邻避冲突事件中的地方政府行为研究

刘小露，王亚思

(新疆大学政治与公共管理学院，新疆乌鲁木齐 830046)

一、邻避冲突的产生根源

“邻避”或者“不要在我家后院”(Not in my back yard)最早是由美国学者奥黑尔于1977年提出。他通过实际调查，发现美国民众会对居住区附近的公共设施建设带来的身体健康、生活环境和资产价值评估等方面的负面影响产生抵抗效应[1]。此后有关邻避的研究进入了各国学者的视野，并成为城市管理研究中不容回避的话题。有人生动形象地指出，邻避是一种认知态度、一种社会运动、一种法律失效、一种政策失败、一种社会病态及一种争论的典范。

我国学者对于邻避现象的研究主要集中在21世纪。其中广为接受的邻避设施概念主要是指服务于广大民众，但可能对生活环境、居民健康与生命、财产造成威胁，以致受到周边居民排斥或感到嫌恶的设施[2]。这类设施主要有垃圾填埋场、化工厂、火葬场等。这些邻避设施的邻避效应主要表现在两个方面：一是产生负外部性，如垃圾填埋场因为其本身的污染性，会造成周边地区环境的恶化并引发附近居民的健康问题，火葬场可能会导致周边房价下跌，造成经济影响；二是成本与利益的不对等，邻避设施通常是建在某个社区附近，这使得社区附近的区民承担着健康、环境、经济上的风险，却为广大公民提供着极大的便利，由此造成成本与收益的不对等。而邻避冲突的爆发正是由于邻避设施在为广大居民提供便利的同时，其本身的负外部效应却严重影响着周边居民的既得利益。

随着我国改革开放的不断深入、经济的快速发展以及城镇化步伐的不断加快，邻避冲突越来越成为城市冲突中一种特殊而重要的表现形式，其领域与范围都在不断扩大，必须引起重视。目前我国政府针对邻避冲突的化解，遵循的是“民众街头抗议—政府压制—抗议升级—政府妥协—抗议结束”的固定模式[3]，并没有形成像国外那样具有建设性的邻避议题。本文通过分析地方政府在邻避冲突事件中的行为，探究其实施该行为的原因，并提出相应的对策建议。

二、邻避冲突事件中的地方政府行为

邻避设施作为一项公共设施，其选址和兴建都通过了政府的行政审批，且一项公共设施在实施之前政府都对其安全性进行了环境评价，其选址的可行性也有专家论证，为什么有的邻避设施在兴建或投入运营后会产生邻避冲突？政府在推行邻避设施的过程中主要采取了哪些措施？政府行为主要是指行政机关代表国家、运用国家权力进行的行为，它反映了政府职能在社会各领域的实际运行[4]。政府行为是由人民赋予的权力而进行的，必须代表公众利益，同时由于地方政府具有准公司的性质[5]，因此其行为也具备了自身利益。由此可知，邻避设施建设运营前与邻避冲突产生后的政府行为，其实就是在公利益与私利益之间进行博弈。由于本文研究的邻避设施是具有公共性和公益性的，所以本文中地方政府行为主要是指政府为了平衡公利益与私利益，在社会公共事务管理中采取的具体行动。笔者认为地方政府在邻避设施运营前实施的行为偏重于其自身利益的实现，而在邻避冲突产生后实施的行为是自身利益向公共利益的转化。

(一)邻避设施运营前的地方政府行为

邻避设施涉及的核心利益主体为地方政府、以企业为主的邻避设施兴建方、广大民众，其中地方政府居于主导地位，相对其他两者来说拥有权利和信息优势。在邻避设施运营前，地方政府行为主要体现为对以企业为主的兴建方的援助和对公众的封闭。

