新中国社会政策70年的演进、成效与挑战

黄博函 岳经纶

一、导言

中华人民共和国成立以来，社会经济环境发生了深刻变化，中国的社会政策也随之演变与发展。与中国社会经济的转型发展相一致，新中国社会政策70年的变迁过程大体上可以分为四个阶段：第一阶段是新中国建立后到20世纪70年代末市场转型前的社会主义计划经济时代的社会政策阶段（传统社会主义福利国家的建构）；第二阶段是20世纪80和90年代市场转型期的社会政策阶段（传统社会主义福利国家的解构）；第三阶段是新世纪最初十年的社会政策阶段（新兴社会主义福利国家的建构）；以及当前的第四阶段，即新时代的社会政策阶段（新兴社会主义福利国家的巩固）。由于不同阶段的社会主要矛盾和经济发展状况各不相同，因而这些不同阶段的社会政策呈现出了不同的特征。本文尝试依据政策环境、政策目标、政策创新、政策特征和政策效果等维度，对这四个不同阶段的社会政策体系进行分析，力图宏观地展现中国社会政策发展的历史过程、变化的动力，以及对中国社会发展带来的影响。

二、新中国社会政策的演变

（一）社会主义计划经济时代中国社会政策系统的建立

1949年新中国成立后，新生的人民政权立即着手对中国的政治经济社会进行社会主义的全面改造。经过四年多的努力，我国完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，实现了生产资料的社会主义公有制，基本上建立起社会主义制度。为了适应社会主义工业化和计划经济发展的需要，保障工人阶级和劳动群众的基本生活，我国依托社会主义计划经济体制，逐步建立了国家统揽型的社会主义社会福利制度。由于这种福利制度以“单位保障制”为主要特色，即由单位（主要是国有企业）将职工基本需要几乎全部包揽和提供各种社会服务，因此“单位保障制度”也被形象的称为“大锅饭”制度。有鉴于无所不包的单位福利把单位成为了一个小型“福利国家”，因此这种社会福利制度被概括为“单位福利制度”（刘继同，2003）。

这一时期，我国社会政策的主要目标是：第一，反映社会主义制度的优越性，主要表现在为工人阶级对提供全面的就业和福利保障；第二，保障人民的生存权，表现为国家或集体为最贫困的城乡居民提供基本生活保障；第三，为工业化发展服务，表现为工人的低工资水平和多方面的福利保障。

为了实现上述目标，国家在城乡进行了不同的社会政策创新，主要表现为在城市实行劳动保险制度和救济制度；在农村实施五保制度和合作医疗制度。在城市，国家为职工建立了完善的劳动保险制度，为职工提供养老、疾病、工伤、生育保险，同时通过单位福利制度，为职工及其家属提供从教育、医疗、就业到住房等基本福利和服务；在农村，国家在农村集体经济的基础上为农民提供基本社会福利，通过农村合作医疗制度为农民提供医疗服务，通过五保户制度为最贫困的农民提供基本生活保障。

这一时期的社会政策体制具有以下主要特点：第一，具有鲜明的革命与意识形态的关联性，表现为通过革命建立起来的人民政权高度重视，为社会主义主人翁的工人阶级提供工作和福利保障；第二，具有明显的城乡二元结构和城市偏向，表现为重视城市地区的福利和服务的供给；第三，国家全面主导福利和服务的供给，没有市场和社会力量发挥作用的空间；第四，鲜明的集体主义，主要表现为城镇用人单位和农村集体经济组织在福利和服务供给中的作用；第五，强烈的社会主义价值观，表现为在福利和服务分配中的平等主义，甚至是平均主义的色彩。

由于这一时期社会福利制度具有明显的城乡户籍与所有制（职业）性质的差别，因而城乡居民因户籍身份的不同而处于不同的社会福利体制中，城市居民则因为职业身份和单位的所有制性质的差异而享有不同的福利待遇。在这种社会政策体制下，个人福利权利存在着户籍身份、单位性质、职业性质、职业身份等基于社会等级身份的明显分野（见表1）。因此，在这一时期，尽管城乡内部的福利差异不是很大，但城乡之间的福利水平有明显的差距。

