论非法集资的风险与化解对策

戴 丽

（江西财经大学 马克思主义学院，江西 南昌330013）

当前社会中，正常的财富生产逻辑被扭曲异化的结果便是非法集资等经济犯罪的肆意生长。除了庞氏骗局等以虚构条件吸收投资款的典型案例外，以网络为载体的非法集资活动也日益显现出诸多新的特质。在此背景下，探讨我国目前存在的非法集资活动的趋势、风险和对策，对消解金融领域风险、维护经济秩序健康稳定具有重要的现实意义。

一、发展之惑

中国特色社会主义现代化建设进入新时期，对如何应对经济领域犯罪风险提出更高要求。2019年，全国公安机关非法集资案立案5888 起，涉案金额5434.2 亿元［1］，立案数量相较2018 年下降了约70%，涉案金额同比却增加了81%。一个重要因素是近年来非法集资“网来网去”的特质日趋明显，直接导致了风险蔓延快、波及面广、涉众性强的大案要案的高发频发，严重影响了经济金融秩序和社会大局稳定。

近年来，非法集资活动日益衍生出六重特质：

第一，地区相对集中。在全国大部分地区均发生过非法集资案件，但比较集中在一些重点的省份，在全国立案排名前十位的省份，案件数占全国案件总数的77%。

第二，涉及面较广。非法集资波及领域广泛，商品营销、资源开发、种植养殖、投资担保等传统领域案件时有涉及，借贷理财、私募股权、虚拟货币、消费返利等新兴领域也逐步成为非法集资犯罪重灾区。值得关注的是，当前养老领域非法集资现象日益凸显，对社会稳定具有难以量化的负面影响。

第三，跨区域案件增多。为了掩盖不法行为，一些犯罪分子会选择在A 地注册企业，到B 地进行集资，跨区域、跨省市进行违法犯罪活动。

第四，合法形式作掩护。犯罪分子往往通过注册公司、虚报资本，塑造公司实力雄厚的假象，同时以投资、理财等多种名义，以高额回报为诱饵，吸引投资者加入，吸收社会上不特定公众的资金，具有很强的隐蔽性和欺骗性。

第五，具有职业化趋势。一些犯罪团伙具有严密的组织架构，专门从事“低吸高放”业务，赚取中间利润。在已破获的案件中，一些集资代理人非法获利达到涉案金额的15%甚至30%，促使“集资代理人”日益成为一种“职业”。

第六，案件存量风险增多。随着案发量回归平稳，相较于新增案件，公安机关面对的更多挑战来自存量案件，平均个案金额呈现阶梯式上升的趋势，这就意味着，在既有的存量风险中很大一部分集中于集资数额巨大的案件。

二、矛盾之结

非法集资案件发生后，当地公安机关通常要独力承担研判、取证、固定证据链、接待群众、收集报案材料、抓捕嫌疑人及追赃挽损等各环节工作，是与受损后的投资者接触最密切的部门，这也就可能直接导致剑拔弩张的对立情绪不断酝酿、滋长。经过日积月累，这种对立情绪不断向社会传导，引发公众对公安机关乃至政府履职能力的质疑，成为可能引发系统性风险的不稳定因素。取证工作的繁琐以及对群众来访的疲于应对，导致多数经侦部门被深深困于案件发生后的处置环节而无力将防控触角前移。

扬汤止沸，不如釜底抽薪。事实上，当前非法集资问题的根源是防控措施缺位，而非打击力度不够。犯罪成本与既得利益之间的极度不匹配是引发非法集资野蛮生长的导火索。以“e 租宝”案为例，安徽钰诚控股集团、钰诚国际控股集团有限公司于2014 年6 月至2015 年12 月间，在不具有银行业金融机构资质的前提下，通过“e 租宝”“芝麻金融”两家互联网金融平台发布虚假的融资租赁债权项目及个人债权项目，包装成若干理财产品进行销售，并以承诺还本付息为诱饵对社会公开宣传，向社会公众非法吸纳巨额资金。2015年12月，公安机关对“e租宝”网络金融平台及其关联公司涉嫌犯罪问题依法立案侦查。经查证，“e 租宝”实际吸收资金580余亿元，涉及投资人约90万，遍布全国。

