检察官权力清单：现状、问题及完善

张永进

（河北经贸大学 法学院，河北 石家庄 050061）

检察官权力清单是完善司法责任制的基础，旨在对检察权在不同权力主体之间进行权力划分和范围界定。有关检察官权力清单的称呼在各地并不一致，有的司法改革试点单位将其称为检察官办案职权清单，有的则称为检察官责权清单。上述称呼虽然不一，但都旨在厘清检察官与检察长（检察委员会）之间的权限范围。检察官办案责任制试点改革以来，不同地区制定了内容各异的检察官权力清单，形成了模式多样的检察权配置模式。2017年3月，最高人民检察院公布了《关于完善检察官权力清单的指导意见》①《关于完善检察官权力清单的指导意见》主要包括以下方面内容：一是要求省级人民检察院统一制定辖区内各级人民检察院检察官权力清单，将检察长的部分职权委托检察官行使；二是以检察权运行主体的办案事项决定权为主要内容，至于办案职责、非办案业务等内容原则上不列入权力清单；三是在检察官权力清单的形式上，应具体列明各主体的职责权限，对于没有列明的可由检察长或检察委员会决定，也可书面指令授权检察官行使；四是检察官决定事项的范围应根据不同层级检察院、不同业务职权、案件本身因素等进行分别配置；五是对检察长办案事项决定权的表述，由审批、批准统一改为决定以及审核；六是法律文书的签发主体，在特定范围内可以委托检察官签发以人民检察院名义制发的法律文书；七是对于业务部门负责人的审核权应当严格限制并逐步取消。，对于检察官权力清单试点改革进行了具体要求，其目的是在遵循司法规律的基础上，科学界定检察机关内部办案权限，进一步促进检察官权力结构的科学性。检察官权力清单的颁布对于深入推进检察机关司法责任制改革，确保检察官办案“权责”一致性具有重要意义。然而，从检察官权力清单的试点规定和实际运行来看，当前检察官权力清单制度还存在诸多问题，急需在司法责任制配套改革中继续深化和完善。

一、检察官权力清单的改革现状

按照党中央部署，本轮司法改革的主体思路在于顶层设计与改革试点同步进行。改革试点分三批实施，湖北、海南、青海等7 省市第一批开展司法体制改革试点，江苏、福建、重庆、内蒙古、宁夏等11个省区市第二批开展改革试点，北京、河北等14 个省（区、市）第三批开展司法体制改革试点。2017年11月，最高人民检察院就司法体制改革情况专门向全国人大常委会进行汇报，宣布司法责任制改革基本完成。基于研究便利，同时确保研究的科学性和代表性，本文对于试点省份检察官权力清单的选取以改革批次为标准，每一批次随机抽选两个试点省市，这些省市的经济状况、办案环境等因素不同，具有一定的代表性。此外，在全国四级检察机关中，不同层级检察院的职责和定位也不相同，检察机关内部职责关系也就不尽相同，最高人民检察院和省级人民检察院更加注重个案指导、政策制定等职能，而基层检察院则是办案的主体和改革的重点，在全部检察事业中居于基础性地位，所以对于检察官权力清单的探讨应主要集中于试点单位的基层办案活动①把基层研究作为重点与基层检察工作的重要意义分不开。在我国，基层检察院在整个检察体系中占了三个百分之八十，即人员、工作量和单位数。这三个百分之八十是改革的关键。。改革试点中的权力清单制度将检察权的内容和种类进行了明确列举，并分别赋予检察官和检察长（检察委员会），这种赋权对于突出检察官办案主体地位意义重大。

