落地生根：创建新时代“枫桥式公安派出所”实践研究

孙梓翔，赵颖

（1.上海公安学院，上海200137；2.中国人民公安大学，北京100038）

“枫桥经验”是党领导人民创造的一整套行之有效的社会治理方案，历经57年风雨沧桑仍历久弥新，在新的历史时期焕发出新的时代光芒。在新时代，习近平总书记强调要充分珍惜“枫桥经验”、大力推广“枫桥经验”、不断创新“枫桥经验”。2019年年初，公安部下发了《关于全国公安机关坚持发展新时代“枫桥经验”的意见》，对全国公安机关坚持发展新时代“枫桥经验”进行了安排部署，要求以创建“枫桥式公安派出所”为载体，坚持和创新“枫桥经验”，进一步夯实公安基层基础工作，切实维护国家政治安全和社会治安大局稳定。2019 年年底公安部命名了100 个全国首批“枫桥式公安派出所”。本文结合2020 年对上海市三家“枫桥式公安派出所”的调研，探讨公安基层如何守正创新，创建新时代“枫桥式公安派出所”，使群众工作典型立得住、叫得响、站得牢，推动和谐警民关系持续“新鲜”起来和“紧密”下去。

一、价值：创建“枫桥式公安派出所”的时代意义

长期以来，“枫桥经验”作为推进平安建设、构建和谐社会的一大法宝，备受各级领导和人民群众的认可肯定，创建“枫桥式公安派出所”更关乎社会安宁、关乎公安基础工作、关乎百姓安居乐业，具有十分重要的价值意义。

（一）创建“枫桥式公安派出所”是承继新时代“枫桥经验”的重要载体

“枫桥经验”历久弥新，是政法战线上的一面光辉旗帜，在不同的历史阶段，随着社会矛盾的转化而不断创新发展、不断升华。“枫桥经验”实现了由“我为人民管治安”和“管好治安为人民”的工作格局向“人民治安人民管”共建共治共享的社会治理新格局的转型升级。毛泽东同志指出，“枫桥经验”的最大特色就是“依靠群众”。因此，群众性是“枫桥经验”的本质属性。“枫桥式公安派出所”既起源于“枫桥经验”，又是“枫桥经验”的重要组织，更是党的群众路线在公安工作尤其是治安工作中的具体应用。

同时，创建“枫桥式公安派出所”更是贯彻落实习近平总书记关于总结推广“枫桥经验”重要指示要求的生动实践，各级公安机关在创建过程中牢记习近平总书记教诲，为发挥专群结合的优良传统，不断把加强新时代群众工作作为各警种、各部门的重要任务，以此不断激活“枫桥经验”丰富内涵、创新枫桥警务模式。

（二）创建“枫桥式公安派出所”是“不忘初心、牢记使命”主题教育的生动实践

“得民心者得天下。”只有把人民放在心中，把人民群众的事当成自己的事，设身处地地想人民所想、急人民所急，才能得到群众的真心拥护。“枫桥经验”从过去到现在，从调和社会矛盾到创新社会治理的发展历程体现了一种对人的基本权利的尊重、一种真心实意为人民服务的情怀。公安机关的初心和使命始终是全心全意为人民服务，创建“枫桥式公安派出所”正是践行“不忘初心、牢记使命”的实际行动。

创建活动是新时代公安民警从坚持理想信念、政治意识、为民服务、责任奉献、优良传统五个方面对“不忘初心、牢记使命”活动的生动实践，公安派出所要牢记全心全意为人民服务的根本宗旨，以坚定的理想信念坚守初心，以真挚的人民情怀滋养初心，以牢固的公仆意识践行初心；要紧密结合“不忘初心、牢记使命”主题教育，以更高站位、更硬举措、更实作风，不断把创建活动推向深入，以创建强基础，以创建促提升，努力把派出所打造成平安建设桥头堡、社会治理排头兵、群众工作先锋队，以实际行动践行初心和使命。