由于国家有意识地排斥市场和社会组织在福利提供中的作用，因而这一时期的社会福利制度具有明显的国家支配色彩，可以称为“国家主义”的社会政策体制（岳经纶、方珂，2019）。然而，尽管国家是社会福利制度的责任主体，但福利与服务的生产与递送主要是由国企单位负责实施，故政府直接参与不多。由于当时我国整体经济发展相对落后，虽然社会福利水平不高，但也给国家带来了沉重的财政负担。这也是改革开放后我国社会政策转型中，国家竭力减轻自身财政负担的重要原因。另外，在这一福利体制下，由于职工所享受的福利待遇与其个人的工作绩效与表现无直接关系，因此不利于提高职工及企业的生产积极性。

表1 计划经济时代的城乡二元社会政策体系

（二）市场转型时期中国社会政策的转型

1978年后，中国走上改革开放之路，开始从社会主义计划经济向社会主义市场经济体制的伟大转型。在这一转型期中，国家的施政重点从阶级斗争转向经济发展。随着政府经济政策职能的日益凸显，“发展主义”和“经济优先”的战略思维开始主导经济社会体制的改革。在“发展主义”的逻辑下，社会政策则被要求为经济发展服务。为了配合市场经济体制的建立，国家开始对原有的社会福利制度进行全面改造。国家主动改变了原来的“大包大揽”角色，有计划地退出各项主要社会福利和服务的提供，让个人和家庭在社会福利领域承担更大的责任。这种变革意味着计划经济时代建立的传统社会主义福利国家的解体。

市场转型时期我国社会政策的主要目标包括：第一，为国有企业改革服务，表现为通过剥离企业社会职能减轻企业负担；第二，为新的劳动合同制工人和下岗工人提供社会保护，表现为为劳动合同制工人建立社会保险制度，为下岗工人提供再就业服务和最低生活保障；第三，减轻国家财政负担，表现为国家在教育、医疗和住房领域引入市场机制，减少财政投入。

为了实现这些目标，我国在这一时期进行了一系列的社会政策创新，包括：第一，建立了劳动合同制，以合同为基础的就业取代固定就业；第二，建立以就业为基础的城镇职工社会保险制度；第三，为下岗职工设立再就业服务中心，提供再就业培训和基本生活保障；第四，为城市贫困人口建立最低生活保障制度（低保）；第五，在教育、卫生、住房领域推行市场化；第六，设立住房公积金制度。综合而言，这一时期最重要的社会福利制度变革是形成了以社会保险制度为主导的社会保障改革思路。随着单位福利体制的解体和国家主义的退出，以社会保险制度为主导的社会政策模式得以建立（参见表2）。与计划经济时代的劳动保险制度和单位福利体制相比，社会保险制度创造了更大的受益群体。

市场转型期的我国社会政策体系具有以下主要特点：第一，鲜明的贫困与增长的关联性，表现为急于通过发展经济摆脱贫困；第二，“效率优先，兼顾公平”，表现为国家在教育、医疗和住房等基本社会服务领域的撤退与市场机制的引入；第三，以缴费型社会保险制度为主导地位，表现为城镇职工社会保险制度的建立；第四，社会政策服务于经济增长，表现为社会政策为国有企业配套，而不是为满足社会需要。

社会政策的市场化和计划经济时代福利国家的解构，尽管促进了经济效率的提升和经济增长，但也带来了不少社会后果，主要表现在经济发展与社会发展的失衡。在市场体系和第三部门还没有得到足够发展的情况下，国家不适当地从教育、医疗和住房等多个公共服务领域中撤退，导致公众的许多基本需要得不到满足，并形成了庞大的社会弱势群体。由于社会政策没有跟上经济发展的步伐，不同地区、城乡之间、社会不同阶层之间的差距和矛盾日益突出，进而影响社会稳定。此外，这一时期社会政策的重点放在社会保险项目上，社会救助没有得到应有的重视。