（一）第一批改革试点地区：海南、青海

1.海南

图1 海南省检察机关权限配置表②参见《海南省检察机关检察官权限指引（2017 年版）》。

海南省检察机关以省级为单位，统一制定了权力清单（如图1），对检察长（检察委员会）和检察官的权限划分提出了原则性的意见，各级检察机关可以结合工作实际对相关权限进行适当调整，较好地兼顾了不同地区检察机关的业务量和办案能力之间的差异③《海南省检察机关检察官办案责任制职权规范指引（试行）》明确指出：“各级人民检察院可以结合工作实际对相关权限进行适当调整，并报海南省人民检察院司法体制改革推进领导小组办公室备案”。。检察长（检察委员会）权限由法律规定和自我保留两部分组成。其中在自我保留部分，主要是对重大、疑难、复杂案件的处理。检察官权限则分为法律授权和检察长委托两部分，明确了检察长（检察委员会）委托检察官行使职权的基本原则，即实行兼顾案件属性和权力属性的“两兼顾”原则。在案件属性方面，对于一般案件的决定权可由检察官行使，重大、疑难、复杂案件的决定权则予以保留；在权力属性方面，对于司法属性较强的业务，实行充分授权，可以委托部分终结性职权，即决定权；对行政属性和监督属性较强的业务，实行限制授权，一般委托非终结性职权，即执行权或建议权。

2.青海

表1 青海省基层检察院权力清单④参见《青海省基层人民检察院主要业务条线检察官权力清单（试行）》。

权力清单旨在规范权力的行使和运行，检察机关主要业务条线检察官权力清单就是检察权的具体表现形式。从青海省基层检察院权力清单（如表1）中的权力种类来看，包括了职务犯罪侦查、审查逮捕、公诉、侦查监督、刑事审判监督等九类。在职权数量上，检察官、检察长（检察委员会）合计分解职权257 项，其中检察官129 项，检察长（检察委员会）128 项。虽然检察官的职权清单数量高于检察长（检察委员会），但是从检察官的职权属性上看，主要为执行权、建议权和部分决定权①《青海省检察机关贯彻落实<关于完善人民检察院司法责任制的若干意见>的实施意见》就检察官在各业务履职中须亲自实施的职权进行了要求，这些职权多为执行权（实施权）。，而检察长（检察委员会）则多为决定权。

（二）第二批改革试点地区：江苏、内蒙古

表2 江苏省基层检察机关权力清单②参见江苏省人民检察院《关于进一步确认省辖市院及基层院检察官职权的试行意见》。

1.江苏

江苏省检察机关在办案组织职权配置方面是以业务类别③具体包括侦查监督、公诉、职务犯罪侦查、职务犯罪预防、刑事执行、民事行政、控告申诉、法律政策研究和案件监督管理等。为区分，按照司法属性、行政属性、监督属性相统一的原则，从突出检察官在司法办案中的主体地位，加强办案中的监督制约，提高案件质量和效率出发，结合检察官司法办案实际需要，从而制定权力清单（如表2）。基于基层检察院和市级检察权的不同职能定位，为便于研究，本文主要关注基层检察院的权力清单。在江苏，除公诉、批捕等通常的办案部门外，还将案管和研究室列为办案部门。从检察官权力占比来看，主要检察业务中（批捕、公诉、自侦）检察官权力数量少于检察长。从检察官权力内容来看，多是内部性、事务性等权力。此外，对于决定性权力，因法律文书签发权仍在检察长，所以并不完整。

2.内蒙古

内蒙古检察机关在权力清单制定上，明确了权力清单的一般原则，涵盖了检察长、检察委员会、副检察长、检察委员会专职委员、检察官等职权。在具体权力清单主体上包括了检察长（检察委员会）和检察官两个层级。其中，检察官依照权力清单规定和检察长特别委托履行职责。这里有必要对检察长特别委托予以说明。从权力清单来看，检察官的权力来自于检察长的授权，这是基本原则，但是对于权力清单明确由检察长行使的权力是否可以再次向检察官授权？虽然存在理论上的争议，但是根据内蒙古检察机关的权力清单(如表3），检察长对于法律规定由其行使的权力可以根据案件情况再行转委托给检察官行使。对于其委托事项，按照是否必须亲历要求，又可分为亲历事项和其他人员辅助事项。在权力比例结构上，除职务犯罪侦查业务外，检察官职权项普遍高于检察长（检察委员会），其中刑事执行业务最高，高达63.64%。在权力类型结构上，检察长职权主要由直接办案权、决定权、审核权和签发权构成，上述职权体现了检察长对检察工作的领导和指导。而检察官则主要由直接办案权、部分决定权、建议权构成。