1.对企业的援助。改革开放以来，市场在我国资源配置中的作用从基础性发展到决定性。地方政府作为辖区内资源的掌控者和规则的制定者，对市场的发展有着推动和影响作用，同时地方政府作为多层级政府中的独立群体，拥有本身的利益、价值和权力[5]，即其自身利益是客观存在的。因此，在以经济发展为核心的绩效合法性的基础上[6]，地方政府工作的主要着眼点是加快经济发展。由此，在面对能够带来快速增长的财政收入、GDP以及政绩提升的邻避设施时，地方政府往往会利用优惠政策吸引企业落户，同时为企业在本地的落户建设提供种种便利条件，即政府的援助。而以PX项目、核电厂等为主的邻避项目由于蕴含着巨大的经济收益，同时地区知名度的快速提升也符合地方政府促进经济发展进而带动职位晋升的需求，因而地方政府往往对这些邻避项目采取支持与保护措施。以2012年爆发的宁波PX项目冲突事件为例，该邻避冲突事件的导火索之一是在PX项目环境评估中，政府部门在没有民众参与的情况下仍然通过了环保总局的环境评估审查和国家发改委的核准，使PX项目最后拥有合法手续。该项目的环境评估过程也揭示了政府部门、邻避企业、环保部门之间形成了事实上的利益共同体。

2.对公众的封闭。从委托—代理的角度看，民众与政府的关系就是委托人和代理人，地方政府作为人民权力的代理人，必须保证公共利益的最大化。Gleeson等学者指出在有关邻避设施的选址阶段，地方政府应秉持社会正义和保护当地居民住宅的原则，维护公众利益，预防、缓解和解决邻避问题[7]。但是在我国实际的邻避设施的选址和建设过程中，因为担心公民反对邻避设施建设，一些地方政府、专家、企业往往仅采取在小范围的项目调研和技术分析基础上进行自上而下的公共决策，所以我国地方政府在邻避设施的选址中普遍形成的决策模式为：决定—宣布—辩护[8]。同时地方政府在多数项目的选址阶段常常采用的是“无知公众模型”，即认为公众对于污染问题是无知且过分敏感的，政府可以采用欺骗手段。因而项目在选址规划阶段主要依据业内专家意见进行封闭式决策[9]。这就相当于将作为邻避设施利益主体与社会政治参与主体的民众完全排除在外了。而公民由于其自身知识水平和获取信息的有限性，以及我国政治参与制度的局限性，使其政治参与的渠道不够畅通，因而在邻避设施的规划阶段公众的参与权就被取缔了，造成公众对邻避设施的相关信息知之甚少。

(二)邻避冲突产生后的地方政府行为

邻避冲突的发生主要是由于邻避设施周边的公众在感知到邻避设施可能带来的危害、风险以及利益分布的不均后，基于共同的地缘关系和利害关系，采取具有高度动员性和一致性的措施来抗议邻避设施。从某种意义上来说，邻避冲突事件也是一种“怒虎类”问题，即涉及到的相关利益主体的反抗性强，政府的可控制程度相对较低。因此在邻避冲突发生后，都要求地方政府迅速作出反应。而我国地方政府出于维持社会稳定、降低执政风险的政府职能，所采取的行为主要是对公众的被动回应和对企业的攫取。

1.对公众的被动回应。在公众预感或已经感知到邻避设施会给自身及所处环境带来危害时，民众就会给自己附上“受害人”身份，把自己看作公共服务和社会福利的“牺牲品”，强化其展开反抗活动的合理性[10]。纵观我国社会公众对邻避设施的反抗活动，一般经历三个阶段：个体理性反抗阶段—集体理性反抗阶段—集体非理性反抗阶段。在个体理性反抗阶段，个别居民通过查阅相关知识，了解到周围邻避设施可能会带来危害，在这一阶段采取理性的抗议方式，如采取写公开信、信访等方式来向政府及设施兴建方表达其反对意见。由于在这一阶段参与抗议的人少，且地方政府和专家等主体通常认为邻避运动是公众自私和非理性选择的结果[11]，因此地方政府对其回应并不明显。如2012年宁波PX项目冲突事件中，起初公众对PX项目并不是抵制而是要求政府对距离较近的村庄进行搬迁，政府迫于公众的上访采取了被动回应，即发表了官员PX项目的相关说明，但这份说明并没有对公众最关心的拆迁或补偿问题进行直接回答，只是从宏观层面说明政府的工作安排，显然不能平息公众的不满与愤怒。在政府的被动回应不能有效回应民众的需求之后，公众便开始从理性抗议进入非理性抗议阶段，直到政府的回应满足公众之后，冲突才会趋于消失。

