基层群众性自治组织应急行为的合法性检视——以突发公共卫生事件为例

詹振运， 张朝霞

(西北民族大学 法学院，甘肃 兰州 730030)

2019年12月中国发现不明原因肺炎病例，2020年1月7日国家卫健委判定为新型冠状病毒肺炎(以下简称“新冠肺炎”)，为了减少新冠肺炎的传播和感染范围，基层社会都参与到新冠肺炎的预防和控制工作中，其中，基层群众性自治组织发挥了重要的作用，其施行的许多措施堪称“硬核”,获得很多网友的称赞。在全国上下齐心协力的防控下，国内新冠肺炎疫情得到了有效控制。但防控过程中，个别地方基层群众性自治组织施行的有些过激的行为引发我们对应急行为合法性思考。例如：有的地区直接将道路挖断，阻断交通，造成了公共设施的破坏；①有的地区简单粗暴地施行封户，限制整户人员的出入；有的地区对于返乡人员的信息进行公布，甚至包括一些隐私信息等等。封村封路行为以及对于返乡人员所采取的措施是否有法律依据？是否违反法律的规定？是否侵犯公民的权利？这些都是值得思考的。由于涉及公共利益以及社会秩序的稳定，基层群众性自治组织的应急行为的合法性不容忽视。2020年2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上指出，当前疫情防控正处于关键时期，依法科学有序防控至关重要。并强调要全面提高依法防控和依法治理能力，从而为疫情防控工作提供有力的法制保障。[1]法学界不少学者也开始从法律视角着手新冠肺炎疫情的应对研究，但不少研究者将目光主要聚焦在行政机关、医疗机构等的应急行为上，而对于基层群众性自治组织这支战斗在基层防疫第一线的庞大力量的应急行为却鲜有关注。笔者将从法律的角度针对基层群众性自治组织对新冠肺炎疫情的应对的合法性进行检视。

一、基层群众性自治组织应对突发公共卫生事件的必要性与法律依据

随着法治社会的不断发展，多主体共同参与公共事件的应对是必然趋势，传统的政府主导的单一式应急体制与农村突发事件常态化的时代需求不相符合，更重要的是力量与资源的单一化将导致突发事件的难以控制。[2]基层群众性自治组织是建立在中国社会最基层、与公民具有直接联系的组织，是自我管理、自我教育和自我服务的组织，在中国的社会治理中发挥着举足轻重的作用。突发事件发生时，基层群众性自治组织的参与是有效应对的重要途径之一。

(一)基层群众性自治组织应对突发公共卫生事件的必要性

1.基层工作人员对本区域内人员信息最为了解

突发公共卫生事件属于紧急状态的危机，具有非预测性、紧迫性、巨大的危险性和威胁性、不确定性等特点。[3]确保信息的畅通是重大突发性公共卫生事件应对的一个最基础的也是非常重要的环节。如果信息不畅通，应对主体就无法掌握充分的疫情信息，在采取措施时就会陷入盲目和被动，而最终可能导致疫情的蔓延和广泛传播，造成严重的后果。重大突发公共卫生事件所涉及的相关人员都有所属的村委会或者居委会，村委会或者居委会作为中国社会最基层且与公民联系最为密切的组织，对于所在区域内人员的信息非常清楚，一旦发生突发性公共卫生事件，村委会或者居委会工作人员能够在最短时间内知晓本区域受疫情影响的情况，及时掌握所涉及的相关人员的准确信息，并将其迅速及时提供给当地政府，然后根据具体情形采取措施，最大限度减少因突发公共卫生事件造成的损失。在新冠肺炎疫情扩散后，许多地方的村委会第一时间就掌握了本村受疫情影响情况的信息以及武汉返乡人员的相关情况，并及时采取了一些应对的措施。

