地铁超大客流安全风险分析及防范——以广州地铁超大客流管控实践为例

连 志，李文勇

（广州市公安局 公共交通分局，广东 广州 510200）

地铁作为现代化城市的生命中枢，一旦发生突发事故，将产生巨大的国际影响力、社会影响力和政治影响力。近年来，地铁已经成为恐怖分子发动恐怖袭击的重点目标之一，地铁安全工作的特殊性、重要性和脆弱性日益突出。

广州作为国家重点中心城市，近年来城市轨道交通发展迅猛，截至2019 年年底，城市地铁线网达到14 条，256 座车站，运营里程已突破493 公里。2019年，广州地铁线网日均客运量约904.7万人次，最高日客运量为1 156.9 万人次。《广州市城市轨道交通第三期建设规划（2017—2023 年）》显示，到2023年，广州地铁线网将达到18条，车站超400座，总运营里程将突破800公里，通车里程约为现在的2倍。广州地铁呈现线路多、通车里程长、客流量超大、网络化运营等特点，一旦出现安全问题，对广州整个城市的安全将产生巨大影响。

本文以广州为例，拟针对超大客流背景下地铁安全风险现状进行深入分析，提出完善地铁超大客流安全防范体系的对策和建议，以期为广州城市公共安全提供帮助。

一、大客流的定义及广州地铁客流现状分析

（一）地铁超大客流的定义

地铁超大客流是一个相对的概念，指在参考地铁车站承载能力和行人安全的前提下，在某一时段，超出地铁车站正常运力配置或客运组织能力所能承受的客流状态。尹长明在研究超大客流的边际效益和边际成本关系及应对策略时，将超大客流定义为：超大客流是一个以运力水平为判定标准的相对概念，它是指在一定时期，超出全局旅客运输能力配置和价格体系相对凝固状态下的旅客流向需求［1］。杨琳对地铁车站大客流组织模式进行研究时，定义大客流是车站在某一时段集中到达的客流量超过车站正常客运设施或客运组织措施所能承担的客流量时的客流［2］。张学兵等指出超大客流是指客流量的需求相对于旅客运输能力较高的客流情形，通常指在某段时间或区域内，乘客流量需求远超地铁运输的客流组织能力的水平［3］。

网络化运营背景下地铁发生突发性的超大客流，其影响将极迅速地传递至其他站点，波及面更广、传播速度更快，给客流管控带来更严峻的考验，给公共安全防范处置工作带来很大困难。

（二）广州地铁客流现状

1.日均客运量快速增长

随着地铁线网规模逐年扩大，广州地铁线网客运量逐年攀升。2015年至2018年，广州地铁线网日均客流量由644 万人次增长至835 万人次，年均增长7.5%；2019 年这一数字已超过900 万，较2018 年增长10%。随着新线的不断开通，线网客流总量屡创新高［4］。

2.换乘客流逐年增长

随着地铁线网规模不断扩大，广州地铁实现各区通地铁，线网从市区向郊区不断延伸，换乘站点不断增加，换乘客流占线网总客流比例逐步增加，换乘系数保持逐年增长。2015年至2018年，线网换乘量占比由40.3%增长至42.5%，换乘系数由1.68增长至 1.74［5］。（见表 1）

表1 2015年至2018年广州地铁线网换乘客流变化情况表

3.工作日客流潮汐现象突出，中心城区高峰期断面客流压力大

通勤超大客流是广州地铁的主要客流组成，因而工作日早晚高峰通勤客流占比大，乘客出行呈双峰形分布。为保障超大客流时代下乘客的出行安全，截至 2019 年 12 月，广州地铁 14 条线路共 48 个车站实施常态化客流管控措施，在客流高峰时段分流进站乘车。同时受广州卫星城城市效应诱发，连接市中心的地铁线路早高峰客流压力大，市区线路的三、五号线早晚高峰断面客流均长期突破2 万人次/30分钟，高峰期30分钟列车满载均超120%［6］，随着不断有市郊线路、城际线路接入现有线网，运力紧张问题将更加凸显。

