东日本大地震背景下应急救灾体系研究

马福政 赵安生

作者简介：马福政，男，1986-，满族，籍贯辽宁大连，硕士研究生，工程师，主要从事地震监测、地震应急等方面研究。

摘 要：通过回顾东日本大地震，灾后重建的规划建设过程，阐述宫城县编制实施城市复兴规划的主要内容和构成框架，分析复兴规划的实施过程以及相关政策措施围绕“宫城县震灾复兴规划”，从城市生活复兴、安全城市建构、城市街景再生、文化财保护等方面。总结日本灾后复兴规划的特征和经验。为我国今后的灾后重建规划提供借鉴。

关键字：复兴规划;东日本大地震;应急救援;启示

中图分类号：D631.6

一、地震及受灾状况

1.地震概况

·发生时间：2011年3月11日14时46分左右（日本时间）

·震中地名：三陆海域（北纬38.1度、东经142.5度，牡鹿半岛东约130公里）

·震源深度：约24公里

·规模：矩震级9.0级

·最大烈度：烈度7（粟原市）（日本烈度）

·海啸：7.2米（仙台港）2011年4月5日气象厅发布

8.6米以上（石卷市鲇川）2011年6月3日气象厅发布

*最大海啸到达内陆5公里

*相当于县土地面积的4.5%，327平方公里浸水

2.受灾状况等

（1）人的受灾（继续调查中）

死亡：9446人，下落不明者：2026人，重伤：429人，轻伤：3579人

（2）住宅、非住宅的受灾

全坏：76078栋，半坏：92234栋，部分破损：175294栋，地板上浸水：7061栋，地板下浸水：11194栋，非住宅受灾：27627栋

（3）避难状况（高峰时）

避难所数：1183个设施，避难人数：320885人

（4）生命线关联受灾（高峰时）

电力、停电户数：1545494户，水道、供水障碍：35市街村，煤气供应障碍：13市街，下水道设施受灾：124场所

（5）受灾总额约7兆3781亿日元（2011年10月20日当时）

二、制定的宗旨

因2011年3月11日发生的东日本大地震，蒙受巨大灾害的宫城县，为彰显今后10年时间的复兴进程，制定了“宫城县震灾复兴计划”。为最终实现复兴，需要采取与原来不同的新的制度设计及手法，所以说宫城县震灾复兴计划是“提案型”的计划。

三、基本理念

①抗御灾害，安心生活的街道建设

②每位县民都是复兴的主体，集结全部力量的复兴

③不仅恢复，从根本上的“再构建”

④解决现代社会课题的先进地域建设

⑤构筑从毁灭性受灾的复兴模式

四、基本设想

1.计划时间

实现复兴的时间，大概需要10年时间，以2020年为复兴目标，把该计划时间区分为“恢复期”（3年）、“再生期”（4年）和“发展期”（3年）三期。特别是从恢复期阶段就开始撤下复兴的种子，使再生期和发展期结出硕果，进而达到故乡和宫城县的复兴。