2.基层群众性自治组织动员能力强，有利于降低管理成本

重大传染病具有蔓延迅速、传播范围广的特点，对人类的身体健康以及社会稳定产生重大的影响。在发生重大传染病事件时，只有社会各界力量共同参与才能在最短时间内取得实质性的成效。基层群众性自治组织深处基层，在动员群众力量上具有很大的优势。出于传统熟人社会的彼此之间的信任，村民对于村委会的宣传和通知具有更强的信任度，对于村委会的号召也是积极响应。村委会以及公民的参与增强了疫情应对的力量，从而降低了政府对于突发事件的管理成本。[4]随着新冠肺炎疫情蔓延的范围扩大，许多地方的村委会或者居委会开始发动本区域的公民参与各种应对工作，笔者所在的家乡是湖北省以外受新冠肺炎疫情影响最为严重的地区之一，该地区的许多村委会和居委会动员公民参与疫情防控工作，由村委会对公民进行分工负责，并轮流值班。

(二)基层群众性自治组织应对突发公共卫生事件的法律依据

基层群众性自治组织应对突发性公共卫生事件是有明确法律依据的。中国《宪法》第111条、《村民委员会组织法》第2条和《城市居民委员会组织法》第3条规定了村民委员会和居民委员会是基层群众性自治组织，具有办理本居住地区的公共事务、调解民间纠纷、协助维护社会治安的职责。突发公共卫生事件属于公共事务，基层群众性自治组织对于本区域内的突发公共卫生事件有权采取措施加以应对。同时中国《突发事件应对法》第55条规定了村民委员会和居民委员会根据政府的决定和命令，进行宣传和动员，并组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序，该规定强化了基层群众性自治组织在突发事件中具有不可推卸的法定职责。《突发公共卫生事件应急条例》的规定则进一步细化了基层自治组织的职责和权限。②

法律法规对于基层群众性自治组织的职权规定主要有两项：其一，村民自治。基层群众性自治组织是自我管理、自我教育和自我服务的组织，对于属于本村的事务有自治的权利。其二，协助政府工作。基层群众性自治组织在必要时需要协助政府执行任务，其工作人员实施的是政府的职务行为，属于政府的代理人。[5]这两项职权在突发公共卫生事件中又可以具体化为以下方面：一是进行突发公共卫生知识的宣传。宣传是预防与控制的基础和前提，宣传能够让人民清楚了解突发公共卫生的相关知识，并做好防范措施，有效减少相关传染病的传播范围。[6]二是组织群众力量参与。村委会和居委会应当组织群众力量参与突发公共卫生的防控，进行群防群控。三是协助有关部门做好疫情信息的收集和报告。在发生突发公共卫生事件时，村委会和居委会应当及时获取本居住区内的疫情信息，并向有关部门报告情况以便进一步采取应对措施。四是协助有关部门实施隔离措施。五是落实公共卫生措施。因此，在突发公共卫生事件中，基层群众性自治组织有权按照法律规定采取一些应急行为。

二、突发公共卫生事件中基层群众性自治组织应急行为的合法性问题

如前文所述，基层群众性自治组织应对突发公共卫生事件是必要的且是有法律依据的，应当肯定其依据法律法规规定所实施的应对行为，但是有的基层群众性自治组织在应对突发公共卫生事件的过程中实施的一些行为的合法性遭到质疑，法治社会建设中的一些问题也随之暴露。正如有学者所言，突发公共卫生事件引发的紧急状态与正常的状态不同，它会对正常的社会秩序产生冲击，但是恰恰在此时却能暴露出正常状态下被遮蔽的法律与社会的差距，凸显中国的法治问题，为法治的进一步发展提供机遇。[7]以下主要分析论证基层群众性自治组织在新冠肺炎疫情的应对中四类行为的合法性问题。

(一)简单粗暴的封路、封村行为

随着新冠肺炎的不断传播，全国各地都投入到防疫的“战场”中，其中一些地方更是采取了“硬核”防疫措施，如，村委会基于本村村民安全的考虑，用大车、土堆、碎石等堵路，部分地区甚至直接挖断道路以阻止车辆的来往，一些网友称其为“偏方治百病”，并获得了不少称赞。这些措施在一定程度上确实减少了车辆的通行量，减少了人员在区域间的流动，但断路、封村措施的实施能否经得起法律的检验还有待考量。