二、广州地铁超大客流成因分析

广州地铁超大客流的形成具有必然性，一方面是城市经济发展水平、人口状况、交通出行工具变化、车站规划建设等因素所导致的客流增长；另一方面是城市轨道交通自身发展长期滞后于城市发展，造成轨道交通运输能力相对不足。

（一）地铁发展滞后于城市发展

广州地铁运力增长滞后，无法满足城市人口高速增长带来的需求，是导致地铁大客流的根本原因。广州作为国家重点中心城市之一，近年来随着城镇化水平的不断提高，城市人口呈爆炸式增长。人口的快速增长与城市基础设施建设滞后形成了鲜明的对比，这在城市公共交通出行方面的表现尤为突出：城市公共交通的运力增长无法充分满足人口日益增长所带来的出行需求。广州地铁2017 年客运总量是280 561 万人次，地铁列车配属列车数为451列；2018年客运总量是302 950万人次，地铁列车配属列车数为478列［7］。客运总量增加了1.08 倍，配备列车只增长了27列，无法满足日益增长的公共交通需求。

（二）广州市“卫星城”效应凸显，地铁客流吸附能力强

广州“卫星城”效应愈发突出，是导致地铁大客流的首要原因。广州房价、房租上涨较快，同时城市中心区大量集聚了商业中心、大型医院、党政机关、娱乐设施等机构和设施，以城市中心为起点，内环、外环不断扩展和延伸，受这些因素影响，广州“卫星城”效应愈发凸显，市中心地铁超大客流将成为长期存在的常态现象。

已经建成运行的佛山至广州的广佛线以及即将开通的跨市地铁线路，将把越来越多的人口输送至广州城市中心。2019年，广州地铁34次日均客流量超千万人次，而2018 年仅有2 天客流过千万人次，大客流呈常态、多发态势，未来广州地铁线路规划，将源源不断地将城郊、异地人流输入市中心，地铁对广州市客流的吸附能力将更强，这给广州地铁带来了巨大的客流压力和风险隐患。

（三）轨道交通建设规划前瞻性不足

轨道交通规划前瞻性不足，安全设计环节设置滞后，难以适应大客流运营新常态。广州地铁建设起步较早，自1997 年开通一号线至今已运营22年。受限于当时的建设条件，建设规划前瞻性不足，部分市区线路开通运营后的实际客流远远大于规划预计客流。广州地铁一号线体育西路站、三号线珠江新城站日均常态客流均在50万人次以上，比设计客流有大幅度的增长；地铁站内空间封闭、狭小，造成局部客流高企；地铁空间狭小，各地铁站内安全门到墙壁距离多数是在2～3 米，车站空间普遍狭小［8］，可容纳的候车乘客十分有限，早晚高峰期人流高度拥挤。空间规模等硬件设施难以满足目前大客流运营常态下的客流疏导、常态化安检、应急处置等实际需求，安全运营风险较大。

（四）交通枢纽地铁站点突发客流明显

广州市属于南方热门旅游城市之一，且是广东省省会，属于南部重要交通枢纽，在清明节、“五一”、“十一”等重大节假日期间，市内重要交通枢纽站点及重要观光景点站点，通常都会出现超大客流。以广州地铁三号线广州塔站为例，自2010 年起，广州塔已成为广州这座古老城市的新地标，成为各地游客必去的“打卡点”，每逢重大节假日该站必须实施三级客流管控，控制进出站客流；而近几年的日最高峰客流量均出现在重大节假日的前一天。在这些时间段，地铁广州火车站、广州南站、广州东站等交通枢纽站的客流较平时相同时间段也有较大幅度的增长。

三、广州地铁超大客流安全风险分析

广州地铁体量极其庞大、交通线路固定、空间相对密闭、站内建筑结构复杂、局部空间人员高度密集，彼此联动、安全防范和救援难度大、危害后果扩散明显，存在很多不可预测的安全风险，极易引发系统性的公共安全风险。