在这一阶段，尽管提出了中国社会保障改革大思路，并且开展了以养老社会保险为主要内容的改革。但是，在政策设计上仍然存在着从社会身份出发而不是从需要出发的倾向，路径依赖严重。社会保险的各个项目，如失业保险、养老保险、医疗保险等分险种在不同所有制的企业渐进推进，制度安排分散，不但给企业有选择地参保创造了机会，增大了制度运行的监督成本，而且直接导致社会保险分险种设定费率，综合费率过高，抬高了社会保险的制度门槛，阻碍了社会保障制度改革的顺利推进。在这一阶段，除了建立城镇职工社会保险制度和城镇居民最低生活保障制度外，为了给企业减负，使其充分参与市场竞争，同时也是为了减轻政府财政负担，国家还推出了“社会福利社会化”的政策思路，旨在让国家与社会及个人共担福利责任。然而，在实践中社会福利社会化演变成了社会福利市场化。

表2 市场转型时期的中国社会政策体系（20世纪90年代）

（三）新世纪初期的社会政策扩展（2003—2012年）

进入21世纪后，社会政策功能的弱化及其所产生的社会问题得到决策者的高度关注，党和政府开始调整发展范式，逐步从片面的经济增长（GDP主义）转向以人为本的政策范式，将更多的注意力转移到民生发展上，由此，社会政策思维在政府执政理念中的地位开始提升。同时，不断增长的财政收入也为社会政策思维的建立提供了物质基础，国家有能力投入更多财政资源用于社会保障和社会服务领域。随着“和谐社会”等一系列理念的出台，公共决策中发展主义逻辑有所弱化，社会政策思维日益凸显，社会政策开始改变原有从属于经济政策的弱势地位，开始成为社会建设和社会管理创新的重要工具。以2002年召开的党的十六大为标志，我国社会政策进入了一个快速发展和重构的新时期，迎来了“社会政策时代”（王思斌，2004）。

鉴于20世纪90年代的社会发展与经济发展的失衡以及由此产生的社会问题，新世纪初期我国社会政策的主要目标是：第一，维护社会稳定，表现在通过扩展社会政策积极回应公众诉求，缓和社会矛盾；第二，保障和改善民生，表现在社会保障、教育、医疗等基本民生问题成为政府施政重点，相关财政投入不断增加；第三，促进社会发展，构建和谐社会，表现为社会政策成为构建和谐社会的重要政策工具，同时助推社会组织的发展。

为实现上述政策目标，这一时期的政府进行了广泛的社会政策改革和创新（详见表3）。首先，原有的城镇职工社会保险制度不断扩面、完善，原来越多的企业职工，特别是农民工被纳入社会保险体系；第二，在农村地区引入了一系列社会政策，农村社会政策得到了空前的发展，如建立了新型农村合作医疗制度（2003年）、农村最低生活保障制度（2007年）、新型农村社会养老保险制度（2009年），以及建基于地方财政的五保制度；第三，启动新医改（2009年），正视因政府不适当撤离医疗卫生服务领域所带来的严重社会后果，决定通过强化政府责任来缓解“看病难、看病贵”的问题；第四，社会救助政策不断丰富，除最低生活保障制度外，一系列的专项救助制度得以确立；第五，建设社会工作专业，发展专业社会服务。

表3 新世纪初的社会政策创新与扩张

由于社会政策的快速扩展，这一时期我国社会政策体系具有鲜明的特点：第一，具有鲜明的不平等与稳定的关联性，政府试图通过发展社会政策解决日益增长的收入不平等问题，确保社会稳定；第二，快速的社会政策扩展，主要表现为社会政策的对象不再局限于城镇职工，而是不断向城乡地区进行横向扩展，通过出台新的社会政策项目，覆盖原来处在社会政策之外的群体；第三，地方社会政策积极主义，表现为许多地方政府在加强和创新社会管理的逻辑下积极开展社会政策创新，自觉发展具有地方特色的社会政策项目，甚至构建具有地方特色的社会政策体制；第四，社会组织（非政府组织）在社会政策中的作用得到增强，在政府购买社会服务的策略支持下，社会组织不仅积极参与社会福利递送，而且也有意识地进行社会政策倡导；第五，专业社会服务（新兴的社会工作专业）开始得到发展，这是这一时期我国社会政策发展的鲜明特征，由此，社会工作者开始成为重要的社会政策发展力量；第六，社会政策变得更加包容，越来越多的弱势群体成为社会政策的受益者，尤其是农民和农民工开始成为社会政策的重要受益者；第七，社会政策机制创新，购买服务成为推动社会政策发展的重要机制。

