押延长的风险

重大疫情影响力虽然各有不同，但都具有突发性和一定的不可控性，尤其在疫情初期，不仅人们的衣食住行要受到管控的影响，司法机关的办案节奏也被打乱。长期以来，我国《刑事诉讼法》实行的是羁押期限与办案期限混同的办案模式，比如《刑事诉讼法》规定的取保候审强制措施的最长期限为1年，很多检察机关在办理审查起诉案件时，其办案期限并非按照正常审查起诉期限一个月，进而延长或退查的模式办理，而是参照取保候审强制措施的期限来进行办理。尤其对于办案期限临近的案件，司法实务部门由于缺乏应对经验和可以遵循的办案指引，承办人员无奈之下只能借助于办案期限，能延则延，能退则退，倘若没有准确指引，特别是轻刑案件的犯罪嫌疑人、被告人的刑期也只能随着办案期限的延长而变相增加。

（三）办案审查形式化的风险

《刑事诉讼法》以及最高人民检察院发布的《刑事诉讼规则》均规定，并非所有审查逮捕的案件均需当面讯问，且针对应当讯问的情形作了列举式规定，同时也明确可以在审查逮捕环节采用听取犯罪嫌疑人意见书的形式予以审查办案。在重大疫情期间，最高检出台的办案指导意见中明确应以案卷书面审查为主要方式，尽量不采取当面讯问方式以及听取辩护律师意见等，可以采取电话或者视频等方式进行。因此在此情形下，承办人只能选择远程视频或其他讯问方式，如果硬件缺乏，承办人也只能退而求其次，采取书面听取意见的方式。但是听取意见文书缺乏明确、有效的文本范式，很多文书内容犯罪嫌疑人仅表述为“有意见”或“无意见”，无法充分体现犯罪嫌疑人自己的辩解，承办人也难以把握案卷以外的证据变化情况，这就导致部分案件的办理存在形式化审查的风险。

（四）涉疫案件的舆论风险

疫情期间，社会公众对热点问题的关注度远远高于日常，对于官方的回应更为关切，因此在公众监督下诸多问题被媒体曝光。公开、透明、高效是回应所有质疑的最基础的法则，在此背景下，检察机关在办理一些涉疫案件的过程中，且不论案件的复杂与否，倘若不及时公布案件处理结果与案件诉讼进程、阐释相关法律规定、回应公众关切，辟谣止纷，就可能引起涉检舆情，带来不良影响。

（五）内部扩散的风险

重大疫情防控工作事关全国大局稳定，刑事检察人员自然不能置身事外，除了积极参与政府基层防控管理，做好自我防护和单位内部防护以外，尤其看守所、监狱等密闭场所的检察人员更要谨慎注意由监管人员病例所带来的病毒输入，切实履行好法律监督职责，纠防玩忽职守、滥用职权等行为。如2020年2月21日，媒体报道山东济宁任城监狱确诊病例200 例，一时之间舆论哗然。后经中央联合调查，对相关人员进行立案处理。由此可见，羁押场所由于防控隔离的难度大、成本高、影响恶劣，一旦出现疫情输入情况，后果不堪设想。

三、重大疫情防控下检察机关需坚持的工作理念及原则

（一）坚持法律正义，公正司法

现代刑事政策有着鲜明的开放性，它不断根据犯罪态势、犯罪规律和政策导向、调控结果的变化进行自身的调整；相应地，刑法刑事政策化的重要表现就是对目的性的强调，它要求刑法回应社会，并基于这种应变性确定刑法的目的，以制定出有着鲜明目的导向、长于应变的刑法［2］。如前所述，疫情发生后“两高”“两部”等相继出台指导意见，对于涉疫犯罪处理司法机关坚持的是“从快从严”的刑事政策。在特殊时期也有必要重视功能主义刑法体系的相关理论，强调行为的应罚性，贯彻宽严相济的刑事政策。首先，严格贯彻罪刑法定原则，以事实为依据、以法律为准绳的底线不能突破，司法解释在对涉疫案件作入罪解释时禁止类推解释，比如在办理危害公共安全罪案件时对于“不特定多数人或者多数人”的理解，就不能单纯以客观上的行为后果来进行主观推定，而是要注重行为的针对性。其次，检察机关要配合优化营商环境的主基调，进一步落实保障民营企业健康有序发展的举措，在疫情防控背景下营造良好的法治环境，助力企业的复工复产。比如针对涉企案件，在条件符合情况下主动寻求轻刑化处理；加大行政公益诉讼力度，对于企业涉诉、非诉行政案件等发挥监督作用；有针对性地开展宣传普法，讲解疫情防控有关的政策法规等，助力企业渡过难关。

（二）尊重程序，保障人权

德国当代哲学家尼科拉斯·卢曼在《通过程序的正统化》一书中指出，通过程序获得合理性，无需寻求实体解释，结果即可被接受为正确［3］。案件的办理应当严格遵循刑事诉讼程序，人权保障既要体现在准确定罪量刑上，也要体现在诉讼程序合法上，不得以任何理由剥夺或变相剥夺犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利。当下办案中凸显的问题主要如下：一是，办案期限延长的问题。虽然最高人民检察院将“案件比”纳入了基层检察机关考核指标，但是在特殊时期对于取保候审的犯罪嫌疑人来讲，可以无需通过延长、退查来增加办案时限，这样就避免了案件比的增加。而对于在押的犯罪嫌疑人，办案期限受客观因素的制约，延长、退查的概率就比较高，尤其对于轻刑案件，绝不能因为疫情的影响而随意变更羁押期限，否则等于变相加重犯罪嫌疑人、被告人的刑罚。确因客观原因在量刑建议幅度内无法办结的，应当变更强制措施。二是，在犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人情形下需要认罪认罚具结的，应当由法律援助值班律师负责，但是对于已委托辩护人，但辩护人却因客观情况无法到场（比如疫情期间外地隔离等）的情况，如何具结法律尚不明确，因此建议在涉案人员及辩护人同意的情况下，应当允许值班律师予以提供法律帮助。同时应当赋予值班律师阅卷的权利，进而保障值班律师能够提出更为有效、实质的辩护意见。

