大学内部治理结构性风险及其形成逻辑研究

刘 尧,刘 燕

党的十九大对我国高等教育发展作出了新的重大战略部署，明确“要加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”。面对我国高等教育进入谋求高质量发展的新阶段，我国公立大学内部治理体系和治理能力亟待提升。伴随着我国高等教育事业的快速发展，我国公立大学自主权进一步扩大，内部利益日趋多元,管理更加复杂，社会互动频繁，诸多不稳定因素导致大学内部治理往往潜藏着风险隐患(1)许迈进、章瑚纬：《高校内部治理风险的结构性探源》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》2015年第3期。。这种风险集聚状态反过来影响和制约大学实现高质量、内涵式发展。大学内部治理的核心是权力配置问题。大学内部治理体系围绕权力理念、权力主体、权力配置和权力运行等产生的结构性风险是根本性的风险，很大程度上决定了高校面对的其他风险类型、发生概率及实际影响。剖析当前大学内部治理体系的结构性风险，把握风险特征形成的多重现实逻辑，对有效实施大学内部治理风险防控、深化大学内部治理改革、净化校内政治生态具有一定的理论价值和现实意义。

一、大学内部治理结构性风险分析

关于治理，全球治理委员会认为是“各种公共的或私人的个人和机构管理其公共事务的诸多方面的总和,是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”(2)全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津：牛津大学出版社，1995年，第23页。美国高等教育学者克拉克·克尔用“多元大学”来概括目标的多样性和模糊性、智力和知识的差异性、人群及其交往方式的多样性、利益诉求的多重性、资源的有效性和制度的多元性等现代大学组织所具有的多样特征(3)周作宇：《微观政治:大学治理中的一个特殊场域》，《清华大学教育研究》2017年第3期。，凸显了现代大学治理的复杂性。大学内部治理从理论视角分析,从学者社区和科层组织这两大假说，发展到存在着不同于政府治理、公司治理的多种模式,如科层官僚治理、学术治理、共同治理、企业化治理、法人化治理等(4)李立国:《什么是好的大学治理：治理的“实然”与“应然”分析》，《华东师范大学学报(教育科学版)》2019年第5期。。对于大学内部治理的本质，已有研究强调协调大学内部各利益相关群体之间的利益分配问题，主要涉及“高校决策者和执行者、内部行政权力与学术权力等治理主体之间的权力配置”(5)王绽蕊：《高校治理:比较与改进》，北京：光明日报出版社，2013年，第5页。。好的大学内部治理，有学者认为应当包括治校理念的现代化、治理主体的多元化、治理机制的科学化、治理过程的法治化(6)张继延、陆先亮：《大学内部治理体系现代化：理念、路径及内容》，《江苏高教》2017年第11期。，也有学者认为关键是建立一系列基于大学使命的权力配置和利益平衡机制(7)管培俊：《关于大学治理的辩证思维》，《探索与争鸣》2017年第8期。。种种观点都体现了大学内部治理的结构化特征，即大学内部治理包含着治理理念、治理主体、治理规则和机制等构成要素及其相互作用。因此，对于大学内部治理结构性风险应从四个方面展开分析。

1.内部治理理念：学术管理的行政集权化

大学治理理念是大学成员在治理实践中形成的稳定的价值判断、总体看法和基本观念。美国学者罗伯特·伯恩鲍姆指出：“追求一种目标，而不是追求目标的机制，是更具有决定意义的抉择。”(8)罗伯特·伯恩鲍姆：《大学运行模式》，别敦荣译，青岛：中国海洋大学出版社，2003年，第67页。理念和目标的重要性可见一斑。现代大学内部治理主张多元利益相关者的共同治理，在权力配置和管理方式上有着分散决策、自主管理的特点。特别是对于学术事务的管理，为了延续学术自由的观念传统和回应学者自治的权力诉求，诸如教学安排、科学研究和学术评价等学术事务主要采用学者集体决策或者同行评议的管理模式。然而目前我国大学内部治理的实际理念则是崇尚集权与控制，突出表现为学术事务的行政化管理。