一般来说，犯罪成本包括三个方面：一是直接成本，二是时间机会成本，三是惩罚成本。“e 租宝”有90 万投资者，假设其有1 万名员工，参照2014 年和2015年全国职工平均工资的标准，那么时间机会成本大约是7.58亿。剔除刑期因素，仅就罚没金额来看，犯罪分子面临的惩罚成本约20.73 亿元。因此，该平台为犯罪付出的成本共计28.31 亿元。而其实际吸收资金数额为580亿元。如果不考虑集资款被用于返还集资本息、收购线下销售公司等平台运营支出，以及用于违法犯罪活动被挥霍等因素，那么“e租宝”的揽储数额是犯罪成本的20.5倍。高杠杆投机的诱惑推动互联网这个竞技场开启了资本群魔狂欢的盛宴。

三、利器之铸

2020年4月20日，处置非法集资部际联席会议在京召开。会议就2020 年防范处置非法集资工作划了四个重点：一是加快推动《防范和处置非法集资条例》出台；二是审慎稳妥处置风险；三是持续完善监测预警体系；四是推进形成大宣传格局。2020年7月30日，处置非法集资部际联席会议组织召开年中工作座谈会，会议提出按照“稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹”的基本方针，切实做好加强监测摸排、稳妥处置重大案件、全力清偿挽损三项工作。上述七点工作要求揭示出三个问题：其一，加强监测摸排、稳妥处置重大案件和消减存案连续两次被列入具体工作要求，凸显了在当前和今后一个时期内，这三项任务在防控非法集资工作中的重要地位。其二，从2020 年上半年的“稳妥有序打击处置网络借贷、私募股权等重点领域非法集资活动”到年中的“积极稳妥推动网贷风险处置出清”，揭示出处置网贷风险的工作已经取得了明显成效。其三，将“全力清偿挽损”列入任务清单，与2020 年4 月份提出的“充分运用行政手段加强源头治理”形成有机互补，显现出国家对于非法集资活动形成全域化控制的决心和力度。

尽管截至目前位阶更高的全国性立法还没有出台，但全国已有6 个地方颁布了相应的地方金融监督管理条例，按照时间先后分别是山东省、河北省、四川省、天津市、上海市和浙江省①2016年3月，山东省人大常委会审议通过《山东省地方金融条例》，这是我国地方金融监管方面出台的首部省级地方性法规。2018年5月，河北省人大常委会审议通过《河北省地方金融监督管理条例》。2019年3月，四川省人大常委会审议通过《四川省地方金融监督管理条例》。2019年5月，天津市人大常委会审议通过《天津市地方金融监督管理条例》。2020年4月，上海市人大常委会审议通过《上海市地方金融监督管理条例》。2020年5月，浙江省人大常委会审议通过《浙江地方金融条例》。。与此同时，北京、吉林等地也在紧锣密鼓的筹划中。当前非法集资的处置方式基本以刑事立案为主，消化难度大，各方维稳压力也大。从会议要求和各地方条例内容来看，多地不谋而合开启了构建行政处置与司法打击并举的探索，这无疑将推动防控非法集资犯罪新格局的构建。