封路、封村行为一旦实施将会给公民的出行自由造成很大的影响，甚至影响到社会秩序，非在必须的情况下，一般不得实施。由于对人身权利以及社会秩序产生较大的影响，该项措施必须由法律规定的行政机关实施，否则即为违法。《突发事件应对法》第50条规定，社会安全事件发生后，公安机关针对事件的性质和特点，依法对有关场所、道路实施封锁。据此，对于一般道路的封锁是由公安机关实施，村委会无权实施道路的封锁。新冠肺炎疫情暴发期间，一些地方的村委会自行组织村民对道路实施封锁的行为是不符合法律规定的。陕西省一些村通过筑墙的方式对国道设障，国道是具有重要的政治性和经济性意义的道路，是不同区域之间互通的主干道，其重要性不言而喻。对于国道的封锁必须由高级别的行政机关决定，《传染病防治法》第43条规定，封锁疫区导致中断干线交通的，由国务院决定。该条规定对于封锁国道的条件要求极其严格，一是必须被政府宣布为疫区；二是决定封锁的行政机关级别高，必须是由国务院决定，其他机关无权做出决定。

对于封村行为，法律中并没有专有名词，法律中对于某一区域的封锁主要有封锁道路、封锁有关场所、封锁疫区等，此次新冠肺炎疫情暴发期间许多地区实施了所谓的“封村”行为。笔者通过收集资料发现，封村的直接目的主要有两个：一是为了防止外地人员或者车辆经过本地或者与本地人员进行来往；二是为了防止本地人员随意外出而发生感染，从而造成村内其他人员的交叉感染。封村虽是为了遏制疫情的蔓延，但是村委会或者村民在未得到政府批准的情形下实施封村行为是不可取的。其一，于法无据。《突发事件应对法》第49条和50条规定了对于有关场所的封闭由人民政府决定。而封锁疫区则由较高级别的行政机关决定，《传染病防治法》第43条规定封锁甲类传染病疫区由所在的省、自治区和直辖市的人民政府决定，对于大、中城市的疫区的封锁或者跨省、自治区和直辖市的疫区的封锁由国务院决定。该规定体现了对于疫区的封锁至少由省、自治区、直辖市的人民政府决定，其他单位均无权决定，村委会作为最基层的群众性自治组织更是无权决定对疫区的村实施封锁。其二，没有预留应急通道，阻断了必要物质的运送通道和急救通道。一些地区在实施封村时没有预留应急通道，在本地区发生紧急情况需要获得救助时，由于道路的阻断，致使救援人员无法及时赶到，救援物资也无法及时运输，造成不必要的损失。湖南省郴州市某村就是一个典型的案例③。其三，阻断了必经该村的其他村的人员出行，造成了其最基本的生活需要无法保证。在一些农村，有些村庄与村庄之间道路相互连接，某一村庄在通向外界时必须要经过另一村庄，如果将村庄完全封闭，非本村人员禁止入内的话，在物质短缺的情况下，外村人员如果不能外出购物，则会导致基本的生活需要无法保证。

(二)基层群众性自治组织无权实施隔离措施

隔离作为对人身自由予以限制的强制措施，对当事人的人身权益影响极大，必须由法律规定的行政机关经过严格的程序才能实施，否则即为违法。中国《宪法》第37条明文规定公民的人身自由不受侵犯，禁止非法剥夺或者限制。隔离是对人身自由的限制，在新冠肺炎疫情防控中对公民采取的隔离措施是否有法律依据呢？