表3 内蒙古基层检察院检察官权力清单④参见《内蒙古自治区检察机关检察官权力清单（试行）》。

（三）第三批改革试点地区：河北、天津

1.河北

根据《河北省检察机关司法办案权力清单（试行）》的规定，权力清单共计221项，分别由检察委员会、检察长、检察官作为司法办案主体，承担司法办案职权。同时，在业务种类上，由职务犯罪侦查、侦查监督检察等9 种组成。在权力分布上，检察官共有106 项，检察长共有71 项，检察委员会共有44项（如表4）。在权力配置上，检察官主要为执行权、建议权和部分决定权，检察长则主要为决定权，检察委员会也为决定权。

表4 河北省检察机关权限清单① 参见《河北省检察机关司法办案权力清单（试行）》。

2.天津

天津市检察机关检察官办案权力清单分为市院、分院和区县院分类清单，基于基层检察机关在办案的主体作用，主要对天津市基层检察机关检察官办案权力清单（如表5）展开论述。在权力清单分类上，天津市基层检察机关分为“检察官决定类”“检察官决定+检察长审核类”“检察长决定类”三类。其中，“检察官决定+检察长审核类”从性质上属于检察官决定类。检察权共细分为330 项职权，其中，“检察官决定”161项，“检察官决定+检察长审核”共58 项，“检察长决定”111 项。在业务种类上，共分为10类。在检察官授权上，未成年人检察业务占比最高，高达73.33%，而民事行政检察业务则占比最低，仅为46.67%。然而，若是从权力内容上看，无论是占比最高的未成年人检察还是比例较低的民事行政检察，其检察官职权都主要包括执行权、建议权和部分决定权。然而，在不同业务种类中，其职权配置比例也不同。

表5 天津市基层检察机关检察官办案权力清单②参见《天津市人民检察院关于完善司法责任制的实施意见及检察官办案权力清单（试行）》。

二、检察官权力清单的特征

检察官权力清单集中反映了检察官与检察长的职权划分，以及检察官、检察长、业务部门负责人和主任检察官之间的权力关系。从各试点地区检察官权力清单内容来看，无论是检察官权力内容的划分标准、分类依据、分类内容，还是检察长与检察官之间的运行关系都有所差异，各有特色，呈现多样化形态。

（一）检察官权力内容的多样化

首先，各地对于检察官业务范围的规定并不一致，虽然其在公诉、批准逮捕、职务犯罪侦查等多数检察职能上达成了一致认识，设置了检察官员额，厘定了检察官、检察长、业务部门负责人等岗位人员的职权，但是在案件管理、未成年检察、人民监督员监督工作等多个领域是否设置员额检察官，是否属于办案行为等方面尚未取得一致。由于多数试点单位对于检察官的权限均是从其所在部门而非履行的职责进行的规定，但由于各地对业务部门的划分和认定并不一致，从而造成员额检察官在某些部门是否设置、如何厘定其职权等方面表现出较大的差异性，主要集中在案件管理、人民监督员和法律政策三个方面。其次，检察官授权方式也不尽相同。截至2018 年1 月，32 个省级检察机关（包括新疆生产建设兵团）均在本辖区内制定了统一的检察官权力清单，8 个省份的检察机关则分别制定了三级院检察官权力清单，1 个省份的检察机关则只制定了市级和基层院检察官权力清单。部分省份采取“负面清单+正面清单”模式，多数省份则是“列举清单+概述清单”模式。