（一）地铁成为暴恐袭击潜在目标的风险较高

地铁具有点多线长、空间狭小、客流量大、人员集中等特点，安全风险远远高于其他公共目标。在地铁制造暴恐袭击对于恐怖分子来说具有低成本、高成效的诱惑；而且地铁车厢封闭，人流集中，容易造成极大的伤亡，造成巨大的负面影响。在超大客流的背景下，地铁成为暴恐袭击潜在目标的风险将被无限放大，且长期存在。

（二）个人极端暴力犯罪的风险突出

个人极端暴力犯罪通常选择在人流量大的公共场所实施，借以表达诉求和愤慨。极端暴力事件具有突发性、极端性等特点，往往危害性极大，影响十分恶劣。此类暴力犯罪防范难度较大，已经成为最难防范的社会风险隐患之一。近年来，国内城市轨道交通已发生多起个人极端暴力犯罪事件，如：2013年6月，南京一男子因工伤纠纷得不到解决，携带30 升汽油进入地铁站欲自焚，幸被民警及时查获；2014年10月25日，广州万胜围地铁站一袭击者持菜刀追砍两名乘客，造成2人受伤。经调查，这两起均为社会内部矛盾激化引发的个人极端行为犯罪事件。

（三）引发群体性踩踏事件的风险长期存在

日均千万客流已成为广州地铁的常态客流量，由于地铁运力无法满足高峰客流需求，地铁超大客流将成为长期存在的常态现象。地铁车站空间狭小，蓄客和通行能力有限，客流滞留、拥挤、交叉、对冲的现象比较普遍，超大客流风险呈常态、多发态势，极易引发群体性拥挤踩踏伤亡事件。研究表明，在突发重大事故情况下，一旦发生群体性事件，处于恐慌中的人们在原始的求生欲望支配下，会做出非理性、不受控制和下意识的求生行为，从而出现趁乱起哄、推搡踩踏的行为，导致群体性踩踏事故，造成巨大伤亡。

（四）禁限带物品进入地铁站区的风险无法避免

自2017 年下半年广州地铁全面开展安检以来，因安检漏洞引发的恶性事件时有发生，先后发生多次管制刀具等被带入实施砍人等恶性事件。地铁站普遍存在前期规划、设计并未预留站内外安检区域的风险隐患，且现有安检能力受场地限制，无法与日益增长的大客流相匹配，导致部分高峰时段未完全实现“逢包必检”，对进站乘客缺乏有效的人身检查手段，难以做到“人物同检”，危险物品进入地铁区域引发火灾、爆炸等事件的风险无法完全消除。

（五）影响周边交通秩序的潜在风险不容忽视

为解决城市交通堵塞、出行难的问题，最有效快捷的方式就是大力发展地下轨道交通建设。轨道交通在城市交通网络中的地位越发重要，分担的城市交通量也越来越多，据统计，2019 年广州地铁承担的运输量占全市公共交通出行总量的52%，一旦地下轨道交通发生突发事件而无法正常运营，造成乘客大量滞留，影响不仅会迅速辐射至地铁线网，更将产生“蝴蝶效应”，影响地面交通。当大量客流从轨道交通涌向地面城市道路，导致无组织的出租车、网约车与常规公交短时间集中，将带来大面积的次生道路拥堵，造成车站周边交通局部秩序混乱，甚至导致大范围的交通瘫痪。

（六）诱发设备故障的风险长期存在

广州地铁投入运营已超过20年，早期开通的线路设施设备普遍老化，部分车辆、信号设备已进入大修、大检阶段，运行、信号、供电等系统设备故障易发难控。早期运营的线路站点较多建设在繁华的市中心，时刻处于大客流运营、大客流超负荷的状态，设备故障的发生概率较大。由于地铁路网的高度集成关联特性及大客流事件的快速传导效应，一旦发生突发事件，后果将迅速蔓延扩散，甚至导致整个线网拥堵瘫痪，这将严重影响城市安全运行。仅2019 年，广州地铁一号线、三号线就发生多起由于设备、列车故障导致的影响运营10分钟以上的突发事件，最严重的是2019年5月7日晚高峰，广州地铁一号线花地湾至坑口段区间因为供电接触线故障，导致芳村站至西塱站中止运营服务超过90分钟，严重影响了整个地铁线网的正常运营，当晚启动了超过60趟公交车接驳滞留乘客。