随着国家发展战略的范式转移，新世纪初期我国社会政策发展的理念、策略和思路也出现了新的转向。社会政策不再停留在为经济体制改革配套的工具性层面，而开始成为社会建设和社会发展的重要内容；社会政策改革方式也开始注重发挥民间慈善、社会组织以及市场的作用，由“国家福利”向“福利多元主义”转型。随着越来越多社会政策的制定和实施，一个以社会政策为导向的预算正在形成。中央政府开始通过向地方政府转移支付的方式在社会政策筹资方面承担更多的财政责任。可以认为，在这一时期，我国的社会政策开始得以与经济政策并行发展，一个相对完整的社会政策体系基本建成。

（四）新时代以来的社会政策整合（2012年至今）

2012年党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。中国的社会政策也在新世纪初期横向扩展的基础上，进入了以美好生活为根本导向的制度整合和制度创新阶段。自十八大以来，通过建构“以人民为中心”的发展思想、美好生活、人民福祉、共享发展等的政治话语，以习近平同志为核心的党中央，不仅确立了新时代我国社会政策发展的根本方向、基本理念和基本目标，而且也界定了社会政策体系的基本内容。在这一时期，社会政策思维在中国公共治理领域中进一步强化，社会政策进一步实现纵向整合，并呈现出在一些领域重点突破的局面，以人民为中心的社会政策范式正式成型。因此，新时代也是“人民中心主义”的社会政策时代。人民中心主义的社会政策范式强调经济政策与社会政策的良性互动，突出人民基本需要的满足，弱化了社会身份本位，重视人民的获得感、幸福感。

为了实现上述政策目标，自十八大以来，政府在社会保险、社会救助等领域推行了一系列的政策创新（表4）。在社会保险方面，实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖；实施中央调剂金，推进职工基础养老金全国统筹；启动全国基本养老保险基金投资运营；在社会救助方面，2014年2月，国务院颁布了我国第一部统筹各类社会救助制度的行政法规——《社会救助暂行办法》，正式确立我国社会救助体系，包括八项制度：最低生活保障、特困人员供养、灾害人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助，初步实现了从救济向救助，从补缺型向制度型，从零散性向综合性，从单一性向多元化的现代转型，进一步解决了社会救助制度“碎片化”问题；在统筹城乡社会政策方面，2014年城镇居民养老保险与农民居民养老保险制度开始进行整合，2015年城镇居民医疗保险与新农合的全面整合，与此同时，在很多地方，城乡居民最低生活保障制度也实现了统一（参见表5）。其他的重要社会政策创新还包括：精准扶贫战略（2013）；健康中国战略（2016）；《慈善法》（2016）；以及创新弱势群体如农村留守儿童、困境儿童、老年人等的社会照顾政策。

表4 新时代的主要社会政策创新

新时代我国社会政策发展呈现出了如下特征：第一，鲜明的增长与福祉关联性，表现在随着国家经济的快速发展，政府日益重视人民福祉的提高；第二，以人民美好生活为导向，表现为通过社会政策满足人民美好生活的需要；第三，脱贫优先，表现为通过精准扶贫战略的实施和社会救助制度的完善消灭绝对贫困；第四，社会政策的整合发展，表现为城乡社会政策的横向整合，以及职工社会保险的纵向整合（提升统筹层次）；第五，福利治理体系的创新，表现为国家医疗保障局、国家应急管理部等新政府机构的成立以及社会政策相关职能部门的机构调整。总的来说，新时代的社会政策发展越来越表现出对社会主义核心价值观的回归。

表5 城乡整合的社会政策体系

三、我国社会政策发展的主要成就

经过建国70年来的发展，我国社会政策在应对社会问题和社会风向、满足人民需要、保障人民权益、维护社会稳定、推动社会发展等方面发挥了重要作用，取得了重要的成就。70年来，我国社会事业务不断发展，生活水平不断提高，经济发展成果得到了越来越广泛的分享，人民的幸福感和获得感日益增强。应该说，社会政策在其中担当了重要角色。在此主要简述我国社会政策在社会福利制度建设、经济社会发展以及减少贫困方面取得的成就。