新冠肺炎疫情的防控过程中，在法定条件下可以实施隔离措施。《传染病防治法》第41条规定在传染病防治中，对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内特定区域的人员的隔离，由县级以上的人民政府实施，同时向上一级人民政府报告，并由上级人民政府做出决定。该条规定要求对某个区域或者特定区域的人员采取隔离措施，必须满足三个条件：一是已经发生甲类传染病；二是由县级以上人民政府实施；三是报上一级人民政府决定。新冠肺炎虽然并非甲类传染病，但是在应对过程中对相关人员进行隔离也是有法律依据的，主要规定在《传染病防治法》第3条第5款和第4条，第3条第5款规定国务院卫生行政部门根据传染病暴发、流行情况和危害程度，可以决定增加、减少或者调整乙类、丙类传染病病种并予以公布。第4条规定对于乙类传染病中传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感，采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施。其他乙类传染病和突发原因不明的传染病需要采取本法所称甲类传染病的预防、控制措施的，由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施。国家卫健委基于此法律规定以及新冠肺炎疫情的实际情况，在2020年第1号公告中将新型冠状病毒纳入乙类传染病，并采取甲类传染病的防控措施。既然采取甲类传染病防控措施，那么只要符合《传染病防治法》第41条规定，就可以实施隔离措施，但必须是由县级以上人民政府实施，并报上一级人民政府决定。基层群众性自治组织无权实施隔离措施，除非其得到政府的批准，才可以协助政府实施隔离措施。《突发公共卫生事件应急条例》第40条规定了村委会、居委会协助卫生行政部门、医疗机构做好对有关人员的分散隔离，但这也仅仅是协助行为，村委会并无单独实施隔离措施的权力。

对于尚未发现新冠肺炎疫情的区域或者是人员是否能采取隔离措施，笔者以为隔离涉及当事人的人身自由，而且是由政府做出的行政行为，根据“法无规定即禁止”的原则，村委会或者居委会在本地域尚未发生新冠肺炎疫情时无权实施隔离措施。一些村委会为了彻底隔断新冠肺炎的传染源，将并未患病的武汉返乡人员的家门彻底封住，并拉上横幅，标语为“本户有武汉返乡人员，请勿相互来往”，同时派人在门外把守并禁止该户所有人员外出。有的地方甚至直接用钢管或者链条将武汉返乡人员的防盗门钉住，以防止其外出。这种简单粗暴的方式不仅限制武汉返乡人员的人身自由，也限制了其整个家庭人员的人身自由。虽然目的是为了隔断传染源，但是手段既不适当也不合法。即使在紧急状态下，也不得随意克减基本人权，更不能随意侵犯基本人权，否则，就很容易造成权力的滥用。[8]

(三)社区禁止租户进入小区

随着春节假期的结束，大量的人员开始陆续返回工作地，然而疫情形势仍然十分严峻，防控工作仍在持续，如何预防人员流动造成的病毒传播是一项迫在眉睫的问题。一些小区在租户返回后却禁止其进入小区内，导致外地租户无法入住。据笔者收集的资料反映，北京多个小区都有禁止外地租户进入小区的现象，并且在此之前这些小区并未向租户告知在疫情防控期间不能入住的信息，一些租户经过向有关部门反映事情得到了解决，一些租户虽然据理力争但是事情仍没有获得解决，并被告知必须在酒店自行隔离14天才能进入小区，租户只能被迫住宿酒店。而对此做出决定的主体，据北京市某区疾控中心工作人员表示是每个居委会自己决定的④，这说明居委会在对外地租户的措施上存在着合法性问题。