首先，学术发展推崇量化目标管理。各大学目标管理在体系建构与要素构成上已经相当完善：针对科研项目及其经费、高水平论文、学科建设成果、人才数量等方面设立了诸多量化指标，这些指标的设定主要基于大学自身或竞争对手的经验数据，体现领导意志、竞争需要，并非全然遵循学术规律和发展规律；建立了完整的任务分解、跟踪监测、考核奖惩等管理体系，驱动内部成员达成既定目标。其次，学术资源配置强调重点培育。大学越来越不认同顺其自然、水到渠成的发展理念，凭借战略规划、重点项目等管理工具，在学术人才成长、科研事业发展等方面强调提前甄别、重点培育、计划管理，对应国家的标准在校内建立各种储备项目、人才梯队，根据学校发展需要、项目申报人实力和发展潜力、校外竞争胜出可能性等因素做选择推荐，或者在行政主导下对申报项目或申报者进行人员、材料等方面的组合、包装。“不入选则出局”，行政力量支持对教师学术发展而言至关重要，学术资源配置表现出制度化的“马太效应”。最后，学术人才纳入行政领导序列。我国大学学术人才通过“双肩挑”(同时在管理岗位和专业技术岗位任职)制度从事内部管理工作。这原本是改革开放初期应对大学内部管理人才不足的临时举措，但是发展至今已然成为我国大学吸引、留住甚至控制学术人才的重要手段。“双肩挑”教师置身于科层制的权力金字塔结构以及等级体系，在发表学术意见时很难不顾及上级意志、个人仕途等非学术因素，其学术背景也让其在分配学术资源时难以做到利益超脱。学术人才从事管理，不但没有让管理更加学术化，反而让学术更加官僚化。以高校对国家级人才称号的竞争为例，为了让自己的教师成为“四青人才”，入选“长江学者奖励计划”、“千人计划”、“国家杰出青年基金”、两院院士，各高校对照这些项目对入选者的年龄规定和科研指标要求，设定教师考核指标，选择重点培养对象，分配内部资源(9)蔺亚琼：《人才项目与当代中国学术精英的塑造》，《高等教育研究》2018年第11期。。对于已经取得这类称号的教师，除了学术资源支持以外，高校还通过名誉、利益、权力、情感等多种投入将其留在学校。学术管理行政化强化了对教师的控制，也催生了学术精英领导的集权化。学术精英型领导集行政权力和学术权威于一身，对其个人来说，在学术事务决策中产生了交叉运用权威的新策略，即强调专职管理者不懂学术、专业教师不懂管理，从而更能实现个人意图，更有利于实现名利双收、赢者通吃；对其他校内成员来说，则加速了其从崇尚学术向崇尚权力的转变。集权化管理从一种管理工具演变成不少大学组织成员实际推崇的关于内部治理的核心理念。

2.内部治理主体：专职管理者的边缘化

大学内部治理主体是基于一定制度安排而对大学事务具有影响力和话语权，同时具有不同利益的内部成员。随着时代发展，大学内部成员对大学影响大小和方式不断变化，教师、管理者、学生等都成为应然的内部治理主体。现代大学作为一个颇为复杂的巨型系统，专业化管理对其影响巨大，赋予了专职管理者在内部治理中的重要地位。西蒙曾言，“正如高深学问的发展需要专门化一样，在学院或大学的日常事务方面也需要职能的专门化”(10)布鲁贝克：《高等教育哲学》，王承绪等译，杭州：浙江教育出版社，1998年，第37页。，大学里的教师和管理者各有其角色、责任和义务、胜任能力，专职管理者理应在学校内部治理中发挥着决定性作用。对我国大学而言，过度行政主导的管理模式只是赋予校级领导等极少数重要岗位管理人员(以“双肩挑”身份为主)在内部治理中的话语权，大多数专职管理者在完善内部管理、保障自身权益等方面都缺乏必要的、程序化的影响力。专职管理者的这种事实上的边缘化状态，造成其履职心理和管理行为逐渐出现适应性偏差，也弱化了大学内部行政权力的合法性。

首先，定位偏差、缺少认同。专职管理者自身对高校管理缺少准确定位和价值认同，将管理狭隘地理解为完成教学管理、财务报账等日常事务性工作，而不是基于专业知识和管理能力完成战略谋划、机制设计、资源整合、评估分析等工作；习惯于经验式管理而不是数据驱动式的科学管理。其次，消极工作、迎合上级。以管理制度设计为例，专职管理者具有信息收集、制度初拟、执行评估、反馈优化等职责，但是作为对校内重要领导岗位选拔重视学术资历、轻管理实绩等做法的理性反应，专职管理者并不关心制度质量高低，而是在意如何通过制度来实现领导的管理意图。工作业绩与个人晋升相关性降低，强化了其对上级的依附关系，专职管理者更加关注为上级领导办私事，形成私人关系，增进私人感情，以换取晋升机会。最后，以权谋私、自我补偿。有的专职管理者违反党纪国法，以权谋私，此类行为高收益与高风险并存，随着国家反腐败力度加大而受到控制。有的与教师形成利益共同体，以行政权力或人际关系为教师获取资源、创造机会，或者规避监管、放松约束，教师则回报以政治利益(干部推荐选票、加入裙带关系网络)、学术利益(学位获取、论文发表、专业技术职称评定)或者经济利益(合作经营、报销开支、劳务报酬)等。有的则是运用管理权力积累学术资本将自己打造成所谓的学术人才。美国著名教育家欧内斯特·博耶强调:“如果大学要成为一个有效的群体，那么有效的管理便是根本。”(11)厄内斯特•博耶：《大学:美国大学生的就读经验》，北京：北京师范大学出版社，1993年，第218页。管理的好坏与管理者的品德操守、专业能力和实践经验等个人特质联系密切。在一些大学里不难看到，专职管理者与教师这两大群体之间往往相互不满、指责，专职管理者抱怨教师缺乏规矩意识、“一切向钱看”、制造学术垃圾，教师则激烈声讨大学所谓“行政化”“官僚化”，认为专职管理者不尊重学术规律，管得太多太紧；但是专职管理者与教师个体之间，存在为数不少的紧密利益联结，相互利用、相互提携的小圈子。专职管理者工作的消极懈怠、无所作为、投机钻营、以权谋私，教师热衷追名逐利、实际学术水平低、对学校事务漠不关心，专职管理者群体和专任教师群体相互之间对彼此职业操守、专业能力等产生质疑和轻视，彼此缺少尊重、难以沟通和达成共识，损害了大学内部有效治理的心理基础。