（一）一个新的福利国家正在出现

随着新世纪以来社会政策的快速发展，我国如今已经建立起了比较完善的社会政策体系框架，正式加入到具有综合社会保护体制的国家行列。换言之，一个具有中国特色的新兴福利国家正在诞生。

之所以得出这样的结论，是因为我国已经具备了福利国家的所有基本要素，包括：（1）作为最后一道安全网的社会救助制度，到2014年，我国已经建立并完善了以最低生活保障制度为基础的多层次社会救助体系；（2）社会保障制度，我国已经建立了五大社会保险制度，为劳动者和城乡居民在遭遇年老、疾病、工伤、生育和失业时提供收入保障；（3）基本教育，我国从2008年开始为城乡学龄儿童提供免费而普及对9年义务教育，还有部分地区已经扩展到12年；（4）基本医疗服务，我国已经建立了比较健全的医疗卫生服务体系，人民健康水平不断提高；（5）社会（社区）服务，自21世纪以来社会工作快速发展，针对老年人、儿童、残疾人和家庭提供的社会照顾服务不断完善。此外，我们还发展了一整套扶贫济困政策体系，并且在消除贫困领域创造了世界奇迹。

他的家里看起来还干净，是因为他那个家只用来睡睡觉，自己从不做饭，只会点外卖；他的白衬衣和西装总是挺括干净，是因为他不会洗衣服，一直是送去干洗。如果是扣子松了线，或是吃腻了外卖，想煮一碗面条，他就傻了眼，只能眼巴巴地看着如芸，等她来解救了。

从一般意义上讲，所谓“福利国家”，指的是国家或者说政府的职能形态，强调的是政府对社会福利或者社会保护的责任。一切对公民福利和福祉负有一定责任的政府都可以称为“福利国家”，并非只有高水平经济发展，高水平社会福利的国家才是福利国家。事实上，进入21世纪以来，党和政府高度重视民生福祉，在平衡经济发展和社会正义上付出了巨大的努力（Gu，2007），实际上已经在努力建设中国的“福利国家”（岳经纶、刘璐，2016）。当然，需要指出的是，我国目前的福利国家还只是成长中的福利国家，无论是福利制度的覆盖面，还是福利供给的水平，都处于发展的初级阶段。

（二）经济社会发展水平不断提高

衡量各国经济社会发展水平的一个重要指标就是联合国开发计划署在1990年创立的“人类发展指数”（HDI——Human Development Index）。该指数主要包含三个基本变量：预期寿命、教育水平和生活质量。每年联合国开发计划署以这三项变量为基础，按照一定的计算方法，得出各国的综合指标，并在当年的《人类发展报告》中发布，用以来衡量各个国家人类发展水平。

随着我国社会政策体系的不断完善，我国在人类发展领域取得了明显的进步。就人类发展指数排名而言，我国现时已属于高人类发展指数的国别组（见表6）。在社会发展的某些领域，例如入学率和五岁以下儿童死亡率，中国的指标现在与许多发达经济体的指标相当。与人均GDP水平相当的国家相比，中国人均寿命和教育指数甚至更高。中国平均预期寿命从1949年前的35岁提高到2017年的76.7岁，居发展中国家前列。从居民主要健康指标来看，我国普遍好于中高收入国家的平均水平。我国的婴儿死亡率和孕产妇死亡率分别从1990年的32.9‰和0.889‰，下降为2017年的6.8和0.196‰。我国的人均期望寿命从2000年的71.4岁提高到2017年的76.7岁，在发展中国家中名列前茅（陈新光，2018）。根据国家卫健委发布的《中国妇幼健康事业发展报告（2019）》提供的数据，2018年，我国孕产妇死亡率降至18.3/10万，婴儿死亡率降至6.1‰，显示我国妇女儿童健康水平显著提高。①2018年中国孕产妇死亡率降至18.3/10万婴儿死亡率降至6.1‰http://www.chinanews.com/gn/2019/05-27/8848550.shtml2014年，世界卫生组织发布的《妇幼健康成功因素报告》将中国列为孕产妇和儿童健康绩效优异的10个国家之一，并将中国的成功经验和做法向全世界推广。

