财政支农事权与支出责任划分问题的考量与解决

史 璟

（中央财经大学文化与传媒学院，北京100081）

引 言

2020年是习近平总书记提出全面建成小康社会目标的实现之年，更是全面打赢脱贫攻坚战的收官之年。在深入学习和领会习近平总书记关于“三农”在全面建成小康社会、实现现代化进程中的重要地位的同时，切实增强做好农业和农村发展工作的思想与行动自觉。本文从调整和完善财政支农事权入手，由中国一级政府负责，运用财政资金提供促进农业发展、提高农业生产水平、巩固农业基础性地位、实现农业持续稳定健康发展，其中的支出责任是政府履行财政支农事权的支出义务和保障。本文以习近平总书记脱贫攻坚与乡村振兴讲话为指导，通过回顾中国支农事权发展的历史，从分析财政支农事权的实质是运用一系列经济、法律和行政等政策解决好中国的“三农问题”入手，针对财政支农事权和支出责任划分中存在的主要问题，给出财政支农事权划分过程中应该遵循的基本原则和法律保障［1］。确保到2050年全面建设社会主义现代化强国，农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

一、中国财政支农事权和支出责任划分的发展逻辑

改革开放以来，中央和地方之间的财政关系历经了不断的演进，由“统收统支”“分灶吃饭”到“包干制”再到“分税制”等财政体制变化，财政支农事权和支出责任划分越来越明晰［2］。厘清以下三个阶段在不同时期的工作重点以及它们之间的内在逻辑关系，有助于分重点、合理地发展与调整中国财政支农事权和支出责任划分。

第一个阶段：解决农业问题。早在20世纪90年代之前，中国人民的粮食不够吃，“三农问题”主要是集中解决农业问题。随着中国财政支农资金的增加，实现农业与粮食增产、摆脱食品短缺现象成为这一时期的努力方向。90年代后期，中国以粮食为主的农产品出现相对过剩，认识上的误区导致没有及时地将财政支农政策由以农业为主调整为以农民问题为重点。除此之外，中国农业生产的经营规模较小，农产品市场是买方市场，市场供大于求，政府对农产品采取增产与提价的措施几乎无力增加农民收入，也没有较好地改善农民的生活质量。因此，和美国、加拿大、日本、韩国等全世界众多国家一样，中国应该在粮食等供给出现过剩后，及时调整“三农”政策、发展战略和财政支农支出结构，将重点由农业增产果断地转向提高农民收入问题上［3］。

第二个阶段：解决农民问题。其标志是粮食够吃，城乡差距加大。目前中国属于发展中国家，农民问题是中国“三农问题”的重点。伴随着市场经济的确立，中国财政支农体制发生了深刻的转变，由提高农产品产量转变为以减轻农民负担、增加农民收入为中心，“三农问题”转向农民问题，相关政策也集中体现在四个方面：一是农业增产和农民增收；二是农民进城从事非农产业的务工增收；三是鼓励农民从农村转移出来的农民转移政策，它是实现农民增收的根本性措施；四是给农民发放教育补贴和粮食直补等补贴，提高和改善农民的生活和生存困难［4］4。

第三个阶段：解决农村问题。各级政府面对广大农民进城大军带来的农村无人荒废的现状，及时积极采取了建设新农村和稳定农民住户等政策，加快农村基础设施、生活环境、文化娱乐设施建设，改善农村的居住和生活环境，加大力度进行道路维修、学校修建等农村基本建设，确保自来水饮用安全，逐渐缩小城乡居民的生活质量差距，吸引城镇居民在农村安居乐业。

从以上中国财政支农事权和支出责任划分的发展来看“三农问题”，它是农业生产、农民收入和农村社会问题，具有公共性特征，它们之间的密切关系体现在以下三方面。首先，农业具有基础性和弱质性特征，它是“三农问题”存在的根本原因；其次，农业的弱质性使得农业生产能够得以存续和发展，而农业在中国国民生产中的基础性地位，决定了农业生产必须存续发展。最后，农民是从事农业生产的生产者，他们目前的生活水平较低［5］。