四、广州地铁超大客流风险管控

2017 年11 月，广东省委领导到广州调研时，要求广州“重视大客流带来的挑战，关注地铁运营及客流安全，积极采取有力措施，确保人民群众安全出行”。为积极应对当前广州超大客流管控面临的严峻安全风险形势，按照公安部关于加强城市公共交通安保工作的部署要求，广州公交警方结合地铁实际情况，搭建五大体系，打破上下界限，将地铁超大客流防范纳入城市治安防控的整体框架。从“责任体系、同平台指挥、预警预测、应急处突、联勤防控”五个方面，形成合力，大幅提升了广州城市公共交通治安管理和反恐维稳能力水平。

（一）构建各司其职、齐抓共管的责任体系

一是市政府在加快地铁等公共交通建设，积极创建公交都市，为市民提供便捷快速交通的同时，高度重视地铁大客流风险带来的安全威胁，以维护城市安全、保障市民出行安全为出发点，成立由市长挂帅的机场和轨道交通建设工作领导小组，修订《广州市城市轨道交通管理条例》，制定《广州市城市轨道交通运营突发事件应急预案》及“操作手册”，以及《广州地铁应急公交接驳实施预案》，依法规范地铁安全管理工作，市公安局、地铁集团密切配合，联合发布《强化地铁大客流防范处置工作方案》，明确组织领导、职责分工、任务措施和工作要求。二是落实政府职能部门安防工作组织领导责任。由政府主导，跳出公安部门管理的局限，通过明晰各部门的工作职责，在应对地铁突发大客流时实施政府统筹、合理分配资源，形成统一应急管理，市公安局、交通运输局、应急管理局、地铁集团、公交集团形成合力，实行“垂直响应、属地处置为主”的地铁突发客流事件综合应急管理。三是充分落实公交公安治安管理和监督指导责任。通过落实地铁治安巡逻查控机制、风险隐患排查机制，强化重点车站、重要时段公安巡逻盘查工作，加强情报信息收集、研判、核查工作；监督指导地铁运营企业开展内保、安检、治安防范、消防等安全管理工作，切实承担企业安全主体责任，完善轨道交通公共安全隐患整改、巡逻防范、消防等安全制度；建立完善超大客流应急管理预案体系，明确应对超大客流、突发大客流等突发事件的操作规范和工作流程。

广州国际灯光节与悉尼灯光节、里昂灯光节齐名，被行业和媒体称为世界“三大灯光节”，知名度高，受众广泛，影响深远，自2011 年创办以来，至今已成功举办九届，灯光节游客量从第一届的500 万人逐年上升至2019年的近900万人，大多数游客选择乘坐地铁前往灯光节现场游览，历年来都给灯光节举办地周边地铁站点带来大客流考验。为了解决大客流风险隐患，广州公交警方从源头防范入手，积极向市局汇报，联动主办方、属地公安局、交通运输局、应急管理局、地铁集团、公交集团等相关单位，协调将灯光节采取分区管控模式，对主会场海心沙亚运公园实施全围蔽管控、预约制入场模式的方法，有效缓解了灯光节期间地铁大客流带来的交通压力。

（二）搭建高效协同、快速决策的综合指挥体系

在当前信息化高速发展、地铁感知前端不断完善的前提下，通过结合各类出行数据和安防设备，建立一个集高效指挥、预警预测、智慧智能为一体的综合公共交通指挥调度平台，为更好地实现大客流管控、地铁安保提供更有力的支撑。