2.对企业的攫取。邻避冲突事件发生之后，地方政府迫于维稳压力，在应对公众的抗争时采取的是“镇压、限制、疏导加妥协”的“人治”手法[12]。最后通常是政府对公众反对建设邻避设施要求的妥协，如2007年的厦门PX项目事件，2009年的广州番禺事件，2012年的四川什邡宏达钼铜项目群体性事件，以及2014年的茂名反PX项目事件，地方政府对于化解公众邻避冲突的做法要么是将项目迁址，要么是将项目搁置。而不论是迁址还是搁置，对于作为邻避设施兴建方的企业来说都是一种损失，企业对利润最大化的追求是其推动邻避设施成功选址和运营的唯一动力，但是随着邻避冲突的爆发，地方政府对项目的迁址或搁置都意味着企业在前期所作的努力都付之东流。同时如果将邻避设施迁址，意味着该项目需要进行新一轮的环境评估，虽然在某些情况下地方政府也会对迁址或搁置的邻避项目兴建企业进行经济补偿，但毫无疑问的是项目的搬迁或搁置都将使企业面临人力、物力、财力上的浪费。由于地方政府拥有决策的制定权和项目的审批权，在邻避冲突事件发生之后，邻避项目的兴建企业也不得不遵循地方政府决策。

三、邻避冲突事件中的地方政府行为分析

(一)法律和机制的不健全

纵观我国各起邻避冲突事件的发生原因，其中或多或少与地方政府的行为不当有关，而这一切不当行为的背后都在于我国缺少明确界定邻避冲突事件中地方政府主体权力和责任的法律法规。同时由于我国邻避冲突事件主要爆发于经济迅猛发展的21世纪初，国内相关研究的开展也主要是进入21世纪以来，这也使得我国在治理邻避冲突的立法建设方面有很大的漏洞。比如对处理邻避冲突的主体资格在法律上没有明确的规定，导致邻避冲突事件在实际解决中经常会遇到各部门相互推诿，造成治理效果差；此外邻避设施立项时也缺少保障公民合法参与决议的法律法规。因此亟需完善有关邻避事件的法律制度，并且制度要具有可操作性。能否从制度层面“建立一个能将大多数社会运动体制化的，同时将极端行为边缘化的国家与社会关系”[13]，决定着邻避冲突事件的发展程度。

邻避设施之所以会造成广大居民的反抗进而造成邻避冲突的爆发，最重要的导火索在于邻避设施给周边居民带来的成本负担过重，造成严重的成本收益不均，同时对居民健康具有威胁。基于邻避设施的这种特征，地方政府本应该在邻避设施选址前就建立合理的公众参与机制、利益协调与补偿机制等，但事实上在我国目前发生的邻避冲突事件中，普遍存在的问题便是各种机制的缺失。由于在邻避设施的选址过程中公众参与机制的不健全或缺失，使得公众对于由政府、专家和邻避设施运营企业所拍板的项目选址存在怀疑；同时由于公众缺少对相关邻避设施的专业知识，在听到邻避设施所具有的危害时，会加剧对政府的不信任感。邻避设施的补偿机制不健全使得公众无法与政府展开有效沟通与协调，这也加剧了居民对于邻避设施的抵抗心理。