（三）创建“枫桥式公安派出所”是推动公安工作高质量发展的重要举措

习近平总书记的指示要求为加强新时代派出所工作指明了前进方向、提供了根本遵循，全国公安机关在实践中要树立“大抓基层、大抓基础”导向。公安派出所作为保一方平安的综合战斗实体，在构建平安和谐社会活动中，处于最基层、最前沿的地位，是践行新时代“枫桥经验”的排头兵和重要力量。

当前社会矛盾突出，公安改革也处在深水期。“枫桥式公安派出所”创建活动是一个良好契机，对化解基层风险隐患、夯实基层基础、密切警民关系、巩固基层政权具有重要意义，对促进警务改革全方位、立体式、多层次的提档升级，对推动公安机关基层治理能力水平提升、队伍活力战斗力增强、派出所工作提质增效、公安工作高质量发展具有积极作用。

（四）创建“枫桥式公安派出所”是锻造高素质过硬公安铁军的必由之路

当前严峻复杂的社会治安形势和艰巨繁重的维稳任务，对公安机关维护国家安全和社会稳定的能力提出了新的更高要求，迫切需要建设一支拉得出、打得响的实战能力强大的公安队伍。创建“枫桥式公安派出所”，通过一系列培训、竞赛、演练和比武等活动，可以大力激发民警潜能，培养队伍的整体实战技能。尤其在当前全警实战大练兵的背景下，要将提升队伍的实战技能作为当前和今后一个时期重要的工作目标，在创建活动中使全体民警以昂扬的态度、饱满的热情投身到实战技能的培训中去。在微观层面上，促使全警在创建“枫桥式公安派出所”过程中不断进行自我提升和完善；在宏观层面上，为公安民警队伍整体实战技能的提升制定目标和方向，以高起点高定位高标准高要求严格措施细化和落实，确保扎扎实实地达成“实战技能胜人一筹”的“铁军标准”，努力锻造适应时代发展、维护社会和谐稳定、保护群众安居乐业的公安“铁军”。

二、落地：“枫桥经验”为民内涵特质的守正

经过半个多世纪的时代凝炼，“枫桥经验”已由原先“矛盾不上交，就地解决”发展为“矛盾不上交，平安不出事，服务不缺位”的基层社会治理新样板。其核心内涵包括了三方面，即基层社会矛盾纠纷化解、平安创建和服务群众，强调从源头上提升维护社会稳定的能力和水平，真正实现由管理向治理、由管理向服务的转变。

此前，公安机关派出所的工作目标是“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”。现在，“枫桥式公安派出所”要聚焦民意引领、多元化化解矛盾、全时空守护平安、零距离服务群众，实现“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”和“党政认可、群众满意、民警幸福”。

公安派出所是守护一方平安、服务一方群众的主阵地，也是处于最基层的多功能综合性战斗实体［1］，在整个公安工作中占据着基础性地位，发挥着支撑性作用。“枫桥经验”源于公安，根于人民，恒于创新。为此，“枫桥式公安派出所”应在“枫桥经验”内涵的基础上，合理地拓展外延，不能脱离“枫桥经验”谈“枫桥式公安派出所”，更不能将其变成“万能式”公安派出所。

2019 年7 月10 日在浙江省绍兴市召开了全国公安机关创建“枫桥式公安派出所”活动推进会。会议指出，“枫桥式公安派出所”就是坚持发展好“枫桥经验”、坚持贯彻好党的群众路线的派出所。为此，创建“枫桥式公安派出所”需要把握好以下内涵特质：

