外商投资负面清单的国内外经验以及对海南的启示

吴静静

(海南大学 法学院，海南 海口 570228)

一、引 言

2018年10月16日国务院印发《中国(海南)自由贸易试验区总体方案》，落实《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》要求，在海南全岛建设中国(海南)自由贸易试验区。中国自由贸易试验区(以下简称自贸试验区)与自由贸易区很大的区别在于自贸试验区通过管理模式创新驱动来扩大贸易开放，采取扩大开放与体制改革相结合的功能定位(1)赖庆晟：《我国从保税区到自由贸易试验区的渐进式扩大贸易开放路径研究》，华东师范大学2016年博士学位论文，第6页。。自贸试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)就是其中一项管理模式创新，因为负面清单管理模式在我国还是一个新鲜事物。自贸试验区负面清单是我国自主开放的一项重大探索，负面清单管理模式以其“法无禁止即可为”的优势增加了法律的透明度和可预见性，促进市场开放和自由化，以及其修订要遵循“棘轮”原则增加了其稳定性和统一性。在自由贸易试验区推行负面清单管理模式既符合其设立目的，也是借助于这一试验田检验和测试市场承受的压力。

二、负面清单概述

(一)负面清单概念及内涵

负面清单是英文“Negative list”的直译，除此之外还可以翻译为“否定列表”“否定清单”等。德意志关税同盟(Zollverein)成员在共同签订的贸易条约中约定：同意开放所有进口市场、取消所有进口限制，除非列明不开放和不取消的；该约定被视为是负面清单在贸易投资协议上的首次运用(2)《负面清单简史》，《中国总会计师》2014年第2期。。美国在与其他国家签订的FCNT和BIT中也涉及到了一些被称为国民待遇和最惠国待遇义务的不符措施的保留条款；1992签订的北美自由贸易协定(NAFTA)被视为对美国以往的FCNT和BIT模式中的负面清的重大突破和试验(3)樊正兰，张宝明：《负面清单的国际比较及实证研究》，《上海经济研究》2014年第12期，第32页。。这既是其对负面清单的创新也为今后国际投资协定中的负面清单模式打下了基石。这些突破包括：1.使用附件来分类列明保留措施，如《中国澳大利亚自由贸易协定》附件3-A就规定了不符措施清单；2.在列举现存不符措施的同时还对未来有权采取的保留措施做出规定，如墨西哥所签订的负面清单就对未来有权采取的保留措施做出了规定；3.增加不符措施所涉及到的正面义务如：业绩要求、高管人员及董事会的规定；除此之外NAFTA在其投资规则模式中加入准入前国民待遇，这意味着更大程度限制了东道国对外资的管辖权，追求高标准的投资自由化。准入前国民待遇指的是在外资进入东道国之前，即在设立与经营阶段之前给予国民待遇，就不再进行外资与本国资本的区分。从负面清单的发展历史来看，其与正面清单的管理模式不同，划定了一个区域，相当于投资领域的“黑名单”，遵循“法无禁止皆可为”原则，即除非法律有所禁止，否则就都是法律所允许的。负面清单多出现在国际双边或多边谈判所达成的协议中，且其名称有多种不同表述：“不符措施(non-conforming measures)”“保留条款(reservations)(美韩FTA)”“例外条款(exceptions)(NAFTA)”。