非法集资风险不仅关乎金融秩序的稳定，也涉及社会稳定发展的大局，因而需要聚焦事前、事中、事后三个环节，育化全域、底线、发展三重思维，有效防范和化解其中潜在的风险。

（一）聚焦风险防范，育化全域思维

1.以协同作战为发力点

明确地方金融风险防范和处置的相关责任主体，由金融监管部门在政府的组织领导下负责本地金融组织及其活动的监督管理和协调指导。明确发生重大风险事件时联合参与的相关部门，并规范其在开展风险防范和处置各环节承担的具体职能，突出各部门各司其职的规范性。推动建立执法协作机制，健全应急处置联动方案，组织、协调、督促相关部门做好对非法集资活动的监测预警、性质认定、案件处置等工作，突出地区间和部门间信息共享、预警联动、协调统一的重要性。如“上海条例”第5条明确了对违法金融营销宣传进行监测和查处的职能部门包括地方金融管理、市场监管、公安、网信、通信管理等部门和中央金融监管部门在沪派出机构；第30条至32条规定，在风险防范和处置工作中，地方人民政府为本行政区域内防范和处置非法集资工作的第一责任人，地方金融组织则对经营活动中的风险事件承担主体责任。同时，“上海条例”强调发挥国务院金融稳定发展委员会办公室地方协调机制和市金融工作议事协调机制的作用，也明确了发生重大风险事件时公检法等部门在其中承担的具体职能。由中央金融监管部门在沪派出机构、地方金融管理部门按照各自职责分工开展风险识别和预警，做好案件性质认定、移送、防范和处置工作。将监测预警、性质认定和案件处置等工作划分给不同的部门，有利于强化各部门之间的组织性和协调性。

2.以多措并举为支撑点

一是内防与外防结合。如“上海条例”第32 条规定，地方金融组织在经营活动中发生风险事件时，应当立即采取相应措施并向地方金融管理部门报告。管理部门经过风险评估，可以责令该组织暂停相关业务，或采取接管、托管措施。这就意味着，当企业发生风险后可以先自救，如果自救失败则由监管部门进行风险处置。“浙江条例”第22条和第23条规定，企业应当审慎评估自身的风险承受能力，建立健全风险管理制度和内部责任追究制度，落实金融风险处置主体责任。这是对企业经营活动的内防机制建设提出的要求。同时，由政府建立金融风险防范和化解工作机制，牵头依法打击取缔非法集资、非法金融活动、非法金融机构等。这主要是对风险发生后如何通过外部力量稳妥处置风险进行的规定。

二是人防与技防并举。“浙江条例”第23条对如何全面收集信息进行了规定，如建立健全金融风险监测防范系统，整合利用各类金融监测数据信息、基层社会治理网格化排查信息以及政府与相关部门监测管理数据信息，对金融风险进行实时监测、识别、预警和防范。“上海条例”第5条和第6条则针对如何防范风险进行了规定。一方面，金融监管部门应当在地方政府的组织领导下，承担组织风险监测预警和防范处置的职责，并采取相应的监管措施。另一方面，建立地方金融监督管理信息平台，应用现代信息技术进行信息归集、行业统计和风险监测预警，与其他部门监管信息互联共享，定期分析研判金融风险状况，提出风险预警和处置建议。信息化监测和网格化排查、部门监管和数据分析相结合，有助于织密线上线下预警防控网。

3.以全程监管为落脚点

首先，明确监管的目的和内容。“上海条例”第19条规定，地方可采取与地方金融组织创新发展相适应的监督管理措施，针对不同业态的性质、特点制定和实施相应的监管细则和监管标准。这既明确了监管的目的不是为了监管而管，而是为了发展而管，也赋予了地方金融监管机构更大的权力，其可以通过对金融组织进行监管评级，围绕评级结果开展分类监管，确定监督检查的频次、范围和监管措施等，根据实际情况制定和强化各项配套措施的衔接和落地。

其次，重视内部监督。地方金融组织应当在设立、变更等环节主动备案，完善组织治理结构。要建立健全风险管理、内部控制、资产质量、风险准备、风险集中、信息披露、关联交易、营销宣传等业务规则和管理制度，提升风险自控能力。也可以赋予企业在处置争议方面的自治权，或建立行业自律组织规范争议处理机制。“上海条例”第15条对产生了重大风险事件的企业规定了上报时间，规定其应当在重大事件发生后24 小时内向地方金融管理部门报告。值得一提的是，在该条例前期公布的草案中，规定的是48小时，正式条例缩短了一半时间，表明地方政府对重大风险事件报告及时性的高度重视。