（二）权力主体规定的多样化

首先，在业务部门负责人与主任检察官的关系上，主要表现为两者身份重叠、职责交叉。一方面，两者身份重叠。无论是作为检察官办案组负责人的主任检察官还是业务部门内设机构的负责人，都必须具有入额检察官资格，并且应当亲自承办案件。同时，业务部门负责人参与普通检察官办案组办案的，优先被指定为主任检察官。由此可知，主任检察官与业务部门负责人都具有检察官资格，都属于检察官序列。另一方面，两者职责交叉。作为内设机构业务部门负责人与作为检察官办案组的主任检察官虽然岗位不同，但是职责内容却存在一定的交叉性，都要行使部分司法行政权。从改革试点地区来看，对于主任检察官的职责内容并未拓展和突破，而对于业务部门负责人的职责却多有加强，除履行最高人民检察院规定外，还承担着其他职责。例如，海南省将其拓展为“监督、检查、协调主任检察官、其他检察官及检察辅助人员的司法办案工作”。也就是说，两者都对组内（部门内）检察官及辅助人员承担一定的管理工作，而这种管理必然是重叠的。

其次，在检察官与检察官助理关系上，一方面表现为内部关系的指导抑或领导。检察官办案责任制改革后，检察办案组织内部则是地位不平等基础上的指导与被指导关系。虽然独任检察官与其助理之间既可采取固定搭配方式，也可采取临时组合方式，但是从试点来看，为了便于日常工作的开展，固定搭配方式被多数试点单位采用［1］。这就意味着，独任检察官对其“助理”不仅具有业务上的指导权，还可向其交办其他有关事项，并且对其助理的更换以及业绩的评价具有重要建议权。另一方面表现为职权配置区别化。从职权配置来看，独任检察官在检察长的授权下可以亲自实施或者指导检察官助理实施多项检察职权，并且在事实认定、证据采信方面具有决定权，而检察官助理则多为在检察官的指导下具体实施证据调查或实施认定，对于事实认定或法律决定上并不具有决定权。此外，检察官与检察官助理在权力来源上也有所不同，检察官的职权来自于法律规定和检察长授权，而检察官助理则并无明确规定，只是在检察官指导下办案，也就是说检察官助理无权独立承办案件，其对外以检察官身份行使职权，实施办案活动的法律结果仍归于检察官。

（三）检察官权力清单划分标准的多样性

根据《立法法》第八条的规定，有关检察院的职权规定，只能由法律进行设置。检察职权的规定主要由《宪法》《检察官法》《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》等法律规定。检察机关权属的多元性、内容的多样性使得检察官在权力划分上呈现标准多元性，并且对检察官的权力配置认识也不一样。上述9 个改革试点地区对检察官权力划分的总数并不一致。例如，第一批改革试点的海南省将检察职权划分为241 项，而湖北省为258 项，青海省为257 项；第二批改革试点的江苏省为255 项，内蒙古为323 项，山东省为202项；第三批改革试点的北京市为499 项，河北为226项，天津为330 项。此外，上述权力划分在不同的业务部门行使，而有关业务部门的界定也不相同。有的省份将未成年刑事检察业务单列，有的则将法律政策研究、案件管理等活动列入检察权运行范围。检察官权力划分的多元性有助于改革试点的本土适应性，这也是基于顶层设计与试点推进的改革思路的表现形式。然而，多样性的特点并不意味着这种划分依据具有正当性。一方面，划分的依据存在随意性。例如，有的试点省份在检察官权力划分上并没有完全按照职权法定原则进行配置，而是基于办案活动的开展，将活动中各主体的参与权限作为权力划分的依据，以至于在权力清单范围内囊括了大量的程序性事项、非检察业务乃至于司法责任①例如有学者通过考察检察机关统一业务应用系统发现，分管副检察长拥有的文书审批权限数量最多，为451 项；部门负责人次之，为352 项；承办人最少，为213 项。但承办人作为审批权主体的情形相对较为简单，虽有权决定的文书数量仅次于检察长和部门正职，但其办理的主要为事务性文书。参见吕天奇、曾杰：《检察机关内部各层级职权配置现状分析及启示》，载《人民检察》2016 年第14 期。。另一方面，划分的标准存在多样性，有的试点单位从权力类型进行划分，有的则是从权力运行轨迹进行划分，还有的从权力运行的关键节点上进行划分。