(二)负面清单内容及特征

1.从发挥功能来看，负面清单以清单方式列明那些特殊的管理措施，在外资设立过程中对负面清单之外的领域实行内外资一致原则，外资在此领域享有同内资一样准入的权利。因此在负面清单以外的领域外资享有相当大的自由和广泛的权利，促进了全球贸易的投资自由化；对于那些在国内法意义上适用的国家而言，一方面既有效地规制了政府的“权力清单”，另一方面也是不断深化改革、扩大对外开放的表现；2.从负面清单本身内容来看，其涉及的内容范围是相当广泛和具体的，其包括限制方式、不符措施的适用对象、措施描述、涉及的正面义务、政府层级以及措施来源等等内容。方式上来说既包括水平限制还包括行业限制，水平限制如并购、直接投资、新建、租用等内容，行业限制如股比限制、董事会成员高管、从业限制等；对象方面有部门或行业，部门包括所有部门和具体部门，行业分为行业、子行业和行业分类，就实践中的行业而言，涉及到国家安全和具有公共服务性质的基础性行业与具有战略意义的行业都需要得到东道国关注。从措施描述来看，纵向来说既包括现有的不符措施，还增加了未来保留采取措施的内容。从措施涉及的正面义务来看，内容得到不断延伸，从国民待遇延伸到当地存在以及高管人员要求等等。政府层级是指在负面清单中各项不符措施的背后有着什么样级别的支持，不同层级影响力不一样。措施来源指负面清单中各项不符措施其法律依据是什么，这里的法律包括宪法、法律、行政法规、部门规章和地方性法规；3.负面清单模式的管理意味着更高程度的透明度。开放的市场必须提供透明的规则已经成为一项共识(4)Meinhard Hilf, “Power,Rules and Principles :Which Orientation for WTO/GATT Law?, Journal of International Economic Law，Vol.,4,2001,p.119.转引自：刘征峰：《负面清单、透明度与法治原则-兼评我国自贸区外资管理的路径改革》，《暨南学报》(哲学社会科学版)2018年第4期，第126页。。如果对负面清单没有高标准的透明度要求，则负面清单很有可能不会发挥出其促进投资自由的作用，相反会成为变现的贸易保护工具。只有负面清单中列明的不符措施足够清楚，外国投资者才能了解东道国所有的管理投资规则，才更愿意进入东道国投资。对负面清单解释越少，其透明度越高。

三、外资负面清单的国际经验

(一)美韩负面清单的实践

美国、韩国等发达国家关于负面清单的国家实践开始得比较早，也具有了非常丰富的实践经验，尤其是美国，其在迄今签订的FTA和BIT中以专门制定的BIT范本为谈判基础，最后基本都采用了负面清单模式。美国的BIT范本首定于1982年，并于1994年、2004年和2012年修订，2004年BIT范本为止其清单中的不符措施条款所涉及的正面义务从国民待遇扩增到高管和董事成员，并且能够根据情况的不同分别列出附件(5)张磊：《上海自贸区“负面清单”管理模式：国际经验与借鉴》，《复旦国际关系评论》第十五辑，第253页。。2012年BIT范本更是提出了“负面清单”和“准入前国民待遇”(6)美国2012年BIT范本并没有出现“准入前国民待遇”的概念，其第3条“国民待遇”的表述是“设立、收购、扩展、管理、经营、营运和销售等”，由于“设立”与“市场准入”处于非常相似阶段，因此中国学界将“设立时”的国民待遇，俗称为“准入前”国民待遇，“设立时”或“准入前”是指在外商直接投资者提出投资要求在得到东道国批准之前的阶段。作为谈判前提条件。更是以此为基础，与包括韩国、加拿大以及智利蒙古等经济发展水平相差很大的国家签订了BIT,因此其BIT影响范围非常广泛。而韩国在与其他国家或组织所缔结的FTA中基本皆采用了负面清单模式给出承诺，除了东盟和中国等国家，因此，作为发达国家代表的美国韩国，其所采用的负面清单模式有很多值得学习借鉴的地方。