最后，强化外部监督。“上海条例”第24 条针对如何根据实际情况强化外部监督进行了规范，提出综合采取现场检查和非现场监管两种方式。通过官方网站、政务平台公布企业设立、变更、终止和业务范围、行业运行监测等信息，要求企业通过监管平台定期报送业务经营情况报告、统计报表、经审计的财务会计报表等材料，有助于推动监管措施的落地。对存在风险隐患的，金融管理部门可以通过监管谈话、责令公开说明、责令定期报告、出示风险预警函、通报批评、责令改正等方式及时介入。建立地方金融组织信用档案，将其同时纳入公共信用服务平台和金融信用信息基础数据库实现信用信息互通，对于违反条例的列入失信主体名单，同时公布名单列入、移除条件和救济途径。与此同时，通过开展培训提高企业合法合规经营的能力，完善地方金融监管部门在监管之外的服务功能。

（二）聚焦犯罪打击，育化底线思维

1.以大案要案为发力点

古典经济学家帕累托提出了“二八效应”的概念，也就是说，在任何一组东西中，抓住关键的20%就能产生80%的效果。这也是中国传统哲学中所提倡的提纲挈领、纲举目张思想。对于已发的非法集资案件，重点在于打击金额巨大、涉及面广泛、社会影响恶劣的大案要案。2020 年4 月20 日在北京召开的部际联席会议提出，要完善涉非突发事件应急响应机制，稳妥有序打击处置网络借贷、私募股权等重点领域非法集资活动。随后，7 月30 日召开的年中工作座谈会再次强调，要稳妥处置重大案件，积极稳妥推动网贷风险处置工作。这两次会议为今后一个时期对非法集资案件的处置工作提出了重要的方向引导和行动指南。

聚力打击防控大案要案能产生三重正面影响：一是把打击锋芒始终对准群众反映强烈、深恶痛绝的经济犯罪形式能对犯罪分子形成有力震慑。2020年6月28日，十三届全国人大常委会审议了刑法修正案（十一）草案［2］，拟将非法吸收公众存款罪的法定最高刑由十年有期徒刑提高到十五年，并调整集资诈骗罪的刑罚结构。法律惩处和现实打击的力度并举提升，进一步提高了行为人的违法成本。二是借助媒体传播、剖析典型个案，向社会公众传递科学合理的财富观，引导大众抓住行为人许诺不合理的高回报等关键点，进而清醒分辨出其假借“虚拟货币”“互联网”“供应链”“众筹”等概念，通过“新瓶装旧酒”来迷惑公众的非法集资本质。三是对大案要案的打击有助于形成规模效应。典型个案的侦破思路和研判工具通过信息化应用技战法的总结、提炼，能够形成可复制、可推广的应用模式，云端系统则为大案要案打击触角不断向上下游延伸提供了重要的线索共享平台，进而有力推动了以信息共享为旨归的协同办案机制的建设。

2.以消化存量为支撑点

2020年受经济下行叠加疫情影响，多年累积的非法集资类存量风险可能加速暴露，这意味着各地在严防“冒头”风险之外，需要耗费更多精力来面对“反弹”压力，消化存量案件将成为未来几年经济犯罪防控领域的重点工作。首先是破点，从本地已破案件中提炼技战法，从其他地区典型个案借鉴有益经验，通过强化监督制约机制提升打击效率，通过资源互置、技术共享优化打击效能。其次是展线，运用关联思维勾勒犯罪关联图谱，运用穿透思维展开多维度嵌套关系梳理，实现打击触角向上下游延伸。最后是拓面，全方位覆盖、全链条深挖，消化犯罪存量防范系统性风险，遏制犯罪增量，护航经济良性发展。

3.以多维挽损为落脚点

民有所呼，党有所应。具体到对非法集资案件的处置中，就是要想方设法、全力以赴，充分运用资金查控技术释放数据价值潜力，推动建立立体化、全网化追赃机制，继解决怎么追赃之后破解挽损多少的困局，最大限度地挽回群众损失。大致有以下五个重点：