三、检察官权力清单存在的主要问题

（一）关于检察官权力清单的性质认识存在争议

虽然检察官权力清单的称谓不同，并具有多样化，但是，无论从最高人民检察院，还是从改革试点地区来看，关于检察官权力清单性质的定位都不明确。权力清单制度从其来源来看，来自于行政权力清单制度②2013 年中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》第一次正式提出权力清单制度，并要求地方各级政府及其工作部门积极推进权力清单制度。，旨在划定权力的外部边界和内部分配，明确责任的范围，同时其也是政务公开的一种重要表现方式，便于社会大众进行监督。然而，对于检察官权力清单而言，对其文件属性并无规定，最高人民检察院在《关于完善检察官权力清单的指导意见》中将检察官权力清单定位成“过渡性”的文件。同时认为，“有关检察官、检察长的职权最终需要通过修改法律予以明确”。可见，检察官权力清单具有制定主体、制定程序和规范等内容，但是在性质定位上存在不明确性，其是否对外公开，以及违反权力清单的后果如何等方面的内容都存在争议。其到底属于司法解释、规范性文件，还是检务公开规定，目前尚不明确，由此导致权力清单制度的发挥受到较大影响。

（二）检察官权力清单的规范形式缺乏强制性

虽然试点各地都制定了检察官权力清单作为放权检察官的直接成果，但是在权力清单内容上，并无强制性的要求，也无保障权力清单实施的监督机制，从而导致“线上放权，线下收权”，检察权运行结构并未发生根本改变。从根本上讲，权力清单的授权制与“一把手”政治结构下的负责制存在内部冲突，这也是权力清单难以实施的根本原因［2］。此外，对于检察官超越权力清单的诉讼行为当事人是否可诉、相关人员是否需要承担相应责任等问题从目前来看都不得而知，从而容易使得权力清单成为制度化的“摆设”。

（三）不同层级检察机关检察官权力清单呈现同一性

当前改革试点地区在检察官权力分类上呈现同一制模式。所谓同一制是指在检察官权力清单划分上，全省上下遵循共同的清单分类，而不考虑省级、市级和基层检察院检察官之间权力配置的特殊需求③在最高人民检察院《关于制定检察官权力清单的指导意见》出台前，全国20 个省级检察院统一为三级检察院制定了权力清单，8 个省级检察院制定了三级检察院检察官权力清单，同时允许辖区内各级检察院对权力清单进行相应调整，1 个省级院制定了市级检察院和基层检察院检察官权力清单，但没有制定省级检察院权力清单。，也就是“上下一般大，左右一般粗”。此外，权力清单自上而下制定，从而导致基层检察院的权力清单与上级权力清单高度重合，难以体现本地特殊性。权力清单的同一制简单明了，有助于遵循适用，但是却使得不同主体之间难以厘清关系，不同层级之间难以一体化规范运行。

（四）划分的种类存在杂糅性

由于标准不一、依据随意，因此在检察官权力清单中有关权力的种类存在业务权力与非业务权力杂糅①检察机关内部权力可分为检察权和检察行政管理权，有的地方在权力清单制定中，将上述权力一起开列，较为复杂。当然，也有学者将此分为党务工作权、行政工作权和检察权。参见孙静：《符合检察特点的检察官权力清单研究》，载胡卫列等主编：《人民检察院组织法与检察官法修改——第十二届国家高级检察官论坛论文集》，中国检察出版社2016 年版，第450 页。、执行权力与决定权力杂糅、领导权力与监督权力杂糅等现象。譬如，社区检察、法律政策研究、案件管理等检察工作到底归属业务部门还是非业务部门，是否需要在权力清单内进行划定等问题规定并不一致。

（五）检察官权力数量有限

从试点省份的权力清单来看，虽然检察官依据“抓两大，放两小”原则②“两大”是指重大复杂疑难案件和可能决定其他执法司法机关的判决、裁定和决定案件，“两小”是指一般案件以及所有案件的非终局性、事务性工作决定权。或者“可以保留消极性检察权，把积极性检察权下放”等原则被授予大量职权，但是其在办案事项决定权的范围上仍然呈现出较为有限性的特征③全国29 个省级检察院采用正面清单列举检察官权力，只有2 个省级检察院采用负面清单形式。。检察官权力清单在横向权力配置上集中于检察长，检察官的决定权范围有限。从权力数量上看，检察长（检察委员会）仍然具有压倒性的多数，而检察官的权力数量则只占少数。当然，在不同业务类型上，检察长与检察官之间的权限比例并不一致，有的业务类型，检察官占据了较高的比例。比如在案件管理业务上，检察长的权力数量普遍较少，检察官的权力比重普遍较高。但是，从整体上看，检察长的权力比例居高。这足以表明对检察官的授权尚不充分，仍然存在较大改革空间。