审慎对待具有战略意义的行业。具有战略意义的产业指的是发展相对成熟、具有一定竞争优势的产业以及刚刚起步、还不甚成熟的产业，尤其是和缔约相对方的同类产业相比还不具有竞争优势的产业。就美国而言，其审慎对待具有战略意义的行业的表现为，以例外规则方式对待国内产业，不同产业对国家经济影响力不同，有些影响力大且自身容易受到外资影响。对于这些影响力大且自身又容易被外资影响的产业要适当增加不符措施限制，比这些稍好一点的产业也适当保留这种限制。甚至对某些产业可以基于国家安全和公共利益保留行使审查权力(7)马强：《美国BIT中不符措施条款的实践经验与借鉴》，《中国经济导刊》2014年第1期。。韩国在这方面表现出的审慎态度也很值得学习。交通运输业和建筑业是韩国两大最具竞争优势的产业，尤其是交通运输业一直是韩国贸易顺差的一大来源，可在此行业依然保留了相当数目的不符措施，如韩美FTA的负面清单就仍然保留了8项运输子行业的不符措施；建筑服务是韩国出口到其他国家的极具竞争优势的服务行业，在施工技术方面竞争力很强，尽管如此，韩国在对外签署的所有FTA当中，仍然将建筑服务、建筑机械装备的租赁、维修、保养、出售及处置服务列入现行负面清单当中，严格要求外资进入韩国市场时遵循当地存在的义务(8)武芳：《韩国负面清单中的产业选择及对我国的启示》，《国际贸易》2014年第6期，第36页。。

目的是为使不符措施的保护范围尽可能地大。为达到此目的方式之一为：在条款措辞的表述上尽量模糊和宽泛，一定程度保留东道国对相关问题的判断权。美国在投资协定中对不符措施的表达是很模糊的，其表现在仅规定了可以提供多种可能性解释的表述，如仅规定“在相同或类似的情况下”(in like circumstance;in like situation)，却没有对此做出更进一步解释和说明，如什么情况下相同或什么情况下类似，并没有官方的一个统一标准，这样做的好处是美国在这个问题上保留了较大自由裁量权。韩国的负面清单也同样大量使用了一些模糊和宽泛的表述，如韩美FTA的附件二就大量使用了“有权采取或维持任何措施”(reserves the right to adopt or maintain any measure)、“在相同或类似的情况下”以及“有权采取，但不局限于以下措施”等表达措施。方式之二为将国内法以及国际投资协定中的不符措施全部纳入到负面清单中，美国正式利用此种方式最大限度的限制国民待遇的适用范围(9)孙婵：《负面清单制度的国际经验及其对上海自贸区的启示》，《重庆社会科学》2014年第5期，第39页。。除此之外对负面清单不符措施的适用对象行业或部门，尽量进行粗糙式划分，不具体细化到指向明确的行业细分领域，如美韩FTA中的负面清单，其不符措施对应的行业主要只划分到第二、三级层级，像运输服务行业中的“海事运输”、社会服务行业中的“少数民族事务”(10)杨荣珍，高天昊：《外商投资负面清单模式的国内外经验比较研究》，《山东大学学报》(哲学社会科学版)2016年第5期，第147页。。

对透明度的要求不断提高。美国每次修改的BIT范本都要求体现透明度标准的提升，尤其是2012年BIT范本不仅规定了透明度的实体义务，还同时规定了投资仲裁程序中出现的透明度要求，以及对技术性法规和标准制定的程序性规定。美式BIT透明度具体标准主要包括三项透明度实体义务以及投资仲裁程序透明度要求和技术性法规等程序性规定(11)华东政法大学课题组：《我国自贸试验区负面清单透明度现状、存在问题及对策研究》，《科技发展》2015年第79期，第47页。，透明度实体义务为：1.对投资东道国和投资母国与投资相关的法律、法规、政策、措施、决定、判决、裁定以及程序的公布、公开和公众参与要求；2.对投资者相关信息的披露和公开要求；3.透明度要求的实施机制安排如磋商、通报和信息交换、咨询点、联络点制度等等(12)叶楠：《透明度义务在国际投资仲裁中的可诉性问题研究》，《赤峰学院学报》(汉文哲学社会科学版)2014年第2期，第61页。；韩美FTA就允许韩国保留与投资准入相关的不符措施，但前提是韩国要及时向美国发出书面通知。