小区禁止外地租户虽然是为了最大限度减少病毒的传播，但是此种措施却并不符合法律的精神。即使是在突发公共卫生事件期间，法律对于租户进出小区的权利并没有做特别的限制，只要是合法租住小区业主的房屋，租户就有权利正常进出小区，小区无权禁止租户进入小区。同时从法理上讲有权利就有义务，小区内的业主与租户签订了房屋租赁合同，租户就获得了房屋的居住权，业主就有保证租户安全入住的义务，小区管理者同样有允许租户进入小区的义务。一些小区甚至以所谓的《村民自治章程》作为禁止租户进入小区的依据，《村民自治章程》固然是基层群众自治组织履行《村民委员会组织法》中自我管理的体现，但是村民的自我管理并不是没有限度的，村民的自我管理必须遵循法律的规定，离开法治的自治是与当代中国法治建设进程背道而驰的，作为主导规则的基层社会自治规则，其合法性不仅来源于长期共同生产生活的社会成员的普遍认同，也必然要获得国家法律的认可。[9]违反法律的自我管理或者违反法律的《村民自治章程》是无效的，其必然不会受到国家和社会成员的认同。

(四)对公民个人信息的泄露

新冠肺炎疫情暴发以来，许多基层组织为了配合当地政府做好疫情的防控工作，对本区域人员的相关信息进行登记，特别是对于武汉返乡的人员的信息做了详细的询问与登记，并不间断地进行跟踪和检查。为了疫情防控的需要，对本区域人员的信息进行常规登记是合乎法律规定的，也合乎情理，但是往往这些个人信息也存在着被泄露的风险，给信息被泄露者造成了无尽的困扰。一些社区在登记公民个人信息时不仅涉及姓名和联系方式，同时还包括身份证号码和详细的家庭地址。公民的身份证号码和详细家庭地址一般不会轻易向外界公开，信息收集者必须遵循法律的规定进行收集并不得泄露。《传染病防治法》第12条规定不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料。有的基层工作人员在掌握了本区域相关人员的信息后，出于某种目的将信息通过网络发送给无关的人员，从而引发信息的不断传播，违反了相关法律的规定。一些武汉的大学生在返乡之后被要求登记信息，但是这些信息被无端的泄露，导致其不断受到外界的骚扰甚至是威胁和歧视。中国律师网报道的浙江省舟山市某社区工作人员将其掌握的湖北籍人员信息的内部资料通过微信转发到单位微信群，并引发网络广泛传播，造成非常恶劣的社会影响。如果这些信息被不法分子加以利用，最终侵犯的将不仅仅是信息被泄露者的隐私权，还可能侵犯到信息被泄露者的人身安全或者财产安全，这将进一步加剧社会公众的恐慌，造成社会秩序的混乱，不利于全国人民齐心协力共度难关。

三、基层群众性自治组织应急行为的合法性回归

突发公共卫生事件影响的不只是个体的权益，而是涉及一个区域乃至一个国家的整体利益。[10]对突发公共卫生事件的处理措施在一定程度上是对一个国家法治水平的检验。胡建淼教授指出：新型冠状病毒防治战不仅仅是一场医疗防控战，它已牵动我们国家治理体系和治理能力的方方面面，对中国的法治基础同样是一个严峻的考验。针对目前的新型冠状病毒的防治战，中国的法治有必要做出反应。[11]此次新冠肺炎疫情在刚发生时仅限于武汉市内，但是随着疫情的不断蔓延已经传播到全国各个地区，已经影响到整个国家国民的人身健康权益。面对残酷无情的病毒毫无忌惮的施虐，对新冠肺炎的抗击不仅仅是政府的职责，基层群众性自治组织亦应依法履行自己的职责。对于当前一些基层群众性自治组织在新冠肺炎疫情防控中实施的违法行为必须予以矫正，确保其在法律规定的范围内依法履行职责。

(一)加强政府对基层群众性自治组织应急行为的指导与监督

突发公共卫生事件发生时基层群众性自治组织依法可以采取某些措施进行应对，只要其实施的行为是符合法律规定的，无论是法律还是政府都应当给予充分地尊重，而不必做过多地干涉。但是基层群众性自治组织的工作人员一般都是从事本地区一些基本的工作，处理突发公共卫生事件的专业素质和应急能力十分有限，政府在充分尊重其应急行为的基础上可以对其进行指导，以便其采取更加科学合理的措施加以应对。同时政府应对于基层群众性自治组织的应急行为予以监督，对其不适当的行为及时纠正，这样能激发基层群众性自治组织的积极性和主动性，提升应急管理的效率，减少因专业性和应急能力的欠缺而造成的不必要的损失。