（六）检察官决定权比例不高

从权力内容的横向分配上看，检察权可分为案件承办权和办案事项决定权。而检察长（检察委员会）所拥有的职权多为办案事项的决定权，即所针对的事项多是终局性、外部性、实体性的，而检察官则多为案件的执行权、建议权、承办权，以及少量的办案事项决定权，所针对的事项多为程序性、操作性、事务性和内部性的。这种权力横向分配的不均衡，导致执行权与决定权的分离，有可能导致司法亲历性原则的违背［3］。此外，由于放权不到位，办案决定权与案件承办权、办案决定权与文书签发权被人为分离，从而出现作为决定者的检察官没有签发法律文书的权力，进而形成权力运行的两条线。检察官实施具体诉讼行为，检察长决定诉讼效果，人为地将办案实施权与决定权进行了分离，从而使得检察官成为从事某种诉讼行为的资格而非职务，造成不同地区检察机关检察官的权限差异过大，难以统一标准，更难以明确责任。

（七）检察官部分权力与现行法律相悖

根据《刑事诉讼法》的规定，审查批准逮捕等部分权力应当由检察长行使。此外，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中有139 处涉及需要由检察长决定或批准的事项，这些事项都体现了对权力行使的审慎性要求，也体现了检察长统一领导人民检察院的原则。然而部分改革试点地区的权力清单不仅将批准逮捕决定的权力授予检察官行使，而且还将大量限制人身自由、限制财产等本应由检察长或检察委员会行使的权力再行委托给检察官行使，只有重大疑难复杂案件才由检察长审批④例如，北京市人民检察院制定了《关于进一步完善司法责任制的意见（试行）》，在全国率先将一般案件的不批准逮捕、不起诉、未成年人刑事案件附条件不起诉的决定权下放给检察官。又如，在湖北，县级院75%以上的审查逮捕、审查起诉案件由检察官自行决定。参见郭清君等：《书写荆楚检察新篇章》，载《检察日报》2017 年10 月20 日第5 版。。这虽然有利于减少审批流程，但办案决定权归属主体的改变应当遵循现行的法律规定，不能使改革于法无据，而且极易造成权力的滥用，特别是在监督制约机制尚未同步完善的条件下，容易造成“一管就死，一放就乱”的局面。

四、检察官权力清单的未来优化

（一）赋予检察官相对独立的职权和自由

承认检察官相对独立的地位，就必然要承认其固有职权和固有自由。这就需要明确其职权来自于法律授权，而非检察长的委托，明确其对于案件事实认定、证据采纳等领域具有专属权限，任何外部主体不得进行干预和变更，进而实现检察官办案执行权和决定权的结合［4］。具体理由为：第一，委托授权理论无法实现“谁办案谁负责，谁决定谁负责”的目的。因为委托授权理论将检察长作为“法定代表人”，而检察官的权力需要检察长这一代表人的授权。然而，既然是委托授权就应当遵循委托授权的基本原理，即被委托人行使权力的后果应当由委托人承担，而这一要求与检察官在办案职权内负责的要求相悖离。第二，检察长委托授权理论也违背了权力法定原理。权力法定原理是公权力运行的基本原则，要求公权力的行使者所享有的权力由法律明确规定，而委托授权理论则将检察官的权力来源归结为检察长，这与权力法定原理相悖。第三，检察长委托授权理论虽然是对现有法律规定的直接反映，但是却违反了检察权运行规律，压缩了检察官的相对独立性空间，否认了检察官的相对独立地位，不利于检察权的独立客观公正行使。第四，检察长委托授权理论意味着检察长在一定时候可以将其授权撤回或取消，这就突破了职务转移权和职务收取权的界限，也意味着检察官的权力行使难以得到充分保障。第五，由检察长委托授权检察官，也就意味着检察官的职权行为代表检察长而非检察机关，这与检察官的国家性、客观性要求相悖。