2.复兴的主体

每个人都是复兴的主体，在多种活动的主体中，以一脉相承为核心产生人与人之间的相互联结，面向复兴采取行动是必需的（图1）。

行政上，全力构筑支撑以支持民间等各种主体开展面向复兴活动的体制。

3.对象地域

县内全域作为计划的对象，特别是沿岸受灾的市街作为重点采取措施的区域。

4.进程管理

根据PDCA循环管理手法，对项目进展达成状况进行评价，其结果反映到具体的复兴采取的措施上。另外，为能应对社会形势的变化等，根据需要，对计划进行修订。

五、应急重点事项

为最优先采取受灾者的生活支援和受灾地的复兴，全县需要应急对应措施。以下提出的11个项目作为应急重点事项。

1.受灾者的生活支援。整备应急临时住宅、供应公共住宅、支援住宅重建和受灾者的心理干预和保健卫生。

2.早日恢复公共土木设施和生命线。恢复道路、港湾、空港、铁道、上下水道、电力、煤气、通信，应急恢复海岸、河川设施等及浸水对策。

3.恢复受灾市街村的行政功能。整备公共设施和确保人员、复原公文书、恢复业务基础、支援街道建设。

4.灾害垃圾的处理。撤去灾害垃圾的初次临时放置地点，向二次放置地点的转移及处理。

5.确保教育环境。恢复学校等的设施和强化人员的体制、支援就学受灾的儿童学生和心理干预、确保上学的交通手段。

6.确保保健、医疗、福社。确保受灾者的健康、整备提供醫疗和医药品的体制、支援失去父母的儿童及老龄者。

7.确保雇用、生活资金。对受灾企业支援维持雇用、确保受灾者的雇用和生活资金。

8.农林水产业的初期复兴。开展撤去瓦砾、除盐等工作，恢复农林水产业生产的基础、支援事业重开和再建、构筑安定的供应体制。

9.工商业的复兴。支援临时店铺和工场等事业的重新开始、支援整备和恢复店铺及工场等、支援综合金融和经营。

10.再构筑安全、安心的地域社会。回复消防防灾的功能、恢复防灾设施等、修订防灾的体制、恢复警察设施和强化其功能、再构筑安全安心的地域社会。

11.应对核能灾害等。向国家提出要求包括学校在内的全市街村开展放射能测定、整备农林水产物的放射能检查体制和采取消除传言的受害、再构筑全厅的核能灾害应对体制、实现损害的全额补偿和确立从根本上的降低放射性物质的对策。整备县内全域的放射能等的监视体制。

六、复兴的要点

不仅恢复，要从根本上进行“再构筑”，必要开展先进的地域建设。为此，提出以下10个方面为复兴的要点，为了实现此目标，在向国家提案和要求的同时，推进县民和市街村一体采取的措施。

1.抗御灾害的街道建设，构筑宫城模式

推进采取高台转移、职住分离和多重防御应对大海啸等的对策。从沿岸防灾的观点，推进充分发挥受灾教训的抗御灾害的街道建设。

具体措施：○高台转移、职住分离○多重防御构筑防大海啸的对策○确保安全的避难场所和避难路径○支援街道建设○确立街道建设的途径○促进整备生命线畅通。

2.水产县宫城的复兴

为面向本县水产业的复兴和发展，通过修改法律制度、经营形态和重新布局渔港的本来功能，推进创造新型水产业和再构筑水产都市。

具体措施：○集约和编制水产业集群的地域和渔业据点○引入新型的经营模式○实现具有竞争力和魅力的水产业。

3.构筑先进的农林业

开展土地利用调整，通过农地面上的集约和经营的大规模化、作物目标的转换等，谋划提高农业的产出额，同时通过积极开展6次产业化等的综合农业等，推进具有竞争力农业的再生及复兴。以及推进早日重建木材產业，谋求充满活力林业的再生。

具体措施：○构筑新时代的农业、农村模式○支援活用民间投资，振兴综合农业商务○设定绿地、公园化等的缓冲地带○早日重建木材产业和再生有活力的林木业

4.早日复兴制造业，“实现富县宫城”

支援面向早日复兴制造产业和推进进一步招商机动车关联产业等，谋求承担下一代的新型产业的集群和振兴等，再构筑充分发挥地域特性的制造产业总体的大规模事业的计划和构想，进而创造出从第一次产业到第三次产业平衡发展的产业构造。

具体措施：○为早日事业重开，开展环境整备○强化支撑事业继续的物流基础○进一步振兴机动车关联产业等和开展招商企业○集群和振兴担任下一代的新型产业○创出世界型的产业和开展世界型的商务○通过振兴新型产业，创造出就业机会

5.再生具有多种魅力的宫城观光业

观光情报的发布，恢复充实交通基础设施的同时，DC（目的地宣传）等的观光大型宣传的实施，强化从外向内（引入外国人旅行客）的应对，构筑新型观光渠道，推进发挥震灾经验的观光振兴策略，进而再生具有多种魅力的宫城观光业。