从逻辑的角度看，“三农问题”可以被看作是数理逻辑中的一个二元结构。这里另T表示：三农问题，另A表示：一个非空集合，A中包含三个元素：农业、农民和农村。另“小于符号＜”表示一种二元逻辑关系：落后于、低于。那么“三农问题”的二元逻辑模型可以形式化地表示为：T＝（A，＜）。由此，“三农问题”可以概括为：农业＜落后于工商业，农民收入 ＜低于非农民收入，农民生活水平 ＜低于非农民生活水平，农村＜落后于城市。

“三农问题”的“二元结构”表明中国农业、农民和农村的“三农”发展远远落后于城镇，“三农问题”在中国的出现有一定的必然性。首先，“三农问题”非中国特有，它普遍存在于世界许多国家。那些唯有纯城市而没有农业产业的国家没有“三农问题”。其次，中国“三农”和“二元结构”问题与农业的基础性与弱质性等特点相关。一是中国拥有14亿人口。解决人民吃饭问题需要自给自足，是保障国民生活安居乐业的基础产业。二是农业是中国必不可少的公共产品，它的弱质性体现在众多方面。三是农村的农业生产装备和技术相对工业比较落后，农民生活贫困。农业是一个风险高、周期长、收益低的弱质产业，加剧了“三农”的“二元结构”问题。最后，我国相关政策偏差是造成“三农问题”、加剧城乡“二元结构”化的一个重要原因。其一，在中国，城市与农村不同的户籍制度使农村居民享受不到城市的便捷公共服务。国家财政用于农村、农业和农民的投入较少，导致农民生活水平较低，生活质量远远落后于城市居民。其二，农业虽然一直是中国的国民经济基础和命脉，但在新中国成立初期，中国采取了掠夺农业的政策，重点发展现代化工业体系［4］6。

二、财政支农事权和支出责任划分问题的逻辑考量

习近平总书记长期亲力亲为地抓“三农”工作，在实践中深刻摸索出农业和农村的发展规律，始终从政治、战略高度认识“三农问题”、谋划“三农”发展［6］。在实际工作中，财政支农事权中一直普遍存在的一些问题影响了中央与地方政府的财政支农效率，削弱了中国“强农、惠农、富农”政策的实施效果［7］。下面具体解析中国各级政府在财政支农事权与支出责任划分中存在的主要问题。

一是财政支农事权和财力不匹配。中国1994年的分税制改革，较多地从财政收入的层级配置方面考虑。分税制使财权向中央和省市集中，而财政支农事权则下移到县乡，导致中央和地方财权关系的划分在取得一定成效的同时发生了财权和事权之间的背离。在资金分配上，国家鼓励对基层和贫困地区进行资金倾斜，但仍与地方政府应负担的事权不相匹配［8］，很多公益性的支农项目得不到资金保障。

二是财政支农事权和支出责任划分不明晰，各级政府支出责任比较模糊。中国宪法和法律只是原则性地规定了中央与地方，以及地方各级政府之间的财政支农事权与支出责任划分，具体如何划分、怎样划分还不明确。中央与地方支农支出责任划分涉及各级政府职能的合理划分和政府与市场边界的界定等众多方面。中央和地方支出责任也比较模糊，中国政府间的隶属关系造成“上级政府决策、下级政府出钱”的现象。财政支农支出责任下移到县乡政府，地方政府的财政压力越来越大［9］。因此，纵然中央多次加大财政支农的投入，但由于财权与事权划分不明晰，地方财政支农出现挤出效应，财政支农资金总量的增长仍受影响。

三是支农资金管理不规范，项目配套能力弱。首先，投入给地方的支农资金无论从时间还是地域上都普遍分散，资金设置不够科学，存在严重的交叉与重叠现象，很多支农项目资金的用途大同小异，执行困难容易出错。其次，地方和基层财政对支农资金结构与投入能力力不从心。地方支农资金投入不够的现实与亟待解决的支农事权之间产生了不宜调和的矛盾。最后，中央和省设立的许多支农投资项目需要地方予以配套的，由于地方财力紧张，无力保证相应的配套比例，致使一些支农项目工程因投资不足而无法完成。