（三）坚持控辩平衡原则

控辩审的“等腰三角”结构是现代法治国家基本诉讼构造。控辩平衡要求一方面要限制控方权力，另一方面要增强辩方权利。长期以来我们国家的控方权力过于强大，造成控辩力量失衡，法官很难做到完全中立，当然这既有体制的原因，也有文化的因素。检察机关实行“捕诉合一”后，更要坚持控辩平衡原则，赋予律师更多的程序参与权、表达权、救济权，形成对逮捕权、起诉权的外部监督，落实法律援助，保障辩护权有效行使。加之如前所述，重大疫情防控背景下，律师辩护权难以为继，检察机关理应创新沟通渠道，比如探索云阅卷、云视频等办案方式。

（四）坚持检察官的客观义务原则

检察官的客观义务要求检察官在履行追诉犯罪职能的同时，还应当超越自身角色，客观公正地发现有利于犯罪嫌疑人的证据。控辩平衡强调的是一种力量的对抗，而客观义务则是强调了检察官对于事实真相的维护。当然这与检察机关的控诉倾向存在内在的矛盾性，但二者并非难以协调。尤其在重大疫情防控背景下，检察机关承办人集捕诉为一身，在审查逮捕案件不能充分听取犯罪嫌疑人意见情形下，如何客观全面地审查证据，值得思考。检察官倘若在审查起诉阶段发现新的证据，对被逮捕的犯罪嫌疑人就应及时变更强制措施或释放，而不是出于避免被追责的思想“带病”起诉。

四、重大疫情防控下刑事检察工作的对策性分析

（一）未雨绸缪，制度先行

检察机关应当及时总结历次疫情防控与检察办案工作中的经验、做法，制定《重大疫情防控下检察办案工作指引》，今后如果出现类似危机，即可适用。相关指引应当包括重大疫情认定条件和范围、成立应急指导小组、变更办案模式、联防联控志愿服务等内容，主要涉及以下几个方面：一是技术保障部门应当开发数据收集、汇报系统，当疫情暴发时，由技术部门负责要求每名检察人员自动如实填报相应数据，进而对内部人员进行分类、管控、上报；二是行装部门启动应急保障预案，保障物资供应，尤其要做好日常物资储备工作；三是办案部门要成立联合协调组，沟通案件信息，加强法律监督；四是办公室要做好信息发布、案件通报等工作，及时回应社会关切。

（二）因地制宜，创新办案方式

通常情况下，检察机关办案实行的是专业检察官办案组及独立检察官办案模式，并在每名检察官名下配备1～2 名检察官助理。疫情防控形势下，由于隔离以及其他客观原因势必导致检察官到位人数较少，甚至会出现整个部门仅有1 到2 名检察官的特殊情形，倘若案件量较多，就无法保证正常办案工作的开展。因此特殊情形下，各部门由于力量的不均衡，就不能各自为战，院部应当综合实际情况及时调整办案单元、办案组，打破部门之间的壁垒，重新分配资源，保证审查逮捕等重点工作能够有序开展，避免办案矛盾过于集中。

（三）择重参与，发挥监督成效

检察机关在重大疫情下开展刑事检察工作，其工作重点应当向涉疫犯罪倾斜，即所有涉疫案件原则上均应提前介入，案件侦查、审查逮捕、起诉、审判工作应当形成打击合力，通过会议纪要形式固定规则。检察机关要发挥好监督者的角色，发挥立案监督、侦查监督、介入侦查等在前沿阵地的主导作用。在重大疫情背景下，公安侦查人员由于办案机制的调整以及侦查工作所受限制，要加强立案监督工作，对于有证据证明有犯罪事实的案件，侦查人员不得以不具备侦查条件为借口而不立案。对于部分刑事案件涉及公共利益赔偿的，可由公益诉讼部门配合、关注，必要时提起刑事附带民事诉讼。另外，疫情既是挑战，也是机遇，检察机关机构改革后赋予了原刑事执行检察厅自侦权，对于在法律监督活动中发现的由司法工作人员实施的14 个罪名可以进行立案侦查。当下尤其是监狱检察人员，要利用疫情防控检察的契机，加大监督力度，配合巡回检察改革举措，切实提升监督刚性，发挥好立案侦查这把利剑的作用。

（四）行刑衔接，防控违法犯罪

首先，检察机关应当借助“行政执法与刑事司法衔接”平台，加强与市场监管、公安等部门的协作，关注舆情，发现有涉嫌犯罪的线索时应及时沟通、介入；其次，刑检部门应当加强与公益诉讼部门的沟通，探索扩大保护范围，对于案件办理中发现的诸如在野生动物保护、农贸市场、食品生产、销售等领域发现的行政机关不作为或违规的线索应当转送公益诉讼部门。尤其不久前全国人大常委会出台决定，全面禁止野生动物交易、滥食陋习，值得刑事检察部门和公益诉讼部门密切关注，发现案件线索时应当及时立案。