(二)墨西哥印度尼西亚负面清单特点

墨西哥在20世纪90年代初的NAFTA谈判过程中就已经开始了负面清单实践，其负面清单的实践体现了对本国重点产业的保护，以特定产业为对象的不符措施规定既包括了现存的不符措施还囊括了未来有权采取的不符措施。印度尼西亚是受国际投资协定中负面清单模式推行影响而主动在其国内外资法规中采用负面清单模式的国家之一。从1989年至今印度尼西亚已经发布并修改其负面清单十余次，有三次影响较深的改革：第一次改革的特点在于对外商投资采用正面清单模式；第二次改革的特点在于对外商投资负面清单的管理由正面清单模式向负面清单模式转变；第三次是2007年颁布的第25号《投资法》第1、2、6、12条明确了内外资在投资领域享有同等法律地位。发展中国家的负面清单实践基本都是由正面清单模式转化而来，它们的经验对中国自贸试验区的负面清单而言具有更大可考性。

增加了过渡期安排，与美国BIT范本相比的一大优势。负面清单中的过渡期是指给予东道国一定时间，在这段时间内东道国可以采取一定措施逐渐履行外商投资负面清单中的更高要求和义务。在这段过渡期内影响东道国采取一定措施需要考量的因素包括：开放市场对某些行业带来的负面影响、行业或领域的承受能力、以及是否有提升行业或领域竞争力的正面影响，根据对这些因素的考量灵活调整开放政策(13)黄庆平，袁始烨：《自贸港的未来：基于负面清单管理的国际经验》，《经济体制改革》2018年第3期，第174页。。出于对墨西哥国家经济实力和产业实力的考虑，NAFTA附件七墨西哥明细表B部分中多处提到过渡期(Transition period),如“本部分的第2至10款在过渡期内使用，除非本部分的第9和10段另有特别规定”，“本部分第2、5、8段的限制应该在过渡期结束后删除”，“过渡期后，由另一方的投资者收购在墨西哥设立的商业银行或其资产或负债，将仅由墨西哥授权”(14)See NAFTA Annex VII:Schedule of Mexico Section B:《Establishment and Operation of Financial Institutions》,para1、9、13, https://www.nafta-sec-alena.org/Home/Texts-of-the-Agreement/North-American-Free-Trade-Agreement?mvid=1&secid=b55964ef-f08f-4554-a1a9-9bc888941cdc#mexsecb,Accessed October 18, 2018.。

加强负面清单监管机制。印度尼西亚负面清单的一大特色就是非常重视对负面清单监督管理，不断加强负面清单监管主体的独立地位和自主权。印度尼西亚的投资协调委员会(BKPM)是负责修订、审查和监督负面清单的部门，其拥有独立地位，行使职能不受其他政府机构影响。由其统一管理国家投资政策和事宜，起协调、执行和监管作用。投资协调委员会对负面清单的监管是需要提高行政效率，推动行政改革来互相配合的，投资协调委员会提供“一站式服务”，让投资者统一到投资协调委员会的办公场所一次性办理手续，同时中央和地方政府各部门也积极配合，中央政府各部门通过指派专员至投资协调委员会简化流程，地方则由地方主管部门统一委托投资协调委员会下属地方投资委员会和市镇投资委员会一致对外。因此印度尼西亚的负面清单监管机制很好地处理了政府部门之间和政府部门与投资者之间关系(15)顾晨：《印度尼西亚“负面清单”改革之经验》，《法学》2014年第9期，第46页。。