(二)内部的强激励

1.社会稳定。建设服务型政府是我国行政体制改革的基本方向和重要内容，党的十九大报告提出要增强政府公信力和执行力，建设人民满意的政府。但在公共服务领域如邻避设施建设领域却成为政府与民众冲突的高发地带，在服务型政府的建设过程中如何减少冲突，降低执政风险，确保政治制度的稳定，成为各级政府面临的一个关键问题[14]。

在邻避设施运营前的选址和兴建过程中，政府官员出于“知道的越少，反对的越少”的心理动机和自利动机，对于邻避设施通常采取政府内部决定。而在邻避冲突爆发之后，政府害怕邻避冲突的持续演化会造成严重的群体性暴力事件，引起社会骚乱，威胁政治稳定，甚至有可能造成严重的政治风险，于是往往采取被动回应的措施。政治风险论认为政府都有规避或降低来自民众的政治风险的动机，这主要源于政府领导人追求自身政治前景和政权稳定的原因[15]。

2.晋升激励。虽然自2013年以来，党中央反复强调反对以GDP论英雄的绩效观，但是正如十九大报告中所指出的，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，即我国在社会主义初级阶段的基本路线没有变，还是以经济建设为中心。因此20世纪80年代以来所形成的以经济增长为基础的晋升锦标赛对于地方政府官员提升所辖区域的GDP、促进自己升迁概率的激励在短期内不会发生根本性改变[16]。这种“晋升比赛”主要发生在同级政府官员当中，采取的是政府“职责同构”现象下的淘汰制晋升[17]。即对在机构设置上有很大的同构性和相似性的同一级政府官员的经济绩效进行比较，在晋升人数限定的情况下，相对位序高的人获得晋升，其他人则面临淘汰，参与人之间处于零和博弈的状态。在这种晋升模式的推动下，利益驱动和政绩诱惑就成为地方政府行为最重要的内在动因[18]。郁建兴等学者认为，地方政府仍然遵循着财政收益最大化的逻辑进行社会建设[19]。地方政府在所辖地区的发展上还是以经济发展为主，所以对于能够带来GDP增长、税收增长以及就业增长的邻避项目，地方政府会想尽一切办法提供其所需的硬环境和软环境。在任何社会，政府官员始终关心着自己的仕途和晋升，会更倾向于发展一些看得见、摸得着、见效快的政绩工程，而大多数邻避设施要么具有公共服务属性，要么具有重大经济属性，同时邻避设施的修建期限通常在一至三年内，且都是便于考察和投资收益性较快的项目，如垃圾厂、化工厂等。因而地方政府为了政绩和当地经济的增长，都会选择支持邻避设施建设。

3.考核压力。我国现在的干部人事管理仍沿用着1984年开始实行的“下管一级”的人事制度。在我国这样一个多层级的党政架构中，上一层级对下一层级具有垄断性的人事任命权和罢免权，同时下级必须接受上级的考核和监督。在我国现行的考核体制下，上级对下级的考核内容不仅在于可测度的经济指标，还包括一些不可测度的非经济指标。可测度的经济指标如GDP、CPI、税收等情况可以通过数字化的表格或图表清晰得知；但不可测度的非经济指标如社会维稳、环境保护、社会公平等无法获取具体的实施情况。因此，虽然对党政领导干部的考核规定了德、能、勤、绩、廉等指标，但因为一些指标的测量难度大，所以在实际考核时还是会更注重其经济发展状况，而当下级政府获取到上级政府对其经济发展的倾向后便会出现一个“层层加码”的现象。这也直接导致我国地方政府行为模式的基本特征呈现出上级政府需求主导型偏好结构、精英政策模式为主轴的政府过程和强制性工具为主体的政府工具选择结构[20]。在上述考核指标和考核标准下，如四川什邡宏达钼铜项目、茂名PX项目等化工类的邻避设施建设都是动辄投资几十亿甚至上百亿的大项目，其修建成功不仅能够增加该地区的工业产值，提升地区知名度，而且这种邻避项目一般在投产后三年左右就可收回投资，这就保证了地方政府官员在任期内能够增加政绩，在上级政府以经济发展为主的考核中取得成功。因而地方政府对于在当地修建邻避设施的企业采取支持行为。