地铁、公交都属于城市公共交通有机组成部分，地铁突发大客流事件不仅会影响地铁线网正常运行，严重者更会影响到城市地面的公共交通，应对大客流安全风险隐患需要集合来自地铁集团、公交集团、交通运输局、应急管理局、公安机关等在内的相关力量，共同解决大客流困局。在实践中，按照《处置突发大客流工作预案》要求，各职能部门能够立即按照预案设置同步启动，成立大客流处置指挥部，由主要领导任指挥员，各单位主要领导为成员，落实各单位职责分工，形成统一指挥、统一调度，实现信息有效互通和资源共享，精诚协作，共同维护好地铁乘客的乘车秩序，确保地铁大客流的有效处置。

（三）探索提前预判、实时监测的客流预警体系

地铁客流预测预警是建立多部门同平台指挥的重要基础，是正确应对超大客流的重要手段。在实践中，公交分局、地铁集团发挥各自工作优势，借助移动通信数据、实时票卡信息、闸机进出站票卡等感知数据，实时掌握站点客流量、区间客流量、线网客流量，实时的客流变化在同一张指挥大图上动态展示和查询。同时，结合对实时和历史客流数据的分析，设定全网、站点客流变化预警阈值，对客流进行提前判断，实现对站点和线网客流进行预测，并作出预警提醒，用以指导警力、站务人员的调度和配置，按照应对大客流预案处置，提升指挥的准确性和有效性，共同采取措施控制客流，维持秩序，确保安全。自2018年8月份开始，公交分局指挥中心、交通管理局指挥中心完成接入地铁集团COCC客流管控系统，实现不同指挥体系同一平台展示地铁客流走势、线网各线各站点分时实时客流数据动态展示与查询，实现同一客流数据、同一指挥决策。2019 年10 月1 日广州市庆祝新中国成立70 周年焰火晚会在珠江员村亲水码头举行，多部门通过同平台指挥，采取地铁个别时段飞站、增加地铁运力、路面公交车疏散等临时管控措施，有效地疏散了当晚珠江两岸近15万观看焰火的观众。

（四）建立响应迅速、联动处置的应急处突预案

一是市公安局坚持“地铁安全无小事”的理念，在全面加强社会面立体化防控的同时，不断完善突发事件应急管理，制定包括处置地铁突发事件在内的各类应急预案，建立情报指挥和四级响应勤务机制，建设羊城突击队、闪电突击队、核生化爆专业队、警犬专业队、地铁车站最小作战单元，以地铁站等重点部位为中心建立“1、3、5”分钟防控圈快速处突，每年设定演练季组织开展演练。按照职能部门分工不同，研究制定各部门大客流应急预案，强化大客流整体预案的针对性和整体协调性，针对实际操作存在问题，进一步优化“一站一预案”、“一事一预案”。二是结合广州地铁客流现状实际和地铁安保形势，专项制定大客流年度演练计划。由公交分局协调相关部门、警种会同地铁集团，开展以“列车事故公交接驳”“大客流疏导”“车厢踩踏”等为主要内容的全规模实战演练。从地铁车站实际条件出发，以车站“最小作战单元”力量为主，协同有关单位、社会力量，熟悉站点站位，熟悉处置流程，熟悉方式方法，以小演练促进大演练的工作思路，通过反复多次的实战演练，通过反复磨合、沟通、对接，对处突演练发生的问题进行总结、修改、优化，全面提升整体应对大客流处置能力。2019年，广州公交警方共组织各类应急演练、联合演练1 307次，做到了“一月一演练”，共同应对大客流管控和突发事件应急处置，全力维护地铁的安全运营。