负面清单的编制更加清楚明了。印度尼西亚负面清单每次修订都体现了清单编制的简单、清晰、明了。2000年版负面清单4个子清单，规定了4个性质、涉及对象和领域以及禁止/限制性规定，然而其仅仅从开放程度作为划分标准，导致在一个开放程度的对象或领域中同时出现内外资的规定，即其负面清单对内外资进行了区分对待，这对想要进入国内市场的外商投资而言无疑是不利的，没有清晰的标准外商也就无从遵从。2007年版负面清单简化了两个子清单，仅剩下绝对封闭领域和有条件开放领域，此版的一大进步在于不再对内外资进行区分；2010年版负面清单将原来的按限制条件分类改为按行业分类，显得更加清楚明了，采取编号形式排列限定条件，还增加了适用条件及具体要求，这版的进步之处在于其所增加的使用条件和要求提升了负面清单的透明度。不仅是列表形式上简单明了，内容方面也更加具体明了。墨西哥负面清单编制的清楚明了体现在内容上有明确的分类标准、详细的法律依据、以及具体的不符措施描述。行业分类采取的是国家统计、地理与信息协会1988年发布的《墨西哥行业与产品分类》中的代码和相应名称，国内法依据详细到具体的某一部法律中的某一个条款，如教育行业中的民营教育服务所保留的不符措施的国内法依据是《墨西哥合众国政治宪法》第3条与第5条。不符措施的描述方面也尽可能地具体明了，如在特殊航空服务领域，要求对墨西哥境内的特殊航空服务包括飞行培训、森林火灾管理和扑救等等，在符合墨西哥安全要求前提下，须事先获得通信与交通部部长的批准才可以开展(16)武芳：《墨西哥负面清单设计特点及借鉴》，《国际经济合作》2014年第6期，第13页。。

四、外商投资负面清单的国内经验

中国目前签订的自贸协定有16个，共涉及24个国家及地区，中国与缔约相对方大部分采用正面清单模式做出承诺，澳大利亚是首个在中澳自贸协定中以负面清单模式对中国做出服务贸易领域承诺的国家(17)《中国-澳大利亚自由贸易协定》附件3-A不符措施清单，中国自由贸易区服务网，参见： http://fta.mofcom.gov.cn/article/chinaaustralia/chinaaustralianews/201506/22176_1.html.。尽管在国际投资协定方面并没有多少负面清单实践，可是受中美BIT谈判影响，中国自2013年开始就已经在自贸试验区开始了“准入前国民待遇+负面清单”实践，并经历了4次负面清单修订颁布，分别是2014、2015、2017和2018版负面清单，可以发现，我国自贸试验区负面清单不断适应国内经济发展需求，体现了深化改革和对外开放的决心。

自贸试验区负面清单不断“瘦身”、管理更科学，且列表形式也在不断简洁明了。管理措施的数量方面从2013版的190项减少到2018版的48项，幅度非常大；使用禁止性表述的条目减少到25项条目；将2015年修订增加的适用于所有行业的水平措施删除；负面清单条目的减少意味着对外商投资审批范围被进一步缩小；尽量精简条目，对于不适宜列入负面清单中的行业领域则尽量删除，如对于内外资都一致适用的限制性行业就没有必要列入负面清单中。2018版负面清单则是首次单独出台外商投资准入负面清单，之前的外商投资准入清单还出现于《外商投资产业指导目录》中，且不再分为禁止类和限制类，而是以整体形式出现，符合国际通行规则，管理更加科学。此外负面清单框架一直采取“说明+不符措施”形式，说明置于不符措施前，用来交代负面清单的原则性规定(如负面清单之外的领域按照内外资一致原则实施管理)、例外规定(如境外投资者不得作为个体工商户…从事投资经营活动)、适用范围以及解释主体等等。2013—2017版负面清单不符措施列表以《国民经济行业分类》(GB/T4754-2011)为划分部门领域的依据，2018版以《GB/T4754-2017》为划分依据，使负面清单更加科学规范。

负面清单透明度不断提高。限制性或无具体限制性措施大幅度减少，股权要求等正面义务的具体描述增多了，内容上的增加以及更加具体化正是透明度增加的表现，即外商投资是否能进入中国市场的判断方面更加清晰明了，进入某个行业的具体门槛或限制一清二楚；对于既没有禁止性表述也无限制性表述的措施，如2018版的“卫星电视广播地面接收设施及关键件生产”，负面清单在说明处就交代，“投资《自贸试验区负面清单》之内的非禁止投资领域，须进行外资准入许可”(18)外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)，载中华人民共和国商务部官网，参见：http://images.mofcom.gov.cn/wzs/201806/20180628220738627.pdf.，因此这样的表述不代表着该行业领域完全开放没有限制，外资可以随意进入不需要批准，这表示负面清单的特别管理措施至少可以在解释上有一个明确唯一的答案，不至产生歧义。