对于政府为防控突发公共卫生事件依法下达的决定和命令，基层群众性自治组织应当予以落实。由于影响范围大，突发公共卫生事件一般都是由各级政府作为掌舵者来把控全局以确保应对的有序性和有效性。《突发事件应对法》第55条规定了突发事件发生地的村委会、居委会应当按照当地人民政府的决定和命令，进行宣传和动员，组织群众开展自救和互救，并协助维护社会秩序。服从政府的决定和命令是基层群众性自治组织的法定职责，对于政府的决定和命令，基层群众性自治组织应当予以执行。

(二)完善突发公共卫生事件防控法律规范

法治社会的建设是衡量人类文明进步的一个重要标尺。应急法治的建设是应对各种突发事件的必然要求，它是一个宏大的社会系统工程，涉及诸多要素和环节，其中一项基本要素就是完善的应急法律规范和应急预案。[12]中国已经制定了一些应急法律规范，但是并不完善，突发公共卫生事件传播范围广、危害大，需要全社会的力量共同参与而不是政府的孤军奋战。中国突发事件应对的法律多是涉及政府的权力问题，对于社会其他主体法律规定的甚少。在面对突发公共卫生事件时，有关法律对社会团体、企事业单位、基层群众性自治组织以及公民等社会力量的有序参与缺乏细则性规定。[13]如基层群众性自治组织应当以什么形式参与？在紧急情况下应当采取何种措施？在协助政府实施一些应急行为时该如何定性？违反法律需承担什么责任？笔者认为需要制定参与各方的权利、义务与责任的法律规范。基层群众性自治组织作为社会最基层的组织，它既有一定的自治权，同时也有协助政府的权力。在应对突发公共卫生事件时，基层群众性自治组织怎样行使自治权？怎样协助政府做好应急工作？这些都是需要明确的。法律应当考虑基层群众性自治组织在应对突发事件中具体参与的形式、具体职权、必要的应急措施、参与的程序以及法律责任等，为基层群众性自治组织依法应对突发公共卫生事件提供依据。

(三)由法定主体实施相关封锁行为

1.基层群众性自治组织有权设警示线、警示牌等进行防控

依照法律的规定，封村、封路应由相应的政府实施，基层群众性自治组织无权实施封村、封路，但在紧急情形下，为了避免人民群众的人身和财产遭受重大的损失，可以采取一些必要的措施。《传染病防治法》第9条第2款规定了居委会、村委会应当组织居民、村民参与社区、农村的传染病预防与控制活动，该条款赋予了基层群众性自治组织传染病预防与控制的职权。因此基层群众性自治组织可以设置警示线、警示牌等，并派专门人员对过往车辆及人员进行初步排查，对于其必要的信息可以予以登记。在排查过程中要尊重被排查人的权利，不能以排查为借口故意延长其通行时间，更不能非法限制其人身自由或者向通行人员索要某种利益换取通行权。同时应当平等对待每一个通行人，不能因为其是从疫区过来的就予以歧视。这样同样能达到疫情防控的实际效果，而且避免了因交通设施损毁造成的不必要的损失，同时也最大限度地保障了公众的出行。

2.基层群众性自治组织有权协助政府对疫区实施封锁

封村行为相对于设置卡点进行排查而言，是一种对人的权利限制更大的行为，其范围涉及整个村庄，一旦实施封村，限制的不仅仅是整个村庄居民的人身自由，而且还极大限制了该地区人民的生产活动，影响到社会秩序。封村行为在非到必须之时，任何机关都无权实施。即使为了应对新型冠状病毒依法需要封村的，该村必须被宣布为疫区。[14]只要该地区尚未被宣布为疫区，就不能实施封村。某一村被宣布为疫区时，根据《传染病防治法》第43条的规定，至少由省级人民政府决定对甲类传染病实施的疫区实施封锁，同时对于符合该法第4条规定的乙类传染病和突发原因不明的传染病也可以采取甲类传染病的防控措施。然而即使是该村被宣布为疫区，人民政府尚未决定实施封锁，基层群众性自治组织也无权实施，否则即为违法。但是在政府决定封锁的情况下，村委会可以协助实施封锁，如：在政府人力不足的情况下，可以为政府提供人力，在封锁设备不足的情况下，可以提供一些设备等。