（五）夯实滚动排查、化解隐患的联勤防控体系

1.升级优化地铁常态化治安防控

广州市公安局围绕“建设最安全稳定、最公平公正、法治环境最好地区”的战略目标，升级优化广州地铁领域常态化治安防控体系，不断深化以情报信息为导向、以警务指挥为枢纽、以巡逻防控为抓手、以视频监控为依托、以地铁闸机和安检点为卡口、以网络巡查为延伸的“六位”一体地铁治安防控体系，加强实兵巡逻、便衣伏击、视频巡查、警犬搜爆查危、舆情监控，筑牢立体化防线；创新构建地上地下联勤防控一体化工作机制，打破治安管辖壁垒，以公交分局警力为主体，部署地面分局力量平峰时段每3 小时进站巡逻1 次、早晚高峰在站口开展不少于30 分钟的盘查震慑，大大提高了地铁“见警率”，积极协助开展早晚高峰常态化客流管控地铁站点客流管控工作。同时，加强与佛山市公安局地铁分局、省公安厅机场公安局的警务协作；整合民警、辅警、站务、保安、护卫、商铺、保洁、维修、安检等9 类人员，建立以地铁站为基本作战单元的联防力量；推动“广州街坊”平安服务队进地铁，多方联动联勤，共保地铁平安。

为做好地铁广州塔站景区大客流管控，公交分局建立以“情报联通、警情联报、通信联络、常态联勤、应急联动”为目标的工作机制，强化地上地下联勤防控一体化运行，保障地铁广州塔站正常运营。一是建立由市局联勤指挥中心为中枢，属地分局、公交分局为支点，地上地下派出所防控力量为网络的勤务指挥架构，实行“扁平化、点对点”的一体化指挥调度；二是“一站一策”，针对地铁广州塔站自身客流特性及周边环境等因素，公交派出所与属地派出所共同协商制定针对广州塔景区的大客流疏散预案体系；三是信息共享，联勤处置。借助公交分局开发的“睿安公交”App，在警务移动终端实现地上地下联勤签到，地面警力支援地铁，警力定位和动态跟踪，人脸识别预警实时推送、客流预警推送，风险隐患排查、处警指令传达和警情处置反馈等功能，促使全市联勤单位高效互动，协同开展地铁大客流处置，上下联勤协同。

2.不安全因素预警预测

为准确甄别密集出行人群中可能存在的不稳定因素，贯彻公安部大数据、广东省厅智慧新警务战略部署，广州公交警方研究开发反恐应用平台，对接地铁实时客流、基础资料、视频监控、地铁警情、警力部署、社会联动资源及上级反恐、情报信息，利用现代信息技术，打造公共交通立体防控体系。自2018 年8 月份人脸卡口系统在广州地铁部分重点站点应用至今（2019年12月），已利用人脸卡口系统抓获各类人员1289人；其中部级在逃犯1152人，管控嫌疑人、管控涉毒人员、重度精神病人125人，成功拦截各类重点人员12 人，有效保障了地铁站内安全秩序。

3.加大科技投入，缓解进站客流压力

一方面，根据地铁车站空间布局和客流情况，制定了安检“一站一策”和相应的应急预案，积极落实“一机一门”“机检+人检”“一机多门”三种安检模式；另一方面，针对全面实施X光机安检工作存在的不足，采用新科技手段实施智能化快速安检。从2019 年开始，广州地铁成立实验室，研究实施乘客分类安检，以“智能识物、快速检人”的思路推进智慧安检建设，同时，在地铁广州塔站开展以太赫兹为代表的智能化人体安检模式新的尝试，以更安全高效、更智能可靠的方式，解决安检与客流进站效率低的难题。

4.强化风险排查，消除日常运维隐患

全面建立完善风险防控机制，定期组织开展矛盾纠纷、公共安全、治安、消防、内保隐患排查工作，造表列册，明确责任主体，采取措施落实整改，消除隐患。2019年以来，除设计缺陷（如站台面积小、换乘通道狭窄）、自然灾害风险等不可抗力因素外，先后排查出安全风险612 项，主要为现场客流拥挤交叉、人员引导力度不足、设备故障的影响等，对排查出的安全风险，警企协同制定了有针对性的应对措施，及时妥善化解安全风险，保障了运营安全有序。如为消除设备故障风险，地铁运营部门严格落实“三定、四化、记名修”设备维修保养制度，对广州火车站、广州南站、广州东站、珠江新城站等11个重要交通枢纽和大客流车站的184台重要扶梯及长大扶梯，按照半月检的维保要求，将电扶梯维护保养周期缩短至10 日，确保运行良好，以最大可能降低对乘客正常出行的影响。