3.内部治理依据：制度建设的滞后化

大学依托制度实施治理，系统完备的制度体系调节大学内部利益关系、规范内部权力运行，保证内部成员应有的道德水准和行为表现。对照制度化治理的理想标准，当前我国大学制度体系普遍滞后于学校管理与发展的需要。

首先，制度建设类型存在偏差。如果把大学制度大致分为“驱动发展型”和“保障秩序型”，很容易发现大学内部决策者选择导向：关注并优先制定有关学术支持、奖励等的项目、政策和制度，这样既能推动学校事业发展、产生管理业绩，又有助于个人学术发展、提升学术成就；规范内部成员履职行为、健全内部管理体系的制度规范对外部资源获取和决策者个人利益增加没有直接促进作用，反而降低包括决策者在内的内部成员的行动自由度、减少获取利益机会，因此决策者对这类制度往往缺乏关注的内在动力，满足于被动式的贯彻执行上级提出的明确的、强制性的规范要求(12)刘尧、李新春：《“学术精英治校”模式与高校廉政风险》，《黑龙江高教研究》2018年第7期。。其次，制度建设内容存在漏洞。这里所说的内容漏洞是从制度设计本身来分析的。一个有效的制度，应该具有主导价值、具体要求、程序步骤、规范对象、执行主体、落实保障等诸多要素。大学自行制定的制度经常存在诸多漏洞。这些漏洞既有大学内部制度创设能力不足的客观因素，也存在一定的主观故意。面对上级的强制性制度规范要求时，大学决策者的出发点并不是单纯地坚持实现公共利益原则，而是照抄上级文件以降低制度的实际可操作性，或者在制度中提出软性要求、留出政策口子(13)刘尧、张万海：《高校党风廉政建设工作决策过程的优化路径》，《廉政文化研究》2017年第4期。。这样既满足了内部人不愿接受约束的偏好，又能够为自己权力寻租新增机会。最后，制度建设时效的拖延。在落实上级有关规范内部管理、强化权力控制等要求上，大学决策者倾向于按照既不争当先进、也做不垫底的原则来决策，往往以不利于调动教师积极性、不利于开展竞争等为由消极应对甚至暗地抵制大学内外健全管理制度的诉求。特别是面对上级的非明确、具体的制度规定时，高校会分析解读上级意图，通过校外调研、校内征求意见、个别单位试点、全面部署推进等看似科学谨慎的方式，减慢校内有关制度建立和普遍执行的速度，控制有关制度的实际影响力。制度建设滞后化的一个典型例子，就是我国各大学章程结构、表述的高度雷同，并且在大学治理过程中被束之高阁(14)刘益东、周作宇、张建锋：《论“大学章程现象”》，《中国高教研究》2017年第3期。。在本文看来，大学章程作为“大学的宪法”的超然地位，恰恰决定了大学成员一方面需要通过艰难的利益协商、复杂的政治互动来制定章程，另一方面又无法在短期内看到执行高质量的章程所能带来的具体的、利己的效果。所以各大学长期对于制定章程并不积极，直到主管部门强制要求时又在很短时间内纷纷完成了章程制定。这种被动应景式的章程制定方式，让各大学除了满足上级关于章程产生的程序性要求和章程内容的结构性要求以外，没有也无法在内部权力配置、职责界定、运行机制等方面作出实质性设计。“先天不足”的大学章程，自然也不会有好的执行结果。校内成员置身于碎片化的制度环境中，从掌权者实际注意力分配和话语表述中解读出其价值取向，并从制度设计及其执行状况中加以印证，重发展、轻规范逐步成为大学内部制度建设的核心指导思想，导致制度供给无法适应复杂管理的需要，大学内部管理就更多依赖私人关系、经验做法和非正式渠道，实际上拓展了大学内部成员滥用权力的空间。

4.内部治理机制：权力监督的虚置化

大学内部治理机制指的是大学内部治理各要素之间的相互关系与运行方式。现代大学内部治理谋求多元利益主体之间的权力均衡，这种权力均衡状态是权力分配和权力监督机制协调统一的结果。我国大学内部监督机制主要有两种，基于管理职能的“职责—执行”式的专职监督和以基于维护利益的“利益—主张”式的民主监督。目前这两种主要的内部监督机制均未发挥应有作用。