（二）明确检察官权力清单的规范属性

为防止检察官权力授予的形式化和表面化，可采取分两步走方式，明确检察官权力清单的定位，进而缓和检察官办案责任制改革与合法性要求之间的冲突。

一是在《检察官法》《检察院组织法》《刑事诉讼法》等法律尚未修改之前，基于检察官办案责任制改革的要求，明确全国性检察官清单作为规范性文件的定位，即全国性检察官权力清单系属最高人民检察院司法解释以外的文件。由于各省检察机关从法律上并未获得全国人大及其常委会的授权，不具有法律性质的抽象性司法解释及其规范的权力，所以对于各省检察机关制定的检察官权力清单，应当认定为不同于规范性文件的内部性规范。在司法改革的背景下，这种规范具有特殊的规范效果，即在法律文书中不得援引，但是可以作为规范检察官行为的准则和各主体应当遵循的规范。检察官必须按照权力清单规定的权力边界行使检察权，逾越或者怠于行使都要承担相应的纪律责任。此外，检察官权力清单应当公开。由于检察官权力清单关系到当事人的基本权利，并且具有一定的规范性质，所以从提升司法公信力的角度而言，应当通过多种形式对当事人及社会大众公开，从而保障公众知情权。在实施保障上，主要依赖于主动遵循、统一业务系统保障和上级督查等内部方式。

二是待改革成熟之后，通过立法将旨在分配内部权力职责的检察官权力清单上升至法律和司法解释，从而赋予其法律效力。检察机关内部主体一旦违反，要承担相应的法律责任。此时，对于检察官逾越或怠于行使权力清单所授予的权力，诉讼当事人可以请求诉讼行为无效、重新进行诉讼行为，并追究相关人员责任，从而通过当事人的监督和制约，促使检察机关严格遵守权力清单的规定。

（三）在权力清单配置主体上实现周延化

任何改革都应当依法进行，这是依法治国基本原则的内在要求，检察官办案责任制改革也应遵循。故此，应当在检察官权力清单制定上，改变由“检察官+主任检察官+部门负责人+检察长”，或者“检察官+检察长+检察委员会”的划分方式，而是将权力清单的主体限定为“检察官+检察长”两元主体，并且采取负面清单形式，明确除法律保留由检察长（检察委员会）决定的，其他检察职权都由检察官行使，从而以法律为标准，将检察官与检察长（检察委员会）之前的职权进行划分。首先，在检察权的权力边界明确性原则下，采取负面清单方式可以最大限度地分权和授权，厘清检察长与检察官的权力边界。其次，基于检察权内容的多样性，完全列举检察官的权力不够现实，而通过“抓大放小”原则，列举检察长的权力则存在可行性。再次，根据《宪法》《刑事诉讼法》等法律，对检察长的决定性权力进行梳理也较为可行。同时，应当注意，检察长与检察官的权力归属，并非此消彼长的关系，而是可以通过指挥监督权进行合理转化。对于“未列举的办案事项决定权归检察官行使的形式，与公权力的法无明文规定即不得行使的规律相悖”的质疑，笔者认为，此种认识错误地将“法定原则”简单化地等同于“法律明文列举原则”。从法定原则的目的来看，其主要是规范公权力的行使边界，而非用于厘清公权力内部不同主体之间的边界，这是法定原则与组织原则的区别所在。此外，就检察官权力清单而言，采取负面清单或者正面清单的形式，不在于是否遵循法定原则，而在于是否承认检察官的相对独立地位，是否明确检察权的运行主体，只要在这个方面有所认识，即可理解正面清单或负面清单的不同功能所在。