一是形成合力。会同属地派出所、街道办、银行等部门成立联合工作小组，对能够主动协助公安机关调查并开展追缴工作的公司管理、业务人员，谨慎采取强制措施，留用在职人员、引导已离职员工协助办案，参与回收公司对外债权。

二是应缴尽缴。及时查清公司员工的佣金提成、机构投资者所获得的非法收益、房屋租赁预付款等情况，将其一并纳入追缴的范围，通过刑事震慑、批量冻结、教育引导等方式，迫使其主动退还不法收益。

三是督促还款。对向公司借款逾期未还的借款人，依托资金查控手段，在点对点的基础上批量冻结账户，设立专线接受问询并告知还款义务。对实施“逃废债”的职业借款人使用虚假身份骗取借款的、对构成合同诈骗罪的予以刑事打击，形成有力震慑。

四是资产处置。当前，对非法集资案件的处置方式主要是拍卖。媒体曾曝光多起司法拍卖的腐败案件，涉及评估价过低、买受人为关系户等。是否依法评估和拍卖涉案资产直接关系到受害人挽回损失的多少，因而涉案资产处置的公开性和公正性很重要。有的地方使用短信平台等向利害关系人通报涉案资产的处置进展情况，或者设立咨询窗口为利害关系人解答法律问题，值得借鉴。

五是资产管理。处置涉案资产除坚持资产保值外，还要重视资产增值的问题。针对扣押冻结的赃款分散不利于管理增值的问题，可在听取和采纳投资人意见和确保资金安全的基础上，将追回赃款归集于已冻结的企业托管账户中，由投资人代表出面与托管银行协商，使赃款利息高于活期存款利率收益，减少投资人损失。此外，还可以通过资产重组、债转股、破产清算等多种方式实现资产价值最大化，进而最大限度地挽损。

（三）聚焦社会治理，育化发展思维

1.以多元普法为发力点

建设平安中国，法治是最后一道也是最重要的一道防线。社区是普通民众生活的主要空间，也是法律落地的基础场域。如何让艰深专业的法律条文、金融知识以最快最有效的方式让群众记得住、用得对，需要充分发挥基层部门贴近群众的宣传优势。可综合运用网络直播、抖音、微博、微信等线上媒介开展法律大讲堂、主题讲座、日常培训等活动，围绕非法集资、投资理财等紧扣热点的民生领域问题，以案说法、以案释法、以案普法，形成“群众爱听什么、想听什么，就讲什么”的互动式普法形式。还可以采取方言说法、观看短剧、戏曲说唱等寓教于乐的方式进行宣传讲解，吸引群众积极参与活动并且有所收获。

除了拓宽宣传路径外，还有必要对进行虚假宣传的行为人进行限制。如“四川条例”第35条规定，行为人利用广播、电视、报刊、网络等媒体发布金融类广告的，应当查验广告主或经营者的相关证明文件，核实广告内容，禁止发布涉嫌非法集资、金融诈骗、金融虚假广告的信息。当前，互联网正在加速重构媒体格局和舆论生态，这是做大做强政府在基层舆论阵地的难得契机，舆论宣传部门既要提升传播效果、发挥传播优势，也要有序、有力地限制不和谐声音对舆论资源的挤占。

2.以完善法律为支撑点

2019年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布的《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》（以下简称《意见》）第6条规定，对于涉案人员积极配合调查、主动退赃退赔、真诚认罪悔罪的，可以依法从轻处罚；其中情节轻微的，可以免除处罚；情节显著轻微、危害不大的，不作为犯罪处理［3］。非法集资犯罪侵犯的法益是国家金融管理秩序，因而对非法集资犯罪进行规制的目的应该是维护金融秩序的平稳运行。但在现实语境下，非法集资犯罪在侵犯金融管理秩序之外，也对受害人的财产权益造成了侵害。法律的生命力在于实施，而实施的前提是大多数人认可。因而，参照《意见》规定，适当从宽的处理不失为一种有效的退赔鼓励措施，能兼顾修复被破坏的金融秩序和挽回受害人财产损失的效果，有助于实现法律效果和社会效果的统一。但是，如何掌握度，《意见》没有进一步明确，这为人力因素的干预留下了诸多空间。