首先，大学与教师之间的特殊庇护关系。学术创新是大学的根本价值所在，大学高度依赖以学术精英为代表的教师群体来创造价值、产生影响。大学对教师无微不至地关心、呵护，本是让教师专心学术、促进大学发展的应有之举,但是，教师所拥有的智力资本的独特性、稀缺性，导致大学与教师之间形成了一种特殊庇护关系：教师只要能够产生足够多的科研绩效，学校就不会对教师执行制度，不会对教师行为操守等方面作过多要求，或明或暗授意校内部门不要对其进行监管，甚至在教师明显违反党纪国法时想方设法为其掩盖，美其名曰“爱护人才”。在现实中，校园里不同学术成就的人俨然有了犯不同性质、不同程度错误的资格，不守规矩、不怕监督的心态在内部成员中蔓延。其次，内部成员之间的利益勾连。与大学对外联系的开放性相比，大学内部成员流动与联系呈现明显的封闭性。教师与教师之间、管理者与管理者之间、教师与管理者之间，通过学缘关系等各种路径形成了紧密的人际关系，其具体表现之一是前文已经提及的管理者与教师之间的非正常利益关系。最具学术特色、也最为典型的是学校教师围绕学术精英尤其是“双肩挑”学术精英形成的利益共同体。这种利益共同体外在表现为一定的学术团队，往往也是学校重点学科、重点项目团队。部分“双肩挑”领导与“圈内人”的关系或者对“圈内人”的袒护对监管人员形成了有形或无形的压力。专职管理者很难不顾及现实利益而忠于职守。校内学术委员会、教授委员会等学术权力组织的成员往往归属于不同学术圈子，在行使学术权力时，不是遵循公共利益和规范要求，而是基于圈子身份，为了“圈内人”的认可而做出选择。为了保证足够的学术资源流向自己及所属单位、学科、项目和关系密切的老师，倾向于违背同行相互监督保证学术质量、公平的原则，彼此关照、相互交易，自然难以成为发现、指出他人问题的监督者。不同权力主体之间达成利益交换、互惠互利的默契，内部监督自然走软。最后，内部成员不良示范。“学术明星”等特权人物的存在(尽管只是少数)，严重侵蚀了制度面前人人平等的基本原则，并且在校内形成了不良示范效应。校内其他教师不是通过民主监督来维护制度权威、维护校园公正，反而是竞相模仿。面对已成风气的消极状况，学校职能部门的监管变得投鼠忌器，严格执纪反被质疑“选择性执法”，胆子大的教师甚至以向上级举报或向社会曝光让学校有所顾忌。有权力无责任、有权力不受制约、有制度不执行，校内管理制度的严肃性、权威性在攀比、质疑和息事宁人的氛围中被消解，大学内部监管不力问题变得更加突出。中央和教育部党组对高校的巡视及相关信息公开提供了一个了解高校内部权力实际运行状况的渠道。不难发现，几乎所有的高校巡视反馈意见中，都或多或少提到了内部权力监督虚化的问题，有规不依、执规不严、违规不究的现象普遍存在。自主招生、财务管理、干部选拔任用、科研经费使用、校办企业管理、基建修缮、作风建设等方面存在大量廉政风险。

二、大学内部治理结构性风险形成的多重逻辑

高等教育发展历程表明，在知识进步与大学职能扩展的过程中，大学发展的逻辑由传统的一元制度逻辑转向多重制度逻辑，发展的驱动力与主体发生着深刻改变，由此改变了大学面貌，也改变着大学治理体系(15)李立国：《大学发展逻辑、组织形态与治理模式的变迁》，《高等教育研究》2017年第6期。。一方面，我国大学内部治理体系形成与演变也遵循这一基本规律。改革开放40年来，大学内部治理的嬗变深刻表明，意识形态、政府主导、社会经济发展、自身价值追求等成为大学内部治理嬗变的基本动因(16)黄兴胜、黄少成：《改革开放40年中国高校内部治理嬗变、动因与启示》，《复旦教育论坛》2018年第6期。。具体而言，一方面，我国大学内部治理由《高等教育法》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等制度、主管部门实际管理行为、发展环境等外力塑造，表现出强制性的组织同构化；另一方面，大学作为独立法人实体，大学治理受内部成员的价值观念、利益诉求、人际关系等内力推动，尤其是特定情境下治校者自身观念、行为会发生调整变化，这种能动性让组织可能采取自己的一种逻辑，并追求它们独特的利益(17)沃尔特·W.鲍威尔、保罗·J.迪马吉奥、姚伟：《组织分析的新制度主义》，上海：上海人民出版社，2008年，第346页。。因此需要基于多重逻辑的分析框架，探究其中每一种主要逻辑和逻辑之间的相互影响及其行为后果，以准确把握大学内部治理结构性风险成因。

1.发展逻辑：激烈竞争造成的效能至上

改革开放以来，国家坚持以经济建设为中心的发展战略。与这一发展战略相配套的国家高等教育主要定位，就是通过公立大学发挥人才培养、科学研究和社会服务等职能，持续为国家经济社会发展提供有力支撑。为充分发挥高等教育尤其是公立大学对经济社会发展的促进作用，政府在传统的行政计划思维和新公共管理主义思想的综合影响下，不断加大财政投入、完善政策法规，扩大和落实高校办学自主权，同时通过高等教育发展规划、重要人事管理的高度集权和竞争性专项资金配置等强化对大学的调控，形成以发展绩效为核心的“晋升锦标赛”，激励大学领导展开校际竞争，以促进大学高速发展。此种发展模式赋予大学领导足够的发展动力，减轻了大学绝对绩效评价的困难，在实现高等教育精英化向大众化的历史跨越中发挥了重要作用。然而，“锦标赛”模式的制度化弊病是长期竞争中形成的激励扭曲及相应制度机制的异化。