表6 中国人类发展指数

（三）消除贫困

新中国70年发展中的一个伟大成就是消除贫困，而社会政策在减少贫困中扮演了重要角色。社会主义新中国的建立，以及生产资料公有制的实现，为从根本上消除贫困奠定了制度基础。与此同时，政府还通过在城乡地区实施社会救济政策为城乡最贫困群众提供基本生活保障，减少贫困人口。

改革开放以来，党和政府一方面通过发展经济减少贫困，另一方面积极开展扶贫减贫工作，探索出了一条从救济式扶贫到开发式扶贫再到精准扶贫的农村扶贫开发道路，大大减少了农村贫困人口。党的十八大以来，我国全面实施精准扶贫精准脱贫战略，并确定了到2020年消除贫困的目标。官方数据显示，从1978年至2018年，我国贫困人口累计减少7.4亿人，贫困发生率从2012年末的10.2%下降至2018年末的1.7%。世界银行发布数据显示，按照每人每天1.9美元的国际贫困标准，从1981年末到2015年末，我国贫困发生率累计下降了87.6个百分点，年均下降2.6个百分点，同期全球贫困发生率累计下降32.2个百分点，年均下降0.9个百分点。

四、社会政策面临的主要挑战

虽然新中国成立70年来我国社会政策发展成就令人印象深刻，但我国社会政策的发展依然面临许多问题和挑战，主要表现在：建立于计划经济时期的传统社会福利制度的遗绪仍然存在，其在制度安排上的不公平性、实施范围上的有限性、依附于经济结构的板块性和制度管理上的分割性等局限，已经不能适应我国经济社会发展的需要；随着物质生活改善与社会进步，人民对社会公平的追求及社会福利的需求持续增长；社会流动加速、人口结构变化、思想文化多元、家庭模式转变等社会变迁也对社会福利供给提出了新的要求。在少子化、老龄化、全球化等诸多背景下，慢性病、住房危机、照顾危机等领域的社会风险普遍存在，如果没有社会政策的不断发展和完善，系统性社会风险的隐忧就会加深（岳经纶、范昕，2018）。因此，这里主要从三个特殊群体的福利需要来讨论我国社会政策面临的挑战。

（一）如何满足不断增加的老龄人口的养老需要

随着计划生育政策导致预期寿命的延长和生育率保持稳定或下降，中国面临着人口快速老龄化的挑战。我国的老龄化进程开始于上世纪90年代，并逐步加快加剧。根据国家统计局历次人口普查数据显示，2000年我国60岁及以上的老年人口达到1.3亿人，占总人口数10.2%，按照联合国的标准，我国正式进入老龄化社会。截止2016年，中国60岁及以上的老年人口达到2.3亿人，占总人口约16.7%，比2015年上升0.6%。预计到2020年，我国老年人口将达到2.5亿人，占总人口17.8%。随着我国预期寿命延长、生育率降低，老龄化进程会进一步加快。我国不仅老年人口基数大、占比高，而且相比于低龄老人的占比，高龄老人的增加速度明显增加。

与人口老龄化进程加剧同时发生的是，我国家庭结构及家庭关系急剧变化。上世纪九十年代以来，随着城镇化的深入发展、人口地域流动等社会文化经济因素的推动，家庭规模显著缩小，传统主干家庭类型增加。根据《中国家庭发展报告2015》数据，我国家庭户平均规模从1990年的3.96人缩减到2012年3.02人。家庭人口数量和家庭户人口数量分别以2人和3人为主，说明小型家庭已成为主流。与此同时，纯老户家庭数量增加①国家卫生和计划生育委员会，2015，《中国家庭发展报告2015》，北京：中国人口出版社。。根据《中国家庭发展报告2014》数据，我国约有4.3亿户家庭；其中，有65岁以上老人的家庭数量超过8800万户，占比超过20%②国家卫生和计划生育委员会，2014，《中国家庭发展报告2014》，北京：中国人口出版社。。从居住安排来看，2010年80岁以上高龄老人与子女同住的比例为63.8%，比2000年下降了12%（彭希哲、胡湛，2015）。而且，低龄老人与高龄老人组成的二代纯老家庭户，老人与配偶或兄弟姐妹同住组成的一代纯老家庭户数量增加。