（一）人民满意的目标定位

第一是始终坚守“人民公安为人民”的初心与使命。“枫桥式公安派出所”必须始终坚守人民立场，牢固树立以人民为中心的发展思想，坚持增进同人民群众的感情，提升同人民群众想在一起、干在一起的政治自觉、思想自觉、行动自觉，真正在各项公安工作中首先想到人民、始终为了群众。第二是要着力解决群众的操心事、烦心事。准确把握我国社会主要矛盾发生变化对公安工作提出的新要求，更加积极主动做好维护稳定、深化改革、保障民生等各项工作，特别是对人民群众迫切需求、重点关注和反映强烈的问题，始终保持高度敏感、积极作为，更好满足人民在安全、法治、公平、正义等方面日益增长的需要，让人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。第三是要切实赢得群众满意与拥护。把“群众高兴不高兴、答应不答应、满意不满意”作为评判警务工作的根本标准，“枫桥式公安派出所”要坚决摒弃“临时抱佛脚”的错误观念和做法，把工作做在平时，赢得群众的更高层次认可。

（二）以民为本的警务理念

第一是确立鲜明的民意警务导向。“枫桥式公安派出所”要坚持以民为本思维理念、突出民意至上行为准则，教育全警牢固树立群众观点，用真心真意真情密切警民关系，做深做细做实各项警务工作。着力夯实群众工作基础，重点抓好与群众联系最直接、最密切的社区警务、交巡警勤务等队伍建设，推动重心向基层下移，确保派出所警力得到最大保证；健全完善相关工作机制，让社区民警真正沉入社区开展联系群众、服务群众工作。第二是形成浓厚的心系群众氛围。“枫桥式公安派出所”要注重完善常态化、制度化联系群众机制，坚持开展警情通报会、大走访等活动，经常邀请群众代表座谈，实时倾听群众心声、了解群众诉求、搜集群众意见，及时组织研究、处理、解决群众反映的问题，做到警务决策从群众中来、为群众而作。第三是要力求满意的执法服务效果。着力解决部分民警对待群众态度急躁、用语失范、沟通解释不到位等问题，深入了解群众办事的难点痛点堵点，推出更多更高质量的服务举措，让群众有更多更直接更实在的获得感。完善多元监督体系，促进全警习惯在“聚光灯”“放大镜”下行使权力，以严格规范公正文明的执法取信于民，以热情周到优质高效的服务赢得民心。

（三）为民服务的根本宗旨

第一是要营造更加和谐稳定的社会环境。“枫桥式公安派出所”要以排查化解矛盾纠纷风险为维护社会稳定的基本抓手，深入开展矛盾纠纷控增量、减存量、防变量行动，依法解决群众合法合理诉求，促进源头化解［2］。紧紧围绕金融、民生、环保等重点领域，优化各类利益诉求群体分类稳控机制，有效预知预警预防，全力做到“大事不出、小事少出”。第二是建设更加安全满意的平安社会。全面健全完善立体化信息化防控体系，严控严重影响群众安全感的暴力犯罪发案，持续降低可防性案件特别是街面犯罪发案，不断促进治安形势向好。坚持人民群众最痛恨什么犯罪就严厉打击什么犯罪、人民群众反映什么治安问题突出就集中整治什么问题，更多回应群众期待。全面加强道路交通、民爆化危、大型活动及新兴业态等领域安全监管，促进安全形势持续平稳可控。第三是要推动提供更加便捷高效的民生服务。公安工作量大面广，人民日益增长的美好生活需要在交巡、治安、人口、出入境等诸多警种业务工作中都有体现，要深入推进“放管服”改革，大力推广“互联网+”政务服务，推出一批自主的便民利民举措，让群众享受更加高效便捷的服务，切实把工作做到群众心坎上。