（四）在权力清单配置标准上实现规范化

关于检察官权力的配置，有的学者进行了相关研究，认为在检察长与检察官关系上要注重三区分原则：一是将积极、主动履行法律监督职能的启动权赋予检察官行使，积极促进侦破犯罪案件；二是贯彻争议性原则，即有争议案件强调程序的正当性和实体处理的正确，而无争议的案件更强调诉讼的效率（速裁程序、认罪认罚从宽程序）；三是贯彻强制性原则［5］。龙宗智教授提出了“大小原则、上下原则、书状原则、争议性原则和强制性原则”，还有学者认为应当考虑权力的性质、权力的影响和权力的行使特点三个方面。上述学者从不同角度揭示了检察官与检察长权力配置的不同要求，对于深入研究检察官权力清单具有启发意义。当前检察官权力清单的划分主要依赖于检察机关的职能。由于对检察职能认识不一，因此检察权的划分存在多样化和混杂性①我国检察机关主要包括四个方面的职能，即侦查、公诉、批捕以及诉讼监督（侦查监督、审判监督、执行监督、民事行政诉讼监督等）。关于检察权的划分在理论上存在“三分说”，即公诉权、侦查权、诉讼监督权；“四分说”，即侦查权、公诉权、批捕权、诉讼监督权；“五分说”，即检察侦查权、批准和决定逮捕权、公诉权、诉讼监督、其他职权；“八分说”，即职务犯罪侦查权、审查逮捕与侦查监督权、公诉与刑事审判监督权、救济权、刑罚执行监督权、民事诉讼监督权、行政公诉与行政诉讼监督权、法律话语权。。此外，对于纷繁复杂的检察权内容，可以分别依据权力的属性、涉及的事项及运行的特征进行分类。根据权力的法律属性，检察机关权力清单分为司法属性检察权、行政属性检察权和监督属性检察权，依据涉及的事项可分为事务性检察权和终局性检察权。上述划分是对我国检察权内容的传统划分，从根本上讲是一种静态划分，虽然对于深化检察权属性认识具有重大意义，但是却无法解决检察权的运行问题。

一是检察官的权力类型。从过去的“三级审批制”的权力分配来看，在科层制内不同主体的权力是不同的，其中建议权和承办权一般属于检察官，监督权属于部门负责人，决定权则由检察长（检察委员会）行使，虽然这种权力运行机制已被理论界和实务界所扬弃，但是其关于检察权的动态分类却值得借鉴，并且契合了检察官办案责任制的改革目的。故此，对检察权的划分标准应当以动态的适应运行规律的方式予以划分，而纵向上依据检察权的运行特征可分为承办权和办案事项决定权。其中，承办权主要是作为办案组织承办案件的权力。从办案组织规定来看，案件要么由检察官承办，要么由检察官办案组承办，这是检察权运行的开始，也是办案责任归属的依据。而办案事项决定权则是检察权的核心，是在其职权范围内对案件事项作出处理的权力。承办权和办案事项决定权有时统一于检察官，有时则有所区分。当承办权与办案事项决定权统一时，办案组织的权力与责任较为明确具体，检察官办案主体地位较为凸显；当承办权与办案事项决定权相分离时，检察官则作为承办人而不具有对办案事项最终处理权，从而易使行为与效果相分离。

二是检察长的权力类型。在各地的权力清单上，对于检察长的权力虽有“决定”“批准”“审核”“领导”“监督”等多种表述，但从检察长负责制的检察体制分析，检察长除作为检察官行使办案事项决定权外，还应当作为检察首长对于检察官的办案活动行使指挥监督权。办案事项决定权是检察长与检察官的横向权力分类，而指挥监督权则是其与检察官的纵向权力分类，只有明确这一点探讨检察长的权力类型才有意义。检察官办案责任制改革不仅要实现横向权力分类，即检察官权力清单，而且还要实现纵向权力行使，即指挥监督权的类型、方式、内容。

基于检察权划分的规范性和检察官权力的对应性原则，对于检察长横向意义上的办案事项决定权应当结合检察权属性、检察院层级、案件的性质、地域区别等方面因素区别划分，在此可不强调各省的统一和一致，但对于纵向意义上的指挥监督权，则应严格限制范围、形式、内容和效果，从而在责任划分和追究上实现“谁办案谁负责，谁决定谁负责”。