这些变化对老年人福利的满足带来了巨大挑战。中国传统社会主要通过女性和家庭来承担老年人的经济赡养、照料和情感支持等职责。但是，家庭规模缩小、家庭类型变化，家庭传统的养老功能逐渐弱化。老年人在经济支持、日常生活照料、失能失智长期照顾、精神慰藉等方面，都遇到更大困难。其中，贫困地区空巢老人、高龄老人、失能和半失能老人、失独老人等群体，养老问题更为棘手、养老风险更大。如何识别、满足转型期中国老年人的福利需要，成为政府和社会共同关注重点。

（二）如何为家庭和儿童提供服务

《中国家庭发展报告2016》显示，当前我国家庭呈现出户规模小型化、结构核心化、居住形态多样化的特点③国家卫生和计划生育委员会，2016，《中国家庭发展报告2016》，北京：中国人口出版社。。2014年中国发展追踪调查数据显示，我国家庭户平均规模近年来不断下降，城乡户内人口不足3人，而育龄妇女初婚时间推迟、妇女生育子女数量减少和家庭成员离家外出等因素均对户规模和结构产生了影响。这些变化均使得家庭承担的生儿育女、赡养老人、抚育后代、亲友间互助等传统功能被削弱，“家庭失灵”的情况普遍存在（唐灿、张建，2013），越来越多的家庭不能承担育儿的责任。

有关家庭发展追踪调查的数据显示：周岁婴儿主要由母亲照顾（67.1%）或父母共同照顾（6.2%），1-5岁儿童仍有44.4%主要由母亲照料，祖父母和外祖父母主要照顾的比例为41.1%；城乡家庭对幼儿园利用普遍，三岁以上儿童上幼儿园的比例为63.8%，但3岁以下儿童的托幼服务严重匮乏，2岁儿童仅有14.4%在托儿机构中；母亲用于照顾子女的时间最长，托幼服务可有效减轻母亲的负担；在40岁以下的城市已婚女性中，有91.9%是因为“家里有孩子需要照顾”,而未就业①国家卫生和计划生育委员会，2014，《中国家庭发展报告2014》，北京：中国人口出版社。。为了兼顾就业和生育，年轻夫妇采取了各种应对方法，部分女性暂时中断就业，另一部分转向时间较为灵活的非正式就业或个体经营，更有少数女性长期退出劳动力市场。

随着育儿压力的不断加大，我国家庭的生育意愿较低，人口出生率不断下降。2010年人口普查数据显示，我国人口年均增长率为0.57‰。总生育率从1979年的2.75下降到2017年的1.636。与2016年相比，2017年新生儿数量减少了63万，其中一个孩子的比例下降更多。尽管计划生育政策已经放宽，但家庭生育更多子女意愿较低。2016年，中华全国妇女联合会进行的调查发现，53.3%的独生子女家庭没有生育两个孩子的意向，26.2%的家庭表示不确定，只有20.5%的家庭有生育两个孩子的意向。②全面二孩一周年,生育意愿低何解?2017年1月4日.http://news.xinhuanet.com/politics/2017-01/04/c_129431439.html.缺乏儿童保育资源是家庭生育两个孩子意愿低的主要原因之一。与此同时，我国当前的社会政策却较少涉及家庭福利，也较少有政策将家庭和儿童的福利联系起来。对现有国家层面的家庭和儿童相关的政策进行梳理可见，这些政策以对儿童和贫困家庭及计划生育家庭的扶助为主，缺少对家庭抚养儿童的支持。

（三）如何为农民工（非正规部门和新业态中的工人）提供社会保护

经济改革和城市化导致了前所未有的从农村向城市的移民（移徙工人）。国家统计局发布的《2017年农民工监测调查报告》显示，2017年农民工总量达到2.8亿人，比2016年增加481万人，增长1.7%，增速比2016年提高0.2个百分点。在外出农民工中，省内流动农民工9510万人，比上年增加242万人，增长2.6%，占外出农民工的55.3%，比上年提高0.6个百分点，自2014年以来占比逐年提高。新增外出农民工主要在省内流动，省内流动农民工增量占外出农民工增量的96.4%。