三、生根：创建“枫桥式公安派出所”的治理创新路径

创建“枫桥式公安派出所”，要在把握其内涵特质基础上，牢记人民公安为人民的根本宗旨，将基层公安派出所工作做深做细，不断创新路径。

（一）创新“三位一体”“三防齐抓”“三治融合”新理念，打造社会治理新平台，全面夯实基层基础

创建新时代“枫桥式公安派出所”要创新“三位一体”“三防齐抓”“三治融合”新理念，作为各地公安派出所创新发展新时代“枫桥经验”的核心思想。

一是执法、管理、服务“三位一体”。把执法纳入管理之中，把管理纳入执法轨道，将服务贯穿于执法和管理的全过程。始终坚持“以人民为中心”，着眼于公安机关自身能力提升，加快推进执法规范化、打击专业化建设和“最多跑一次”改革，既坚守社会的公平正义，又最大限度地简政放权、让利于民，为社会发展提供最强助力，营造最优环境［3］。

二是人防、物防、技防“三防齐抓”。着力建立以各地公安派出所为龙头，行业自治组织为纽带，党员、治安积极分子为一线触角的真正能服务于公安实战的复合型网格。通过“大数据”“物联网”等智能化平台，把前沿科技和网格力量有机结合，形成“科技+传统”的强大合力，构筑公安基层基础工作新模式，为“平安社区”建设提供坚实保障。

三是自治、法治、德治“三治融合”。树立“警务资源社会化、社会资源联动化”的发展理念，创新社会治理模式，将各类重大隐患化解在苗头。一方面加强与其他部门协作，强化法律在矛盾化解中的权威地位；另一方面弘扬德治，发挥村规民约和乡贤作用，既要以法治“定分止争”，又要实现“以评立德”，以民事民议、民事民调、民事民决的形式就地吸附矛盾、解决矛盾。

（二）运用联合联调联动，依托“网格+专班”做强基层吸附力，全力确保矛盾不上交

党的十八届三中全会提出“改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制”，为新时期的矛盾不上交指出了具体路径。“枫桥式公安派出所”要创新基层基础工作方法，加快由传统管理向新型治理转变，以新思维、新办法应对新情况、破解新难题，最大限度地实现矛盾不上交。

一方面要升级网格警务。要依托党委政府“主”字型基层运行架构，主动融入“四个平台”“全科网格”建设，通过内部重组警务资源，外部统筹综治力量，借势借力打造大调解、大平安、大服务局面，实现“矛盾格中解、平安格中建、服务格中行”。在组织体系上，以各地政法委划分的全科网格为主，以警情、案情、管控对象、服务主体为主要参数，配套设置相应警力。同时，根据政府“大联动中心——乡镇综合指挥室——网格员”分层管理体系，配套“公安情指联勤中心——派出所——网格警长”三级指挥体系，实现两套体系之间信息共商、资源共享。在运行模式上，围绕“涉稳因素联析、矛盾纠纷联调、实有人口联管、公共安全联治、治安隐患联防”五方面加快建立整体联动、高效协同的工作机制。

另一方面要优化矛盾调处新方式。在社会矛盾调处上，要不断进行由点到线再到面的扩展，逐步构建起基层矛盾调处“一张网”。可以通过选派村“第一书记”和农村警务工作指导员，融入基层治理“主”字型结构建设，切实掌握社情民意，推动建立村规民约和村务监督机制，发挥村集体在矛盾化解中的积极作用。要突出法治，积极与法院、检察院、司法局对接，深入探索“司法确认制度”等措施，以法治“定分止争”，不断强化法律在矛盾化解中的权威地位，做到基层治理有法可依、有法必依。要弘扬德治，注重发掘乡贤作用，推广“新乡贤”模式，将一批德高望重的村民纳入调解员队伍，推动乡镇建立“道德评判团”，实现“以评立德”，以民事民议、民事民调、民事民决的形式就地吸附矛盾、解决矛盾，最大限度地将矛盾纠纷吸附、化解在基层［4］。

（三）发展共建共治共享，利用“科技+传统”织密打防一张网，全力确保平安不出事

建设“平安中国”是习近平总书记的重要指示，“天下无贼”“天下无事”体现着新时期人民群众对平安的新期盼、对美好生活的新向往。全面推进智慧公安建设，加大对违法犯罪打击力度，构建群防群治良性体系，有效提升社会治安防控能力和水平，用新担当新作为切实回应人民群众的新期盼。