四是财政支农资金难以整合，转移支付资金的分配没有体现地区差异性。在中国，支农资金的管理与分配涉及众多单位和部门，势必会产生资金预算和使用难以统一、投放盲目、交叉重复、整合困难和管理分散等情况。中国的国土面积广阔、地域差异大、自然条件复杂，经济基础、制度体制、交通设施、历史人文和基础条件等资源禀赋丰富，因此即便是相同的支农事项在不同地区产生的行政成本和实施效益的差异较大。国家财政采用统一标准分配转移支付资金，忽略了各地区之间的差异和特点，导致支农资金的利用效率低下。

三、完善中国财政支农事权和支出责任划分的对策建议

以习近平总书记宏远分析“三农”工作重要论述为指导，正确把握农业农村的发展大势，科学理解新时代看“三农”、谋“三农”和兴“三农”的重大理论与实践问题。推进农业增产农民增收政策，书写好中华民族伟大复兴的“三农”新篇章。

（一）财政支持农业增产的政策

国家要强，农业必强。农业增产政策始终是中国财政支农生产政策中的重中之重，相关政策主要围绕着下列四个方面制定。

一是加大稳定农业投入的农用生产资料支持政策。一直以来，全方位多渠道地扩大农业投资、实施农业投资政策是发展农业的重点，政府可以采用直接投入、借助优惠政策吸引民间信用资金投入、农民资金投入等形式，集中财力、物力和人力加强农田水利设施建设、农用机械装备建设，农业生产条件改善建设和农业抗灾防灾救灾等农业基础设施建设，为农业增产及减轻农民劳动强度提供基本保障。除此之外，国家财政还要重视生产资料支持政策。在农业生产中尽可能多地投入一些高效能、低成本的农用生产资料，有效降低生产成本，促进农民增收积极性。具体包括：生产资料的研发与生产政策、降低市场零售价格的价格优惠补贴政策、研发推广高效能肥料和防虫防灾害的农药政策、作物结构调整政策等。

二是加强制定农产品价格支持和价格稳定政策。从促进农业增产来看，农产品的价格政策可以借助增加政府财政支农支出、控制农产品收购价格，以及高价收购等方法激励农民增产。当无法顺利抬高市场零售价时，政府会给予一定的价格差进行补贴。当农产品抬高价格的政策受到国际农价影响时，国家会介入禁止进口，通过高关税等措施保护国内该产品的市场高价。当产生农产品的均衡需求和农产品的产量不稳定之间的矛盾时，会造成价格的较大波动，政府应采取稳定农产品价格的政策帮助农民降低损失、保护农民的种粮积极性。具体包括：制定农业种植收入保障制度、粮食定价收购制度和农产品风险基金制度等［10］。

三是应该实施农业扩大规模政策，农产品结构与市场优化政策，以及加强农业科技政策。扩大规模政策是国家财政给予免征农业税等优惠政策鼓励农民拓荒，组织人力物力财力垦荒，开发利用大片的荒山荒地。在市场需求的引导下，农产品结构调整政策促使农民调整农产品的种植结构、作物结构与品种结构，促进农业增收。与此同时，农业需要科技进步来促进农业生产力的发展，有效促进农业增产。国家实施的农业科技政策包括：政府大力支持和鼓励农业化肥、农药、机械等农业生产资料的开发利用，新粮种的研制开发和推广，以及对农业新技术使用的示范与推广政策。

四是加强农产品的基地建设，完善粮食储备制度。对粮棉油等主要农产品采用在生产集中地统一加工生产的措施，既可以保证基地农产品的增产、提高生产能力，又可以合理调整和优化生产结构，使基地成为城乡工农业原料的生产加工基础，满足城镇居民的日常生活与消费需求。由于粮食生产可被看作是经济再生产和自然再生产相结合的产物，因此粮食储备具有特殊意义和必要性。通常粮食产量会随着不同年份、不同季节、气候和环境等自然条件的变化而变化，深受旱灾、水灾和虫灾等自然灾害影响。粮食供给的不稳定性和粮食消费的均衡性之间的矛盾为加大粮食储备提出了较高要求，需要建立充足的食品储备和防止灾害时期的风险防患储备。建立健全完善的农业粮食储备制度，在政策的导引下加强粮食储备建设，确保粮食价格稳定，保障城镇居民基本生活水平，促进农业增产和农民增收。