(四)结合社区(村)实际情况实施分类防控

新冠肺炎疫情暴发期间，一些地区的村委会或者居委会为了防止疫情的蔓延和传播，而采取了一刀切的方式，这种方式并不可取。

依据法律的规定，有权实施隔离措施的主体只有医疗机构、人民政府和公安机关，其他主体一律无权实施，村委会作为基层群众性自治组织无权实施隔离措施。针对疫区返乡人员，村委会虽无权隔离，但是可以采取其他方式加以应对。村委会可以要求返乡人员自行居家隔离14天，每天定时进行体温测量，并及时向村委会工作人员汇报每天的个人情况；对家庭其他成员活动的限制应当与村内其他成员等同，而不应当将其整个家庭成员的自由彻底剥夺，这是对人权的侵犯，不符合比例原则。但是如果返乡人员出现新冠肺炎的症状时，村委会应当及时向有关部门报告，并协助医疗机构或者有关机关送医就诊或者协助采取必要的隔离措施。

在新冠肺炎疫情暴发期间，居委会要求各小区采取一些必要的措施加以防控应当予以支持，但是这些措施应当是合法的且适当的。正如有学者所言：紧急状态与权利(保护)之间并非总是相互对立的，前者也并非必然排除或挤压后者的存在空间。[15]紧急状态下也要尊重公民的权利并予以保护，但是可以做出一定限制，这个限制应当有个度，超过一定限度的非人道措施不仅不符合情理也不符合法理。一些小区在未经任何排查的情况下，一律禁止返程租户进入小区的行为应当予以停止。对于返程租户应当根据不同情况分别采取相应的措施，小区可以对返程租户进行体温测量，登记返程历程，在各项都合格的情况下允许其进入小区居住，居委会在有返程人员的小区配备专门人员负责登记返程人员每天的情况，返程人员每天应当在规定的时间段反映自己的情况。对于重点疫区的返程人员可以重点关注，在建议其居家隔离的情况下，应当保障其基本的生活需要。返程人员如果有新冠肺炎症状的，所在小区可以禁止其进入，并及时向所在辖区的医疗机构和行政机关报告情况，并提供必要的协助。

为了最大限度地减少对人民群众权利的限制，保障人民最基本的日常生活需要，基层群众性自治组织可以分级分类进行防控，即根据社区(村)人员的不同情况采取不同的措施。为此，国家卫生健康委员会于2020年1月25日发布了《新型冠状病毒社区防控工作方案(试行)》，方案做出了总体工作要求，对社区、社区疫情、疫区和疫点、社区传播疫情、密切接触者进行定义和区分，并分门别类提出了防控策略和措施。⑤方案中提出的分类管控措施是一个比较合理的方式，但是该方案中将城市社区和乡镇辖区中的村做统一的部署，笔者以为乡镇所辖的村无论在医疗卫生条件上，还是工作人员的工作能力或者专业素质上都与城市社区有较大的差距，而且城市社区之间也有着不同的情形，一些外地务工人员较多的大城市的社区因其外地人员较多而又不同于一般的中小城市的社区，因此，这套方案并不一定能完全适应不同区域的防控需要。而针对不同情况建立不同的防控方案是更为合理的策略，笔者以为可以建立一般城市(中小城市)社区、大城市社区和乡镇所辖的村三套不同的防控方案。同时，各基层政府可以根据本区域实际情况予以细化，并要求基层群众性自治组织予以落实。