《意见》第9 条规定，办理跨区域非法集资刑事案件，由人民法院、人民检察院、公安机关统一按照资产处置方案，依法移送、审查、处理查封、扣押、冻结的涉案财物。这就意味着，对涉案财物的处置工作是在牵头省份的处置非法集资职能部门的统筹下开展，公安机关负责具体落实。而在实际执行中，如何保障各地法院、公安机关在办案过程中信息沟通流畅、协作顺利，需要更多实践的磨合，也需要更多制度性的保障。

3.以服务发展为落脚点

历史唯物主义是我们认识问题的一把“金钥匙”，也是推进工作的重要方法。从稳妥有序打击重点领域非法集资活动到多管齐下消除存量犯罪，体现的正是唯物主义辩证法思想。

这种辩证思维，首先体现为“两点论”和“重点论”的统一。面对日益严峻的复杂形势和繁重任务，既要坚持整体推进，具备全局观，也要善于重点突破，优先解决主要矛盾；既要用对立统一来观察和处理问题，坚持一分为二，也要善于抓住关键、找准重点，注重牵住“牛鼻子”。经济发展是孕育经济犯罪的沃土，二者在表象上甚至具有同根同源的关系，但本质上有着云泥之别。对损害国家利益和公众利益的影响面广、涉案金额大的经济案件集中火力进行专项打击是重要任务，但核心任务还是全力服务社会经济发展大局，将提升防控经济犯罪的工作成效作为维护经济秩序稳定的有力工具。在已经出台地方金融监督管理条例的六个省市中，浙江省和山东省在防范和监管之外，分别以独立章节对金融服务实体经济和金融发展进行了规范。其中，山东省规定，地方政府依照国家法律和监管政策，促进金融机构、地方金融组织开拓互联网金融业务，规范发展第三方支付、网络借贷等新兴业态，发挥互联网金融的资金融通、支付、投资和信息中介等功能作用。浙江省探索建立企业金融顾问制度，发挥金融顾问的专业优势，为企业合理运用金融工具、优化融资结构、防范金融风险提供咨询服务。可以看出，这两个省不约而同选择了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，以激发各类市场主体创新活力。

这种辩证思维也体现为“客观地而不是主观地、发展地而不是静止地、全面地而不是片面地、系统地而不是零散地、普遍联系地而不是孤立地观察事物、分析问题、解决问题”。经济发展有其复杂性和多样性，往往又处在动态变化之中，如果用简单化思维来分析问题，或者用静态化眼光来看待形势，都有可能失之偏颇。这就要求我们全面分析经济发展大局，正确认识发展过程中不断出现的新情况新问题，理性研判当前经济犯罪形势，联系经济发展大局妥善处理问题。一方面，对于新型的、复杂的犯罪模式，要有敢啃硬骨头、敢于涉险滩的开拓精神；另一方面，控制犯罪高发态势是一个持续推进的过程，应当先易后难、循序渐进，通过先试点再推广、先局部后全局，稳扎稳打、稳步推进。

经济犯罪形势越是复杂，防控犯罪的任务越是艰巨，就越需要不断增强辩证思维能力，既要精于锻造利器，也要长于联合作战；既要敢于向犯罪亮剑，也要勇于刀刃向内；既要善于守正创新，也要勤于固本培元；既要着眼重点突破，也要着力全面覆盖；既要真诚服务人民，也要真切服务发展。传承和弘扬“照辩证法办事”的优良传统，不断提高驾驭复杂局面、处理复杂问题的本领，有效推动经侦创新动能加速释放，有力护航地方发展大局平稳有序。