(三)外部的弱监督

地方政府作为中央政府或上级政府在地方的代理人，不仅享受着中央政府或上级政府给予的部分权力，而且作为地方广大民众的代理人，也行使着民众让渡的权力，因此其权力的运行必须受到内外部的双重监督。在内部监督系统中，由于中央或上级政府对地方政府具有人事任免权和行政指令，地方政府受中央政府或上级政府的监督，从而形成了行政“以官治官”管控下的“对上负责”，而不是“对民负责”[21]。但是在行政“以官治官”的管控下容易形成信息的不对称，即中央或上级政府可以利用“治官权”使地方政府迎合其取向，实行其意志，但是由于地方政府可能利用信息的不对称而产生道德风险和逆向选择问题，使得中央或上级政府对其日常行为难以进行管控，这也使得对于地方政府行为的监督有赖于以公众、媒介等为主的外部监督。

但是在现实中，在邻避冲突事件产生前以公众、媒介等为主的外部监督常常是弱化或缺位的，主要原因有两个：一是邻避项目信息未按规定予以公示。根据我国对于基础设施的建设规定，在一项公共基础设施修建前，必须将相关信息告知民众或在政府网站上予以公示。但是在相关邻避设施的建设过程中，政府并没有按照程序予以告知。这使得公众和媒体无法对其进行有效的事前监督，同时也使得公众及相关主体对政府决策的合法性和项目的合理性产生怀疑和不信任。二是民众及相关主体自身的限制。由于相关邻避设施涉及的疑难问题较多，同时有的项目在建设初期所产生的经济和健康危害不容易被感知到，因此以公众为主的外部监督只能发挥比较弱的作用。

四、地方政府应如何面对邻避冲突事件

邻避冲突事件是一个涉及范围广、主体数量多的综合问题，同时伴随着经济社会的发展和公民维权意识的增强，其发生的频率只会越来越高，要求地方政府必须正视邻避冲突的存在以及邻避设施的邻避性。同时地方政府不管是在立项前还是在邻避冲突产生后，都应该在坚持依法行政的原则下完善各项机制建设，优化政府的社会管理与公共服务职能，增强政府治理能力和公信力。具体来说应当做到以下几点：

首先是完善法律和机制建设。我国当前邻避冲突事件的解决主要是以邻避冲突倒逼相关法律法规和公共决策体系的调整。如国家层面的《环境保护公共参与办法》、北京市《重大民生决策公众咨询意见工作规定》等规定的出台。谭爽、李晖将此种现象称为福柯所定义的“治理术”，表明政府缺乏自上而下的关于邻避方面的法律法规和机制。政府应当主动拟定关于预防和解决邻避冲突条例的法律法规，优化、完善政治激励约束机制、公民参与机制、利益补偿机制等，同时疏通自下而上的意见传达通道。

其次是厘清政府角色定位。查尔斯·蒂利认为中国体制环境下所发生的集体行动更接近于“反应性”而非“进取性”[22]。这也反映了为什么我国近几年的邻避冲突事件反复陷入“一建就闹，一闹就停”的怪圈，这都是基于地方政府对邻避冲突的解决更多的是迫于压力而非动力。政府应厘清其角色定位，真正做到为人民服务，为市场经济服务，而不要一直充当“闲不住的手”，做到真正回归政府的本分。

最后是拓宽外部监督渠道。监督作为政府管理公共事务的一个环节，必须贯穿于政府的整个管理过程。但是在邻避冲突事件中，政府内部形成的以官治官使得监督不到位或缺位，而外部监督作用的发挥通常又在邻避冲突产生之后，表现为事前监督不到位。要求政府必须拓宽外部监督渠道，如及时在政府网站上公开邻避项目相关信息，邀请人大代表、政协委员积极参与决策活动，同时设立举报电话，主动接受公众监督等。