(五)基层群众性自治组织有义务保护公民的个人信息

1.依法收集公民的个人信息

个人信息是指能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人身份或者反映特定自然人活动的信息。[16]个人信息涉及自然人的身份以及活动轨迹等，与自然人的切身利益密切相关，部分信息涉及自然人的隐私，不允许被他人所非法侵扰、知悉、收集和利用。个人对自身信息拥有支配权，禁止任何其他个人对自己信息的不当侵犯，同时也要防止对个人信息的不当收集和使用。与其他权利一样，个人信息权又并非绝对，为了保护公共利益，需要对个人信息权进行限制。[17]相关主体收集、公布公民个人信息必须依法进行，对于与实施管理或者提供服务无关的信息不得收集，同时对于涉及公民个人隐私的信息不得泄露。《传染病防治法》第12条规定了不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料，基层群众性自治组织在对疫情信息进行初步排查或者协助疾病防控机构、医疗机构收集有关疫情信息时可以收集公民的个人信息，但是对于收集的公民信息应当妥善保存，不得做与疫情防控无关的利用，并不得泄露涉及公民隐私的信息。对于滥用公民信息或者泄露公民信息的，应当根据不同的情形追究其法律责任。

2.避免陷入“表格式防控”

在疫情防控中，各行政机关职责不相同，但需要获取的与疫情有关的公民个人信息的内容大体相同，一些地区的不同行政机关要求基层群众性自治组织反复收集和报送公民的信息，且针对性不强，一些信息提供给政府后却被搁置不用，陷入了形式主义问题。为了避免重复收集公民的个人信息，各行政机关可以要求基层群众性自治组织一次性收集完毕，然后将其收集的公民个人信息分别向各行政机关提供一份。由于信息的收集需要一个过程，在收集完毕之后还要予以核实，行政机关还应当给与基层群众性自治组织必要的收集时间，以确保数据的准确性。

基层社会治理法治化是国家治理法治化的重要组成部分，基层群众性自治组织能否依法应对突发公共卫生事件是检验基层社会治理法治化的重要条件，也是国家治理法治化的基础。作为公民自治的组织，基层群众性自治组织也肩负协助政府的职责，应当充分利用其所享有的自治权和协助政府的职权参与突发公共卫生事件的应对。在紧急情况下可以采取一些必要的措施，但这并不是违法实施行为的理由。即使是紧急状态，也依然要遵循法律规定保护公民的基本权利，维护社会公共利益，否则基层社会治理法治化就难以实现。当前中国基层群众性自治组织的一些工作人员法律意识还比较落后，依法处理事务的能力还有不足，这是实现基层治理法治化建设必须予以解决的问题。

注 释：

①一些村委会基于安全考虑，采用大车堵路、碎石堵路甚至挖断道路等防控手段，对此，2020年1月28日公安部召开疫情工作小组第一次会议，会议强调对未经批准擅自设卡拦截、阻断交通等违法行为，要立即向党委、政府汇报，并依法处置。

②《突发公共卫生事件应急条例》第四十条规定：传染病暴发、流行时，街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会应当组织力量，团结协作，群防群治，协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作，向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。

③据湖南红网报道，1月27日晚7时05分，郴州市临武县人民医院的救护车就像“过关”一般接到了患者，期间多次遇到路卡，而且每个路卡等待时间长短不一，都必须经过询问之后才放行，大路不易通行就走小路，但是小路也设置了路卡，在此期间耽误的都是宝贵的救治时间。

④基于此，《每日经济新闻》记者特地采访北京市昌平区疾控中心工作人员，其表示是否允许返京人员入住小区是由每个居委会自己决定的。

⑤《新型冠状病毒社区防控工作方案(试行)》根据疫情范围对疫点、疫区以及社区疫情进行划分，在防控措施上，针对社区未发现病例、社区出现病例或者暴发疫情、社区传播疫情三种不同情形分别采取防控措施。