一是科技先行，建设“智慧警务”最强大脑。新一轮科技革命风起云涌，既给安全稳定带来新挑战，也给公安工作创新发展提供了广阔前景。“枫桥式公安派出所”要对外联动党政干群，对内整合警力资源，依托“智慧公安”建设和“情指行”改革，有效推动公安工作的智能化发展。

二是高压严打，刮起“扫黑除恶”最强风暴。“发案少、秩序好”是“枫桥经验”的传统内涵，也是公安工作一以贯之的要求。公安派出所要始终以“护航发展、护卫平安、护佑民生”为己任，紧盯严重影响社会稳定的黑恶势力和群众关切的“黄赌”毒瘤，坚持打小打早，打深打透。

三是四方联动，构筑“群防群治”最强堡垒。从“党政统领、公安主导、军警联动、群众参与”四方面入手，全力构建涵盖“党政军警民”的社会治安大联动体系，继承发扬“枫桥经验”，打响社会治安防控的“人民战争”。

党政统领，即通过党委政府的大力支持，为构建“党政军警民”一体的大巡控体系提供强有力的组织保障，为“群防群治”奠定人力资源和制度保障基础。

公安主导，即发挥公安机关在治安防控上的专业性，实现防控成效最大化。在党政支持的基础上，公安机关充分发挥专业优势，有的放矢地使用群众力量尤其是社会保安类力量，针对城乡生活习性、治安特点存在较大差异的现状，根据不同辖区特点开展工作部署，确保群众力量真正“为我所用”且“能有所为”。

军警联动，即组成专业化战斗小组，形成敏感时期重点场所重大案事件的处置合力，与武警部队强力合作，增强极端突发情况的应对能力。

群众参与，即最大限度地发挥群众优势，推动热心群众将自身职业、生活与巡逻防控工作相配合，形成全天候、多点位、全覆盖的防控队伍。

（四）关注民情民意民声，着眼“热点+堵点”回应群众呼声，全力确保服务不缺位

“以人民为中心”的发展思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是“枫桥经验”的内涵之一，也是创建“枫桥式公安派出所”不忘初心、继续前行的强大动力。为此，要始终坚持民意导向、需求导向、问题导向，加速推动“最多跑一次”落在实处，瞄准极简、极速、极佳三大目标，持续深化“两放四减”（下放审批事项、下放审批权限、减事项、减次数、减材料、减时间），真正做到群众办事“只跑一站”、审批“不出一站”、证件“立等可取”，推动基层治理从管理向服务转变。

一是要裁减“极简”办事清单，力推“一证化”改革。利用好推广政务工作平台的有利契机，积极对接民政、社保、住建、房管等单位，通过数据库的相互融通，实现证明“电子化”，全力打通不同政府部门间的数据壁垒，以“查询”代替“举证”，以“数据跑”代替“群众跑”。在此基础上，主动梳理可替代材料清单，通过数据查询、书面承诺及其他材料佐证等方式，延展指定材料可替代范围。

二是重建“极速”审批体系，力求“一站式”办结。要积极将原派出所户籍窗口改建为综合服务窗口，并按照“批管分离”原则，清晰划分审批、监管界限，实现所有行政审批事项“一集中两到位”，即审批职能向窗口集中，审批权限下放到位，专业技术支撑到位，避免出现“重审批，轻管理”及“以审代管”现象。

三是紧盯“极佳”群众体验，力促“一条龙”服务。“枫桥式公安派出所”要率先打破派出所辖区限制，消弭城乡差异，推出“城乡通办”模式，确保群众进“任意门”可办“相同事”。全面推行“无差别受理”，努力探索“前台申请受理，后台集成审批办理”的业务模式，将审批事项、业务系统、户籍地域、大厅取号、窗口服务等共五方面内容纳入，确保群众办事方便快捷。