首先，外在利益刺激取代内在学术创新动机成为激励大学内部成员的主要手段。为了赢得竞争，大学应对“锦标赛”的惯常作法是在内部管理中复制该模式，并且一般倾向于“层层加码”，对相关人员根据其业绩尤其是科研业绩来进行晋升考核或论功行赏(18)陈先哲：《学术锦标赛制:中国学术增长的动力机制与激励逻辑》，《高等教育研究》2017年第9期。，大学面对的竞争压力越大，给予的外在激励越强，大学内部往往以增强内部刺激力度(如薪酬、住房、科研条件等)来加以应对。体制化和制度化的外在激励对学术之自由精神和行动自主取向形成了压倒性优势，少数教师能够坚守信念不为所动，多数教师最终会选择随波逐流，内在学术热情逐渐消散，按照现实的学术游戏规则继续自己的职业生涯，以取得职业安全感与稳定性。同时也逐渐习惯于以获利多寡来评价和选择学校。近年来各校在国家统一的事业单位绩效工资政策框架内，纷纷建立校内高端学者薪酬方案，为少数人提供远高于一般教师的年薪，以增强对高层次人才的吸引力。其次，量化指标从促进发展的工具演变成了发展目标本身。为实现集中支持、重点突破，主管部门不得不借助于国家重点学科数量及其排名、国家级科研项目数量和科研平台、SCI论文数量、各类称号的人才数量等显性、可量化指标来评价大学绩效、划分大学等次。国内外各种大学排行榜也在强化大学对各种指标的重视方面推波助澜。发展目标的指标化，让大学之间围绕各种指标展开激烈竞争，却忽视了大学的本质和学术的初心。最后，扭曲的激励造成治校逻辑的转变。大学治理从学术逻辑、公益逻辑转向竞争逻辑、效率逻辑，经过行为探索到模式转变再到制度变迁的过程，追求效率至上、只看结果不问过程等功利主义取向逐步内化为相当一部分大学内部成员思想、组织制度和行为模式中的重要原则。媒体曝光的大学、教师为获取项目、人才等不惜违反法律规范、违背学术规律、损害公共利益的种种怪相，正是对这种把赢得竞争看得高于一切的思想认识的生动注解。最关键的就是大学领导为了短期绩效，倾向于用行政管理的方式开展学术管理。大学发展偏离了追求学术质量的方向，在寻求与之匹配的内部治理实践时，自然难以把民主协商、共同治理等作为首选，因为等级化的科层制在保持权力集中、提高决策效率、实现个人意图、控制组织成员等方面更为有效，更符合赶超式、对标式发展的需要。

2.利益逻辑：资源依赖造成的行为偏差

经过改革开放以来的跨越式发展，我国不少大学已成为克拉克•克尔所称的多元巨型大学。这些学校在校学生达数万人以上，内部事业编制、合同制等各种身份性质的教师、管理者和服务保障人员等数以千计，人、财、物等资源要素大量集聚，教学科研、建设修缮、物资采购、后勤保障等开支巨大。以经费为例，2019年教育部直属高校中有8所年度经费预算过百亿，其中清华大学高达300亿元。现代大学生存发展所需资源的数量之大、种类之多和关键资源的替代程度较少等情况决定了大学日益成为高度资源依赖型组织，持续获得资源事关大学生存和兴旺(19)李从浩：《资源依赖下的大学行为选择》，《高教探索》2017年第4期。。学术活动也越来越离不开物质资源的保障和支撑，并发展到谁拥有丰富、优质的学术资源，谁的学术空间就更宽、成效就更大的情况(20)胡敏：《大学学术的资源依赖、异化及其超越》，《教育发展研究》2017年第9期。。国家不断加大资源投入，让大学及其内部成员陷入了类似“资源的诅咒”的困境。