最新版负面清单在农业、资源、汽车、船舶、金融、交通运输等多个领域进一步扩大开放措施。农业和资源方面，小麦、玉米新品种选育和种子生产领域外方可以投资入股的比例进一步增加；采矿业领域仅剩下禁止投资的行业，不再限制外资参与石油和天然气勘探、开发的合作。制造业方面，汽车制造业增加过渡期安排，一定时间后在某些行业取消外资股比限制和合资企业限制。船舶公司由中方控股，但经中国政府批准允许临时使用外国籍船舶经营中国港口之间的海上运输和拖航。交通运输领域，取消铁路干线路网和旅客运输公司须由中方控股的限制。金融业领域，现在仅存的行业外资股比超过50%，并且安排过渡期至2021年取消外资股比限制(19)《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》修订说明，载中华人民共和国国家发展和改革委员会官网，参见：http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/201806/t20180628_890766.html.。不仅如此，新版负面清单的一大特色在于首次设置了过渡期安排，过渡期安排既起到了一种缓冲作用，同时又明确给予外商投资保障，一定时间之后外商投资在某些领域或行业的准入不再有限制性条件。

五、国内外负面清单经验对海南自贸试验区的启示

海南省位于中国陆地领土最南端，而且还是相对独立的地理单元，对于深化改革、扩大对外开放而言是很好的试验田，2018年4月11日发布的《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》(以下简称《指导意见》)中指出：在海南岛全岛范围内建设自由贸易试验区。中国(海南)自由贸易试验区特点之一是实施范围及于全岛，要实现这一目标制度创新是核心，负面清单作为中国自贸试验区制度创新之一，其范围适用于全岛，海南省的负面清单设计应该不同于其他自贸试验区的负面清单，一方面要立足于海南省的地理、产业特色等省情设计负面清单，一方面作为全国最大范围的试验田，其负面清单设计应该更大胆、更具开放性。

(一)在科学分析本地产业竞争力基础上设计负面清单

负面清单的设计应该体现轻重有别，具体而言即哪些产业应该进一步扩大开放，哪些产业需要加以保护，进一步扩大开放优势产业并不意味着该产业就应该全面开放，相反对于需要加以保护的产业而言并不是说不对外开放，而是相对于那些更具有竞争力的产业而言，新兴的产业竞争力往往比较弱，应该放缓对外开放脚步。对于海南而言，得益于得天独厚的生态环境和气候，旅游业一直是海南重点发展产业，2010年国务院正式批准将海南岛建设为“国际旅游岛”。海南旅游业的发展也取得了一定成效，如入岛旅游的外国游客数量增多，一方面得益于建设海南国际旅游岛的聚焦旅游投资与出入境便利化以及基础设施等方面的相关政策，然而海南对于国外游客的出游偏好、消费行为等方面研究还相当缺乏，包括在海南还没有形成被世界认可的世界级文化品牌(20)邓涛涛，邹光勇，马木兰：《国际旅游岛战略提升了海南旅游业国际化水平吗？-基于双重差分方法的政策效果评估》，《经济管理》2016年第7期，第152页。。因此旅游业虽然是海南的优势产业，但不代表也要全面开放。互联网产业作为海南省政府重点培育发展的12个重点产业之一，其发展态势总体上是好的，但仍存在产业规模偏小、产业园区集聚效应发挥不充分等问题，下一步应着力培育在国内外具有竞争力的优势产业集群(21)《省人大常委会关于我省互联网产业发展情况的调研报告建议》，载海南省人民政府官网，参见：http://www.hainan.gov.cn/hn/zt/jsfzl/zdcy/hlwcy/201809/t20180930_2780706.html.。一方面也要注意到其发展的脆弱性给予其保护，放缓对外开放脚步。