具体措施：○确切发布观光旅游情报○构筑确保观光客的便利性、安心和安全的广域交通网○官民合作，开展仙台、宫城DC（目的地宣传）○MICE（国际会议等）的引进○再构筑广域观光渠道○引进以震灾的学习和研修为目的的旅行

6.再构筑地域综合的保健、医疗、福祉的体制

在早日恢复医疗·福祉设施的同时，县全体推进，与受灾市街村的街道建设一体性的，再构筑保健、医疗、福祉的提供体制。并且，应充分吸取受灾设施所处位置、广域医疗体制的重要性和地域社会集体生活相互协作的重要性等教训，推进从儿童到老龄者谁都可以安心生活的地域社会建设。

具体措施：○正确配置保健医疗福祉设施和功能合作○构筑活用IT（情报通信技术）的医疗合作○充实受灾者的干预体制

7.活用再生能源，形成节能之城

在受灾地复兴之时，积极推进在新型城市基础设施中嵌入活用绿色能源的街道建设。

具体措施：○推进照顾环境的街道建设○全户整备复兴住宅的太阳能发电○智能电力配送电网和热电并用，开展先进的街道建设

8.推进抗御灾害的县土、国土建设

构筑抗御灾害的多重型的交通网络，推进整备迅速且高效地灾害情报的收集和传达体制，同时向国家提案，设置中枢的广域防灾据点和整备可以替代国家危机管理的功能。

具体措施：○构筑抗御灾害的生命线和物流体系○再构筑防灾体制○设置广域防灾据点○整备向东北地方的危机管理的替代功能○整备“（暂称）东日本大震灾陵园”

9.培育担当未来的人才

谋划整备受灾地区的教育环境、儿童的心理干预和充实防灾教育。另外，充分吸取本次震灾的经验，使儿童重新认识到与他人和社会相联系的重要性，进一步采取本县独自的[励志教育]的措施，推进支撑我国及乡土发展的人才建设。

具体措施：○充实心理干预和防灾教育○推进“励志向教育”○培养担当宫城复兴的产业人才○促进年青人参加到复兴活动中

10.构筑支撑复兴的财源制度、合作体制

向国家提案，确保本次震灾关联的新的财源政策和创立东日本复兴特区。因本次震灾，受灾地域横跨数县，是未曾有的广域灾害，因此，推进超越受灾县和受灾市街村范围的合作。

具体措施：○确保必要的财源○引入民间的活力○创立“东日本复兴特区”○超越受灾县和受市街村范围的合作○与先导复兴和地域再生的学术和研究机关及智囊团等的合作

七、县政府行财政运营的基本方针

1.向复兴事业彻底地转移并重点化

在充分考虑安定供应对县民必需的不可缺的基本服务和确切开展事业的前提下，对事务工作全体进行大胆的修改，尽可能的把财源和人才，集中到复兴事业中去，进行重点采取措施。

2.财源确保对策

为了复兴，灾害复兴交付金和地方交付税等国家的财源措施是必要的、不可缺少的，因此，向国家强烈要求，确保复兴的财源。另外，关于县政府独自课税的税收，根据课税目的，实施宽松运用的同时，在不损害制度宗旨的前提下，可以充当活用复兴的经费。

3.开展事业的设想

在本计划制定的事业实施过程中，宽松的制度设计、变更和确保财源等的大前提是国家和民间的强有力的支援。

面向复兴的10年时间，根据每个阶段必要的制度和财源措置的变化，继续争取到国家支援的同时，谋求积极活用民间智慧和力量，把这些支援作为基础，组织实施再构筑宫城所必需的每个事业。

参考文献：

[1]邓砚.县市政府地震应急行为模式和区域地震应急能力评估方法研究[D].中国地震局地质研究所，2011.

[2]徐柏刚.复合灾害应急避难政策及疏散受损评估研究—以东京新小岩地区为例[D].大连理工大学，2018.

[3]黄立江.中日地震应急救助体系比较研究—以汶川地震和3·11地震为例[D].南京航空航天大学，2012.

[4]邓砚，聂高众，苏桂武.县（市）绝对地震应急能力评估方法的初步研究[J].地震地质，2011，33（01）：36-44.