（二）财政支持农民增收的政策

正如习近平总书记所说，农业农村工作说一千道一万，增加农民收入是关键。国家要富，农民必富。“三农问题”的核心是农民的收入问题。乡村振兴战略的实施效果主要看农民收入是否得到了真正的提高。下面列出统筹推进农民持续较快增收的政策选择，使脱贫攻坚与乡村振兴相衔接。

一是发展农业生产增加农民收入的政策。土地是农民生存的命脉，也是最基本的生产资料，农业生产有赖于大面积优质土地，有地才能开发播种实现增产。农业增产和农民增收是对立而统一的两个方面，二者的统一需要具备三个条件：其一，农产品的供给相对短缺时的卖方市场；其二，生产结构符合市场和消费者需求；其三，农户经营规模较大。只有当这三个条件具备时，才能保证农业增产和农民增收一致。否则二者不统一而出现对立时，则增产不增收。

二是发展非农产业生产增加农民收入的政策。发展非农产业性生产也可以增加农民的收入，其形式主要包括：第一，农业生产受到季节性影响严重，农民农闲时进城打工，农忙时回农村务农，农民兼业已经是一种普遍常见的现象。国家制定优惠政策的同时也要规范相关政策制度，以保证农民进城不受歧视。第二，一些地少人多的农村地区存在潜在的过剩劳动力，政府鼓励这些农民进入工商性农产品加工业工作。国家财政给予农民合作开展的食品加工等一定税收优惠，把通过加工所得到的附加值直接返还给农民。

三是采取非生产性措施增加农民收入的政策。一方面，在中国城市和乡村建立统一标准税制，废除农业税是减轻农民税费负担的有效方法。与此同时，借鉴世界各国的经验，在农村实现城市税制。除此之外，适时调整央地财权与事权之间的分配关系，让他们共同分担减收带来的压力，保证农民真正受益。另一方面，对农民施行直接补贴的政策。该政策是把国家财政通过粮食收购间接补给农民的钱直接补给农民，效果颇好。政府通过直接补助政策给农民直接增收或直接为农民发放实物援助，解决农民日常生活开支困难。补助形式分为两种：其一，非生产性补助。根据城乡收入高低和农民生活水平差距，为农民提供基本和最低生活保障、教育补助、农村养老及医疗保险政策。其二，生产性补助。引导农民进行农产品的结构调整和制约生产时期的休耕补助。

四是制定促进农民转移的配套政策。城市和农村不同的户籍制度遏制了农民转移，居民可享有的社会福利差别很大。在农民转移的大背景下，有的农民进城打工，有的农民举家进城居住生活，无论他们的户口是否发生变更，户口迁至城市还是留在农村，他们都会因为对土地的特有情谊而选择兼业。国家财政针对这一特征，制定了相关配套政策如下：第一，建设农村小城镇政策，根本改善和提高农民的生产生活条件，实现农民转移，发展中国新农村。第二，制定政策改革农村户籍制度，改革土地承包责任制。政府的财政支农政策对农民承包的土地给予有偿的调整，促进土地转移与集中，帮助留在农村的农民扩大生产经营规模实现农业现代化。第三，通过教育培训的形式提高农民综合素质，引导他们真正融入城市生活，满足城市工商业生产的要求。

四、财政支农事权和支出责任划分原则与法律保障

（一）中央和地方财政支农事权和支出责任划分的原则

中央和地方财政支农事权和支出责任划分的原则很多，下面就主要原则详细地加以阐述。

第一，外部性和受益原则。外部性是在政府为农村提供公共服务时产生的，政府职责的划分取决于该由哪级政府具体负责农村公共服务的外部性。农村的公共服务该由掌握着该服务带来效益和成本内部化的最小辖区提供［11］147，当农村公共服务产生的服务成本和受益相一致时，公共服务应该归属于最低层级的辖区。中央与地方政府财政支农事权的划分要按照农村公共产品和公共服务的受益范围核定其成本的辖区范围。中央财政着重负责全国范围、跨省区、跨流域和跨地域的农业、粮棉油麻等大量农产品的生产加工和流通、农业产业的补贴、农村基础设施建设、农田水利水电工程建设、公益事业及环保等农村公共服务项目的支农支出，中央还对贫困与财政困难的区域给以一定的补贴。省级和区县的财政支农支出项目由各级地方政府根据受益范围负责。