首先，资源压力强化了大学成员的角色矛盾。无论是大学管理者还是教师，履职时都面临公共利益和个人利益的取舍选择。在资源指挥棒驱动下，科学研究不再以教师“闲逸的好奇”为主要动力，取而代之的是国家、社会资源指挥棒的外在驱动，管理者和教师强烈的资源占有、“短期功利主义”倾向，让大学竞争、学术生活变成“与时间赛跑”，必须比别人更快产生学术成果、更多获得科研项目、更早完成职称晋升等。不断争取资源的压力提高了对大学管理者和教师的道德素养、时间投入和工作能力等方面的要求：资源配置和使用上要正确处理公私利益的关系，做到先公后私、大公无私；时间分配上要足够投入，同时满足完成两个角色任务的需求。我国大学管理者中相当一部分人同时履行教师职责。特别是校级领导，以校长为例，我国公办普通本科高校校长有学术兼职的达到85.5%，承担教学任务的有97.1%(21)张应强、索凯峰：《谁在做中国本科高校校长——当前我国大学校长任职的调查研究》，《高等教育研究》2016年第6期。。曾任北大校长的严复专门指出：“治学之材与治事之材，恒不能相兼。尝有观理极深，虑事极审，宏通渊粹，通贯万物之人，授之以事，未必即胜任而愉快。”(22)严复：《严复集(一)》，上海：中华书局，1986年，第89页。这种压力制造的角色张力在大学领导身上更为突出。其次，利益冲突扭曲了大学成员的行为选择。汤普逊(Thompson)所强调的利益冲突状态，就是在该类状况下与某个主要利益相关的专业判断，有可能会不恰当地受到某个次要利益的影响(23)Thompson D F,"Understanding Financial Conflicts of Interest"，New England Medicine Journal,vol.293,No.8，1993.。无论是利益上的公正取舍，还是精力上的合理分配，在制度缺失的情况下仅靠个人自律都难以实现。大学领导者的一种常见选择，就是在分配时间精力(比如出差是为了个人学术活动还是为了学校发展业务)和代表公共利益作出决策(比如负责制定针对教师的管理制度，其本人作为教师是制度的约束对象)时作出不当取舍，充分保证了个人利益，却损害了公共利益。最后，资源争夺加剧了大学内部成员冲突。大学内部成员最关心的是自己在各种资源分配中的实际地位和收益，并不关心所谓学校、学院整体利益，对个人有利的事情大家蜂拥而至,对学校和学院整体有利而与个人利益有损或无关的事情大家唯恐避之不及。资源越稀缺，冲突越明显。大学里常见的现象就是一些能够在校外多种渠道获得资源的学院、学科的教师之间很少存在矛盾冲突，但是一些只能从学校获取资源的学院、学科的教师则常常彼此冲突不断。这种冲突使学校和学院治理陷入了“公共地悲剧”，即大家不择手段谋求个人利益，对学校、学院内部治理和事业发展漠不关心。正如建构性制度主义强调思想观念和话语在制度形成、维持和改变中所扮演的角色(24)张熙：《大学组织与制度环境的互构机制分析——新制度主义视域下建设“双一流”的制度过程》，《高教探索》2016年第7期。，大学内部成员的观念和内部话语权在更大程度上塑造了大学内部制度建设实践，忙于寻找资源、疲于应对冲突让大家无暇顾及建章立制和制度执行效果。由此产生的一种反转效应，就是大学内部成员发现自己随时可能面对某种不公正对待却又无法用合规手段维护自身权益。

3.观念逻辑：市场思维和传统观念的消极影响

观念或者理念是一个人解释外部事实、形成行为目标和行动策略的基本前提。在新制度主义的有关研究中，都强调观念和理念对组织成员所具有的稳定而深远的影响。观念的形成，既有社会历史文化的传承，也有在人际互动中的学习、体验而成。对我国大学内部成员而言，社会环境和学术行业作为大学活动的具体场域，直接或间接塑造着大学内部成员的思想观念，而特定观念也在无声地主导着他们的行为。

一方面是对学术职业的工具化理念的认同。尽管高等教育哲学有政治论和认识论之争，但是学术始终是大学身份界定的核心要素，大学的内部成员尤其是教师本该坚持“以学术为志业”。然而随着改革开放和市场经济发展，我国高等教育全球化、市场化程度不断增强，市场机制成了维系大学与社会其他主体之间的基础性纽带，大学与社会通过市场完成资源与服务的相互交换。日趋激烈的学术竞争、以市场为逻辑的学术知识商品化和具有学术资本主义特征的教师角色变化，让大学教师学术职业活动目的越来越功利化(25)杨超、桂春：《“学术资本主义”与大学教师学术职业角色的转换》，《教育科学》2016年第5期。。大学成员逐渐抛弃价值理性而崇尚工具理性,将学术看成“敲门砖”,当作一种专业谋生手段抑或求权、追名、逐利的工具(26)董云川、李保玉：《仿真学术：一流大学内涵式发展的陷阱》，《江苏高教》2018年第8期。。除了对学术本身态度的转变，学者治校、竞争、效率等理念在大学内部的不断制度化，也让追求功名利禄的学者找到了取代“严谨学术研究—卓越学术成就—取得正当回报”的逐利途径。典型做法就是先初步积累学术资本以谋求担任大学领导职务，岗位职权赋予其对校内外资源配置的直接决定权或间接影响力，然后凭借权力运作，围绕自己组建研究团队、获取充足的学术资源，更快、更多地完成研究项目、积累个人学术资本，再凭借更丰厚的学术资本加上权力运作，变现为荣誉(比如政府设立的各种人才头衔)、资源(比如各种研究经费)和财富(比如各种津贴、奖金等收入)等。“学术资本—管理权力—利益回报”的谋利模式既降低了现代学术研究长期性、复杂性和不确定性造成的获利风险，也扩大了潜在获利规模，让校内其他教师对此趋之如鹜、努力效仿。