(二)重点开放文化娱乐、会展、医疗、教育等新兴服务业

根据国家统计局计算确定，2018年上半年全省地区生产总值比上年同期增长5.8%，其中第一产业增长4.1%、第二产业增长3.2%、第三产业增长7.4%(22)《2018年上半年海南经济运行情况统计结果》，载海南省人民政府网，参见：http://www.hainan.gov.cn/hn/zwgk/tjdc/hntj/dcfx/201807/t20180718_2704114.html.；海南省统计局对2018上半年海南GDP增长分析中也指出服务业是拉动GDP增长的主要动力(23)《上半年GDP：稳中向好 结构优化 提质增效-2018上半年海南GDP增长分析》，载海南省人民政府网，参见：http://www.hainan.gov.cn/hn/zwgk/tjdc/hntj/dcfx/201808/t20180802_2717331.html.。可见对于海南而言，发展现代服务业才是促进经济增长的有效途径，也是海南深化改革、促进对外开放的重点领域。立足于海南现代服务业发展重点，重点发展现代服务业的先导产业，具体而言即会展、教育文化产业、医疗健康产业等产业。例如就文化产业而言，尽管2017年海南文化产业发展势头强劲，但仍存在诸多问题，其中外商投资不足问题亟需予以关注。“海南省文化产业法人单位中，外资企业仅两家；…缺乏开拓国际文化市场的意识和经验…”(24)《海南文化产业发展的喜与忧-2017年海南文化及相关产业统计分析报告》，载海南省人民政府网，参见：http://www.hainan.gov.cn/hn/zwgk/tjdc/hntj/dcfx/201809/t20180904_2744464.html.文化产业领域外商投资不足的原因和海南省首个“负面清单”所列的外商投资禁止类产业有关，博彩业是禁止外商投资的产业。博彩业与旅游业发展息息相关，早在2010年海南建设国际旅游岛时就提出过设想，将在海南试办一些国际通行的旅游体育娱乐项目，率先在国内探索发展博彩旅游业。2018年出台的《指导意见》中也同样提到鼓励赛马运动等项目、探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票，可见关于博彩业的开放所持的态度并不是禁止，而是鼓励支持；并且海南省的博彩业开放并不是孤立的，应该与旅游、文化、会展等等产业协同发展，具体到负面清单设计上，完全禁止外商投资博彩业已经不合时宜，建议限制性开放。

(三)重视对负面清单的监督管理

海南省负面清单不仅实施范围及于全岛，更被赋予了更高程度的对外开放的希翼，因此不得不重视对负面清单的监督与管理，一方面负面清单的推行面对着诸多方面阻挠，需要一个独立的、强有力的部门统领全局，借鉴印度尼西亚负面清单监管机制，其监管主体不隶属于政府任何部门，就海南省而言，可由中央直接设立一个独立的监管委员会，拥有较大独立和自主权，不受海南省政府各部门干预。同时还要负责协调在负面清单执行过程中各部门之间的冲突，最重要的是，其作为一个统一的窗口，负责整个负面清单的运行，直接与外商投资者接触，协调政府部门与外商投资者之间关系，起到沟通桥梁作用。另一方面，外资在进入海南之前必然会通过阅读负面清单了解海南的法律及营商环境，负面清单应该以极简的理念设计，让外商投资者一目了然。海南省第一版负面清单在这方面其实不尽人意，如依然将对内资、外商投资均予以限制或禁止的产业列入负面清单中，而这会增加负面清单长度，且其实并没有列入的必要，建议同适用于国内其他自贸试验区负面清单设计一般，在清单前增加说明用来解释或补充清单，并且出于现实需要依然保留过渡期安排的设置。建议海南省负面清单设计应该与国际通行的设计规则相一致，从海南省发布的第一版负面清单内容来看，明显只是从限制方式和不符措施的适用对象方面来设计，而国际通行规则还包括措施描述、涉及的正面义务、政府层级以及措施来源等内容，因此，此后版本的修订应该在负面清单中增加以上内容。