第二，信息的复杂性和重要性原则。中央与地方政府职责的划分需要充分考虑信息处理过程和数据分析的复杂性。地方政府相对更透彻地了解基层基本事务，因此对于复杂程度高和不对称的信息应交由地方负责。而对于一些全局性、简单易操作的事项应交由国家管理。这些事务的外部性通常也具有全局性，符合外部性原则［11］148。中央与地方财政支农事权和支出责任的划分需要上下保持一致，要求统一规划的补贴项目，及关系到国计民生的项目应该归属于中央政府的财政支农事权，地方各级财政分级负担。而需要因地制宜、具有区域特色、信息处理较复杂的农产品生产等事务的支出责任和政府职能应交给地方乡镇政府，会取得较好的效果。

第三，激励相容原则。对于政府来说，激励相容的体制是中央和地方政府按照职能划分，顺利完成各自职责范围内工作并达到整体利益最大化的原则。当中央与地方政府的财政支农事权和支出责任划分激励相容时，各级政府能够积极主动地负责分内工作，此时的财政支农事权应归属于地方政府。当支出责任的划分不符合激励相容原则时，局部利益会损害全局利益，社会经济运行效率低下，此时的财政支农事权应归属于中央政府。

第四，区别对待原则。中国农村面积广大，分布比较分散，不同地区的农村经济差异较大，中央和地方政府支农事权的财政支农支出划分标准各不相同，因地制宜地建立财政支农资金分级投入和管理机制，同时下放支农资金分配权，便于不同地域按照自己的财力情况统筹安排支农支出。中央及省财政部门需要加大对西部与中部财政贫困县乡的财政支农支出，省县乡财政负责中国东部农村的财政支出，财力相比较强。除此之外，中央财政给予东部农村一些重要的农业科技推广、生产性救灾与动植物防疫补贴。鉴于财政支农事权涉及面广、难于监管的特点，适当放宽地方对支农事权的自主权使之具有决定权和资金分配权，多渠道吸纳地方政府的税源，整合财政支农资金，加大地方支农资金来源，确保因地制宜、统筹安排，提高支农资金的使用效率。

（二）坚持财政支农投入依照法治化、规范化道路进行

把中央和地方的财政支农事权与支出责任划分的要求用宪法、法律与行政法规等形式严格规定，把地方的相关制度用地方法规与政府规章制度等形式规定。财政支农制度的制定需要合理划分财权、事权与投入和支出责任之间的关系，使法治规范化，在法律与制度的框架内合理有效地行使行政权力，努力推进依法治国、依法行政［12］。根据受益范围与外部效益多少，以法律形式规定中央与地方政府的支农职责划分，形成规范化和法律化的财政支农特色。目前中国农业增产与农民增收还不统一，要根据法律规定的内容和目标有的放矢地制定这两个有联系但又不同的财政支农政策［13］。借助法律的强制性、稳定性和确定性，以国家强制力确保清晰地划分财政支农事权和支出责任，落实财政支农改革措施顺利施行。

依据法律规定，中央的支农事权应由中央承担支出责任；地方的支农事权由地方承担支出责任；中央委托地方的支农事权，中央相应承担支出责任；中央与地方共同的支农事权各自明确区分各自的支出责任。在法律法规的保障下有效避免上级政府单方面变更下级政府的支农事权与支出责任，严格遵守权责统一原则，杜绝政府间支出责任层层下移以及支农事权和支出责任脱节等现象，明确政府与市场的边界，使政府通过宏观经济政策有效调控市场，促进建立财力和事权匹配的财政体制。

综上所述，在完善市场经济的进程中，科学合理地划分财政支农事权和支出责任，健全完善中央与地方财力和事权相匹配的制度，共同促进和提高财政支农资金的使用效益。准确把握“三农”工作科学方法论，不断提高做好财政支持“三农”工作的能力和水平，更好地发挥财政在新时代“三农”工作中的职能作用，持续抓好农业稳产保供和农民增收，推进农业高质量发展，确保农村同步全面建成小康社会。