同时，制度运行根植于文化等非制度性因素中，大学内部成员的行为深受传统文化影响。一是“学而优则仕”“士农工商”等根深蒂固的官本位思想影响。在我国古代，太学、国子监等官学本就是培养官员的重要机构,新中国成立以后很长一段时间，大学教师是国家干部身份。改革开放至今，国家对公立大学的管理依然颇具行政管理色彩，明确31所中央直管的副部级高校，近年来把高校领导作为地方政府、国有企业等组织的领导干部的重要来源以及地方政府领导到高校任职等做法，持续甚至强化了不少大学成员的官本位思想。他们崇拜权力，因而把担任领导职务视为衡量人生价值的重要标准，认为学术成就不可与为官出仕等量齐观，或者只是获取权力的敲门砖；他们习惯自上而下“命令—控制”的工作方式，认同有效管理就是要依靠对下属和组织内其他成员的奖惩权力，享受组织内部职务差异带来的地位、待遇等区别。二是“差序格局”逻辑下的关系文化影响。公立大学领导通常在校内产生，管理者和教师人员流动率低(频频跳槽的学术明星还是少数)，造成了大学领导与校内单位、人员千丝万缕的联系。在传统关系文化影响下，学校领导实际上成为其专业所在学科乃至学院的利益代言人，主动或被动地基于师生、同门、团队、学科等“学缘”联系形成亲疏有别、内外有分的关系网络。建立和维护关系成为内部成员的重要观念之一，身处关系网络中的成员在作出行为选择时，主要依据与特定对象的特定关系，而不是公共利益或者制度规定，更巧妙的是运用合规手段达成私人目的。

4.权力逻辑：权力扩张与控制缺失的道德风险

一个组织内部特定的权力结构和制度安排构成了组织成员利益实现和维护的资源条件、可行策略和机会结构，也就在很大程度上形塑了其相应的思想观念和行为方式。伴随着大学快速发展，校内行政权力和学术权力所能支配的资源众多，利益相关者的范围以及对其的影响同时扩大。以招生为例，知识经济和就业市场化等因素使大学教育成为个人求职就业乃至人生发展的重要资本，大学招生录取权力极具含金量，媒体曝光的大学自主招生腐败、官员热衷于读学位等现象就是明证。同时大学活动的特殊性质也为权力自由行使提供了更大空间(27)孙阳春：《大学治理中的道德风险防范：剩余权力的视角》，《高等教育研究》2018年第2期。。高等教育是“一种培养人的活动”。人的发展目标的多元性、多层次性和发展过程的生成性、动态性，使得人们在形成教育契约(即教育制度或政策)时本就倾向于为管理权力保留大量自由裁量空间。这种自由裁量空间配合我国大学内部权力体系安排，逐步衍生出权力滥用的充足空间。

首先，大学普遍采取“决策与执行一体化”的运作模式。无论是大学层面党委领导下的校长负责制、还是学院层面的党政共同负责制，大学决策机构和执行机构的组成人员没有严格区分，导致双方制衡性不足，责任划分不清就无法建立有效的问责机制。其次，内部权力集中于学术精英这个单一、小众群体手中。我国大学虽然有政治权力、行政权力、学术权力和民主权力等介入大学治理，但是掌握上述权力的群体却高度重合。大学里的党代表、行政管理干部、学术组织成员、教职工代表大会代表等等，都由以教授为代表的学术精英占据着关键位置、拥有核心权力，造成了大学内部利益主体间的权力严重失衡。进一步来说，学术精英群体内部利益相关性、相似性又使掌握不同类型的权力成员之间缺少相互制衡的内在动力(28)刘尧、李新春：《学术精英治校”模式与高校廉政风险》，《黑龙江高教研究》2018年第7期。。集权状态下的大学内部监督受制于利益瓜葛和权力共谋更容易流于形式。最后，外部监管难以及时、有效。从主管部门对大学的监管来说，姑且不论监管者与被监管大学可能出现的权力俘获等问题，仅仅是大学数量、规模、数据信息获取、监管执法成本等因素就使其无法及时、准确评价大学的状态并有足够的约束手段。从学术事务本身来看，学术的复杂性、专业性造成的信息不对称让非专业人士很难判断学术活动并进行有效的外部监督。所以，学术权力行使才依赖学者群体的自律和相互监督，才需要把同行评议作为学术权力最主要的实现形式和监督机制，成为“学术看门人”。然而理论和实践都表明，同行评价并非完美无缺，它无法长久有效地摆脱经济利益、权威压力、人际关系、同行竞争、私人恩怨和本位主义等因素影响，也经常陷入伦理困境，也不能没有外部监督的配合牵制。权力的滥用抑或不正当利用实质就是权力的权利化和权力非责任化(29)胡志斌：《学术精神缘何被异化——基于学术权力和学术权利不当行使的法理解析》，《学术界》2012年第11期。。在缺乏制约和监督的情况下，经济理性的掌权者发现自己可在公共利益和个人利益之间自由取舍，谋求个人利益的方法路径也不断拓展丰富、进化升级：直接违反法纪获取不当利益是简单直接的初级阶段，更为隐蔽复杂、合法安全的做法是把自己及特定关系人的利益以学校政策、集体决策等名义充分体现在校内学科发展规划和学术资源流向、重点支持和绩效奖励政策、主要人事安排等关键事项中。面临学术资源竞争和学术绩效奖惩压力的大学内部成员，为了追求更好、更高、更光彩的学术荣誉和实在利益，经过质疑、迷茫、认同、效仿，终将少数学术精英的所作所为视为大学内部权力运行的“潜规则”。