大量的农民工由于教育程度低、缺乏专业技术资格，只能从事非正规就业（王永洁，2018）。如家庭钟点工、社区服务人员、家庭作坊临时雇员、企业季节性用工等工种，就是传统非正规就业劳动者的典型代表。这些传统的非正规就业劳动者呈现着鲜明的工作满意度低、工资水平低、临时性和分散性明显、超时工作严重、社会保险覆盖率低、工资权益保障差的特征，是我国社会政策需要重点关注的对象。

近年来，伴随着互联网技术的不断成熟，越来越多的劳动者通过互联网平台，实现了灵活就业（詹婧、王艺、孟续铎，2018）。截止目前，这些互联网平台已经吸纳了数量庞大的劳动者，成为了我国非正规就业群体中不可忽视的组成部分，是现阶段我国劳动力市场弹性化特征的主要写照。根据国家信息中心2019年2月28日发布的《中国共享经济发展年度报告（2019）》显示，2018年平台经济市场交易额为29420亿元，比上年增长41.6%；平台经济参与者人数约7.6亿人，其中，提供服务者人数约7500万人，同比增长7.1%。据不完全统计，平台经济劳动者已经超过1亿人。随着平台经济的持续发展，在可预见的未来，平台经济的劳动者数量定将不断增加，成为我国劳动人口的重要组成部分。

非正规就业的劳动者，由于其灵活的就业形式，加上过度绩效化的企业管理手段，较少能享有法律规定的工作时间和休假等权益。作为非国家和非正规经济中的临时居民和临时雇员，农村移民在很大程度上被排除在城市公共服务和社会保护之外。与城镇劳动力相比，农民工在就业保障、社会保险、住房保障、子女教育、医疗保健和社会援助等方面受到不公平待遇。如何为如此庞大的农民工和非正规部门工人提供适当的社会保护，无疑是我国社会政策面临的巨大挑战。

五、结语

社会政策事关人民美好生活。自新中国成立以来，我国社会政策伴随着社会经济的发展变迁经历了一个不断演变的过程，从最初的适应社会主义计划经济体制的要求转型为适应社会主义市场经济的需要。反映在社会福利制度上，就是从传统社会主义福利国家的建构、解构和重构的过程。在计划经济时代，社会政策的发展结果是建构了一个传统的基于单位的社会主义福利国家。这种福利国家因其“大锅饭”性质而导致职工和企业都缺乏工作激励，进而导致了国民经济的落后。20世纪70年代末以来，中国确立了改革开放的建设方针，逐步改变了计划经济模式，转而走向社会社会主义市场经济。在市场转型过程中，政府的经济政策功能得以强化，而社会政策则被要求服务于经济发展，因而导致了经济发展与社会发展的失衡。进入新世纪以来，为了解决日益严重的社会公平问题，社会政策开始得到重视，并且进入了迅速扩展的阶段。社会政策的持续扩张和整合为中国的社会福利制度带来了巨大的变化，一个新的中国福利国家正在形成中。

随着中国特色社会主义进入新时代，我国的社会生产力有了极大的提高，人民普遍开始富裕起来，开始追求更高水平更加丰富多彩的美好生活。但与此同时也出现了发展不平衡和发展不充分的问题，如地区差异、城乡差异、收入差异等等问题。这些问题不仅制约了人民美好生活需要的满足，而且导致人民内部在美好生活方面出现了不同程度的差距，甚至是巨大差距。

为了克服不平衡不充分发展对实现人民美好生活的制约，党的十九大明确宣示当前社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的转变，不仅决定着我们时代的特征，而且也决定着党和国家的工作重点。为此，党和国家庄重承诺“必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”这一承诺展示了我国社会政策未来发展的内容、目的和方向。为了不断满足人民对美好生活的向往，为了建设共建共享的社会治理格局，为了推进国家治理现代化，我国的社会政策体系必将得到进一步的发展和完善。