三、结 论

世界银行报告《迎接世界大学的挑战》指出，“良好治理”“人才汇集”与“充足资源”是建设世界一流大学的三大前提条件，足见健全大学内部治理体系、提升内部治理能力对于大学高质量发展之意义重大。正如达伦多夫所言，忽略权力与人性的纠葛关系之理论,只是停留于脱离社会实境的乌托邦国度。本文从我国大学内部治理体系形成的多重现实逻辑出发，分析了在主客观条件共同作用下内部主体的治校行为选择及其对内部治理风险造成的影响，更加清晰地展示了管理行政化、制度建设滞后等大学内部治理问题的生成逻辑。本文的分析表明，当前大学内部治理风险是大学内部成员,特别是治校者的观念、行为在特定发展阶段,现实利益竞争,文化价值观念和权力运行规律等因素共同作用下发生变化，通过治校实践影响内部成员的观念和行为，逐渐造成大学内部权力运行和管理系统机能障碍，促使内部成员价值取向和行为实践背离大学本应坚守的学术精神和公共利益。简言之，当前大学内部管理种种问题有着内在关联，并非简单的内部成员个人道德问题，而是受到深刻的、复杂的制度性、外生性因素影响。从横向比较来看，国外一流大学同样面临着国家意志、市场经济、资源依赖、学术资本主义等环境因素影响，但其内部治理在一定程度上较国内大学更为有效。这种差别的产生，关键在于外部治理的制度性条件更加完善。因此，消除我国大学内部治理的结构性风险，需要立足我国实际，进一步在优化政府主导的外部治理上发力。促使大学内部形成较为完善的共同治理制度，其中不仅包括不同利益群体共同参与的决策过程，还包括完善的协调和监督机制。

首先，要以改变大学校级领导的行为逻辑为治理目标。大学的治理应当回归常人逻辑。常人是理性和情感等多重心理特征的有机体，学术职业背后的个人抱负和组织忠诚、经济收入、福利待遇以及社会地位，连同学术声誉综合构成个人的工作动力(30)胡志斌：《学术精神缘何被异化——基于学术权力和学术权利不当行使的法理解析》，《学术界》2012年11期。。常人的主观意向牵引权力的运作方向，此种主观性并非同质化，而是存在分歧特性，其中私心使法定权威从组织功能定位转变成增生个人利益的道具(31)姜添辉：《制度化酬赏机制与新学术主义》，《清华大学教育研究》2017年第2期。。因此，任何不考虑校级领导利益诉求和行为逻辑的政策制度，都可能被校级领导运用实际掌握的权力所扭曲和消解。以改变校级领导为切入点从而示范带动校内成员的整体性改变，既反映了校级领导在高校内部权力结构中稳定的核心地位效应，也符合中国传统文化深远影响下对于领导者的角色认知和道德要求。

其次，政府要集中精力做好校级领导选配、权力边界划定和办学绩效评估等关键事项。公立大学的身份以及对政府资源的依赖，使大学无可避免政府的影响和控制。那么在深化高等教育“放管服”改革中，政府应尊重高等教育管理规律，进一步明确“管什么”和“怎么管”，对管理和规划技术做适当调整，给大学内部行动者充分必要的自由，在满足个人学术探究兴趣和服务国家社会需求间达到平衡。重点是着力构建以人才培养质量为核心的大学绩效评估体系、以权力规范运行为重点的大学权力监管体系和以职业化专业化为主线的大学领导选拔任用体系，减少信息不对称，提升监管精准性，实现政府监管和大学自治的良性互动、动态平衡。

最后，要推动完善大学内部不同利益主体的利益表达和维护机制。在微观政治的视角下，利益的竞争与冲突是大学动力结构的自然状态(32)周作宇：《微观政治：大学治理中的一个特殊场域》，《清华大学教育研究》2017年第2期。。因此，保持大学活力与秩序的方法是让竞争和冲突变得良性化、可预期，即让校内相关利益主体都能够在明确的规则下进行利益博弈，都能够有制度化的渠道真正影响各种价值和资源分配。美国政治学者阿尔蒙德指出，只有通过广泛的利益表达机制，才能奠定政策的群众认同基础，而这种认同程度的提高，将使政策的实施更加有效且成本更低(33)加布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：体系过程和政策》，曹沛霖等译，上海：上海译文出版社，1987年，第34页。。大学内部治理作为一系列制度、政策的集合，其实施也不例外。从一定意义上来说，利益表达和利益维护机制的完善，就是对大学内部权力配置的调整。大学内部权力配置的调整不能以管理者和教师作简单划分，而应该关注高级管理者、普通员工、高级职称教师和普通教师等细分群体，只有针对细分群体的机制设计才能让各方面利益都得到有效维护。

通过上述举措,形成对大学治校者及其他内部成员的科学激励与有效约束，健全具有鲜明中国特色的大学内部治理体系。推动大学进入自我管理、自我约束、自我完善、自我提升的良性循环，回归并坚守大学应有的公共性，即价值诉求的公正性、资源配置的公平性、知识生产的公益性(34)黄彬：《大学公共性的困境与重建》，《高等教育研究》2015年第5期。。